城市基层治理70年：从组织化、失组织化到再组织化

范逢春 谭淋丹

摘  要： 我国城市治理与西方城市治理有着完全不同的“场域”，因此城市治理研究需要“另一视角”的探索。从城市治理的基层视角切入，“历时性”探讨新中国成立以来我国城市基层治理的制度变迁，可见从城市管制时期的“组织化”、城市经营时期的“失组织化”到城市治理时期的“再组织化”的清晰脉络。城市基层治理从组织化、失组织化到再组织化的演变过程，是城市基层治理工具的创新过程，也是我国城市基层治理价值的回归过程。未来的城市基层治理，需要基于中国特色政治制度框架，实现“他组织”与“自组织”的有机结合，建设外整合与内整合一体的“契合城市”。

关键词： 城市基层治理;组织化;失组织化;再组织化

作为一种“次国家空间”，“城市”的内涵不仅仅是单纯的生存、生活、生产空间，而是政治、经济、社会、文化、生态多种要素相互交织的“网络系统”。伴随着全球化与区域化进程的深入发展，城市治理研究作为城市政治学的核心内容近年来已成为学界研究热点。目前国内外城市治理研究主要聚焦于治理理念、治理机制以及治理绩效三个维度，涉及政治学、经济学、法学、信息学、地理学等多个学科，存在实证主义、结构主义和批判理论多重路径。在西方，基于“城市治理”概念范围理解差异，城市治理研究在两条演进路线上行进：一条对城市治理进行广义的解读，认为城市治理即城市地域空间治理，是对城市中土地、资本、劳动力、技术和信息等生产要素进行整合，从而推动整体地域的协调发展、可持续发展，这是一种“地理单元”路线，其代表理论有大都市政府理论、新区域主义理论以及尺度重构理论;另外一条则是对城市治理的狭义理解，认为城市治理是在城市范围内政府、非营利组织、私营部门等作为主要组织形态，解决城市公共问题的过程，这是一种“公共权力”路线，其代表理论有城市权力结构理论（精英主义、多元主义）、城市增长机器理论、新马克思主义城市治理理论、城市政体理论和城市治理理论等。目前城市治理研究仍在不断拓展之中，并呈现极大差异性。

“由于城市治理是一个多层次、多维度、多主体的复杂过程，任何研究路径都有自己的解释边界和限制条件，一旦越界解释力就会下降”①，因此我们需要不断丰富城市治理“另一视角”（alternative lenses）的探索，从而增强对城市治理的理解。中国70年城市治理，是在中国革命、建设、改革背景下的实践探索，是与西方城市治理不同的“场域”，不能简单借鉴西方理论模型进行阐释;必须回歸中国场景，对西方城市治理理论进行本土化创造，寻找合适的分析视角。“城市治理归根到底是价值和利益的体现，它代表了地方经济、社会、政治和历史的禀赋在城市治理过程中的分配和整合。”②本文基于对城市治理狭义的理解，从城市治理的基层视角切入，“历时性”探讨新中国成立以来我国城市基层治理的制度变迁，总结70年来我国城市基层治理的运行机制，反思城市基层治理的不同模式，进行国家治理现代化场域中城市基层治理转型的未来展望。纵观我国城市基层治理70年的价值嬗变、制度变迁与机制创新，我们可以发现从城市管制时期的组织化、城市经营时期的失组织化到城市治理时期的再组织化的清晰脉络。

一、城市管制时期的基层治理：组织化的逻辑进路

这一阶段由新中国成立初期始至1978年实施改革开放止。中国共产党在新民主主义革命时期，根据中国国情以及敌强我弱的形势，在1927年以后将工作重心放在了农村，走出了农村包围城市、武装夺取政权的道路。随着人民解放战争的节节胜利和大批城市的不断收复，党中央和毛泽东适时地提出将工作重心由乡村转移到城市。在1949年3月召开的中共七届二中全会上，毛泽东提出“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”，明确了“党的工作重心由乡村移到了城市”，由此揭开了中国共产党对城市接管的序幕。城市治理的目标是什么？实施什么样的方针才能达致目标？这是掌握国家政权的执政党必须解决的重大问题与关键问题。为此，党中央和毛泽东根据当时的社会形势， 提出了新中国成立初期城市基层治理的基本思想，这个基本思想可以概括为：通过革命型的方式，采取“组织化”的逻辑进路，依靠持续的政治动员，实行强有力的行政命令，型构一个以单位制为主、街居制为辅的城市基层管理体制，建立一个政治权力高度集中化、城市社会高度一体化的“城市管制”模式，实现“秩序管控”的城市基层治理目标。

1.从“无组织”到“有组织”：建立“制度性的联系”

道格拉斯·诺斯 （Douglass C.North）曾指出：“人们持有的信念决定了他们所做出的选择，然后，这些选择建构了人类行为的变化。”③城市管理是城市政治社会建构的一个过程，而城市管理模式很大程度上是执政党城市管理理念的结果。在思考我国城市基层治理嬗变时，需要对作为“共识”的城市基层治理理念进行深度解读。通过构建“民众—组织—政府”的制度性联系，实现我国城市基层从“无组织”到“有组织”的转变，建立纵横交织的组织网络，提高城市基层社会的整合程度，增强国家的社会动员能力，最终确保政治局势稳定与社会运行秩序，这是改革开放以前我国城市基层治理的核心理念。

从“无组织”到“有组织”，是针对我国传统治理弊端的应然选择。马克思曾经用“一袋马铃薯”来形象地比喻缺乏联系的组织形态，指出如果没有被组织起来，各自一体、形单影只，就只能构成“自在阶级”而不是“自为阶级”。中国传统社会是熟人社会，虽然形成了以礼治为核心的“差序格局”，但是基层社会总体处于“自组织”状态，还存在大量“无组织”力量，这些“无组织”力量会影响社会结构的适应性。很明显，我国传统治理制度存在着结构性缺陷，处于顶端的帝王权威与处于中层以下的大量纳税人之间，缺乏制度性的联系 （institutional links），导致存在着一个管理真空地带④。必须通过政府推进的组织化进程，促使民众从原来的“自组织”转向“被组织”。新中国成立初期城市基层社会的组织化包含着双重递进的逻辑线路：第一步是通过建立综合性功能的基层群众组织，将无组织的民众纳入组织框架里，第二步是对这些基层组织进行全面统一领导。

从“无组织”到“有组织”，是革命型政治文化的一个现实结果。“一直以来，中国共产党的许多著名领导人都把革命作为政治活动的最高价值选项。”⑤革命型政治文化形成于中国共产党领导人民争取民族独立解放、摆脱外来殖民统治和官僚资本主义的革命斗争时代，革命型政治文化对我国城市治理存在巨大影响力，在改革开放以前，中国共产党也是以革命的思维、革命的逻辑以及革命的方式开展城市治理实践。革命的逻辑作用是隐性的却也是决定性的，通过将群众“组织起来”推动革命事业是始终不变的基本路线。不管是“人民主体观”占主导地位的历史时期（1949年10月～1957年6月），还是“阶级主体观”占主导地位的历史时期（1957年6月～1978年底），领袖号召、行政命令和社会动员以及广泛开展群众性政治运动都是当时普遍运用的手段。基于中国以小农为基础的国情，毛泽东在《组织起来》（1943）一文中指出，我国几千年来都是个体经济，分散的个体生产成为封建统治的经济基础，使农民陷于穷苦，“克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化”⑥。把农民“组织起来”是新民主主义革命胜利的基础。这种“组织起来”的理念也被毛泽东运用到了城市基层治理中。毛泽东在1949 年强调：“我们应当进一步组织起来，我们应当将全国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。”1951年10月1日国庆阅兵庆典后，首都群众举行游行活动，毛泽东看到后说：“还是把市民组织起来好。”毛泽东叮嘱彭真认真研究这一问题，正式开启了我国城市基层从“无组织”到“有组织”的转变。

从“无组织”到“有组织”，是立足新中国成立初期社会状况所选择的必由之路。马克思曾指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”⑦新中国成立之初，我们党面对的是一个一穷二白、千疮百孔的烂摊子，与此同时，还受到各种国内外敌对势力颠覆新生政权的威胁。恩格斯在《反杜林论》中指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”⑧新中国成立以后，在复杂严峻的国内外形势下实施旧社会改造、进行国家政权建设，借由高度集中和统一的领导体制推动组织化建构，是实现国家工业化和现代化的最佳选择。

2.从“旧组织”到“新组织”：建立“类行政组织”

“20世纪中国，社会变迁之深刻莫过于1949年以来国家权力对基层社会的改革与建设。”⑨中国封建社会结构以国家最高所有权支配下的小农经济为基础，“外靠以专制王权为核心的行政力量，内靠以血缘关系为纽带的宗法关系”⑩。晚清以来，政权分崩离析，社会危机持续加深，基层社会亟待重组。新中国成立之后，在城市基层通过“类行政组织”的重构，实现了从“旧组织”到“新组织”的飞躍。这种“旧组织”到“新组织”的演变，主要体现为两个方面，一是实现从保甲制度到街居制度的变革，二是实现从社会团体到人民团体的变革。

实现从保甲制度的解构到街居制度的重构。新中国成立以前，国民党统治下城市的基层组织形式是保甲制。“一定意义上，革命本身即意味着断裂。”{11}中国共产党接管城市后，《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》（1949）明确废除保甲制，宣告破旧的组织形式由此消亡。城市街居组织由“保甲”变为“街闾”，“保”变“街”、“甲”变“闾”;其后，“闾”逐渐又被各种形式的居民委员会取代。1953年彭真提出了《关于城市街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》{12}，将街道定位为政府派出机关，将居委会定位为群众自治组织。1954年《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》出台，基本确立了我国“街居制”城市基层管理体制。街居体制作为“类行政组织”正式诞生，具体职能包括社会福利、妇女权益、文明卫生、治安调解等方面，对自由职业者、失业人员、流动摊贩、家庭妇女等散居的居民实施管理。街居体制的构建完成，为国家政权实现向城市社会基层全方位渗透与控制提供了有力保障。

实现从社会团体的废除到人民团体的重建。民国时期，国民党在城市中建立了“民众—职业”团体。中国共产党认定“解放前的各种团体，一般的系国民党反动统治的御用工具”。新中国所追求的是人民国家，其所允许存在的利益团体只能是“人民团体”，“人民团体”代表的是广大人民的共同利益。新中国成立以后中国共产党以明确的革命逻辑开始了“民众—职业”团体的废除以及“人民团体”重建的过程。例如，在解放上海以后，废除了原来的旧市商会和旧工业会，在1951年成立了新的上海工商业联合会。新的上海工商业联合会是国家贯彻自己意志的“类行政组织”，它的直接目的是在所属行业中贯彻新政权的意志。这一改造思想主导新中国成立后工农妇青等所有职业团体的重建活动。经过“归口负责”的重建，原来曾带有一定社会独立性的社会组织变成新中国的“人民团体”，被彻底纳入国家治理体系，成为服务于国家意志的工具。

3.从“弱组织”到“强组织”：建立“单位制城市”

马克斯·韦伯（Max Weber）曾经指出，控制主要包含依仗利益状况进行的控制以及强制性命令的控制两种形式{13}。新中国成立之初，我国迫切需要通过统一指挥与经济计划来重建政治经济秩序，对控制力度有非常高的要求。在此背景下，能够将韦伯提出的两种控制形式合二为一的“单位制”应运而生。随着发展，城市中绝大部分人都被纳入“单位”中，能同时通过利益与强制性命令进行控制的“单位制城市”逐步建立，整个社会整合从传统的“弱组织”向“强组织”转变，单位社会（总体性社会）最终形成。在“单位制城市”中，单位制度、身份制度、行政制度是三个相互关联的核心因素。

“单位制”是建立于城市的一种制度安排，即以工作单位为核心，将社会成员与国家紧密联系起来。延安的“小公家”即单位的雏形（ proto-Danwei）{14}。根据地时期，对“党的革命队伍”即“公家人”建立了特殊的管理体制，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准{15}。新中国成立之后，虽然供给制改成了工资制，但“公家”的概念、社会对“公家人”的认知、“公家”对“公家人”的“包干”原则，却由单位制度深刻沿袭下来。单位成为计划经济体制下我国城市基层社会最基本的组织形式。单位作为“城市基本单元”，是融合政治、经济与社会功能于一身的“社会浓缩器”（social condenser），是政府治理体系的“非政府延伸”。政府通过各种各样的单位来履行资源配置、展开社会动员，以维护社会稳定。“所有的资源都由国家来统一分配，单位的资源来源于国家……单位和国家之间形成了依附与庇护的关系。”{16}单位成为行政附属物或准行政组织，具有制度性、空间性和社会性。很大程度上，管好每一个单位，就等于管好了城市社会。单位制度在全国城市社会范围内的普遍确立，是我国有史以来规模最为巨大的“空间重组”。

与单位制相关联的是身份制度。身份制度中，城市居民的身份由“档案”予以证明。有“单位”的社会成员均拥有自己单独的“档案”，“档案”通过干部、工人、军人、学生等“成分”确认和区分“单位人”的性质，除此之外，其他城市居民均属于“体制外”成员。有工作单位的城市居民的社会身份与职业身份相重合，而身份（取决于户籍、工作单位、职位、编制）则决定人们是否享有某种社会保障或福利待遇，以及所能享有的社会保障或福利待遇的种类与层次。1949～1957年间，新中国人口是可以自由流动的，这一时期户籍制度相关的法律法规并没有对公民的迁出、迁入做出实质性的限制，主要是通过户口登记把握人口数量，维护社会的稳定;1958～1978年的户籍制度则严格控制人口流动，特别是控制农村人口向城市流动，黏附在城市户籍上的“含金量”不断增加。同时，不同单位之间的收入和资源占有情况也有差异，有时还表现得比较明显。另外，即使是同一单位，不同的编制，退休养老、公费医疗、住房等社会福利分配也有明显差异，这种基于“身份制”的社会保障制度，反过来又进一步强化了人们的单位认同。为维护这种身份制度，国家还设计和实施了诸多制度安排，例如住房方面的单位住房分配制度，市场方面的价格管理、统购统销制度，劳动人事方面的城市用工制度等，这些制度对身份制度的执行和固化起到全面保护，形成了社会成员的“身份”藩篱。

单位制度与身份制度的实践运行，需要相适应的一套行政制度进行保障。城市基层管理模式的显著特征，就是行政主导和条块分割，国家通过在城市各领域的强势建构，使得“国家主義”为主导的城市管理体系逐渐形成。在城市社会管理过程中，存在非常明显的单一性，即在运行机制上是单一的行政机制，在资源利用上是单一的行政资源，在力量配置上是单一的政府力量。这种单位管理模式是与计划经济体制相均衡的，因而能运作并发挥作用。这一模式令国家权力高度垄断，国家意志高度统一，国家机器高速运转，党和政府的各项政令在政治、经济、社会各个领域畅行无阻，各项方针和政策得以高效执行。整个城市基层社会呈现高度组织化，社会结构分化程度很低，我国的“总体性社会”由此形成。

二、城市经营时期的基层治理：失组织化的实践进路

这一阶段从1978年改革开放到2012年党的十八大召开。改革开放以前的革命型现代化模式虽然使中国迅速在城市里实现了高度的社会整合，但是“历史经验证明，用大搞群众运动的办法……而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”{17}“城市管制”模式在实践中不断遇到挫折，带来新的混乱状态，我国城市管理体制亟须变革。改革开放以后，国家工业化进程明显加速，城市化进程快速推进，市场主体在国家治理场域中获得前所未有的话语权，城市成为地方政府经营和推动经济发展的重要场域，这也推动了新的城市管理模式诞生。

20世纪90年代以来，受西方新公共管理运动影响，“管理主义”思想在国内城市管理中也开始大行其道，“城市经营”（urban management）已逐渐被城市政府的官员接受。但是中国式的城市经营与本初意义上为追求城市公共利益最大化的城市经营发生了很大偏离，前者将城市当作企业一样经营，“managing for city”被异化为“marketing of city”{18}。在此理念下，形成了新的城市基层治理思想，这个新的城市基层治理思想可以概括为：采用中国式的城市经营理念，以单位制式微与科层制松动的方式，践行了“失组织化”的实践进路，型构了一个以街居制为主的城市基层管理体制，建立了一个“城市管理”模式，以求实现“经济增长”的城市基层治理目标。

1.单位制的式微：市场化推动下的失组织化

随着改革开放的纵深推进与社会主义市场经济体制的逐步建立，我国城市资源配置手段发生根本性变换，单位制在城市化过程中暴露出许多问题与弊端，单位制的式微成为必然，失组织化成为城市基层变化的主要态势，这从根本上改变了城市基层治理体系。如果说改革开放以前的组织化进路是党和政府根据当时社会形态进行的“理性设计”，那么改革开放以后的失组织化进路则是社会现实中的一种“实践发生”。这种失组织化的“实践发生”，主要体现为“单位制”的解体。

所有制改革推动了城市社会结构分化，全面改变了单位制的生态环境。“从社会与国家的关系看，改革产生的一个重要结果是社会与国家的分离。”{19}在1956年至改革开放前这个相当长的历史时期，城市的“单位人”主要由工人阶级和知识分子构成，职业划分则将其区别为领导干部、普通工人和知识分子。这三类群体又因内部“身份”的不同，在社会地位和权益分配方面存在差距。但无论如何，城市中的绝大部分人都依赖于“单位”提供资源生存。改革开放之后，市场经济得以发展，资源流动带来和资本的聚集与重组，社会也由此“创设出相对于国家之外的独立社会空间与多元利益格局”{20}。我国的社会结构在原有基础上开始了新的分化，产生了新的社会阶层：横跨城乡出现了私营企业者群体，拥有很强的发展活力;出现了横贯国家全域的“民工潮”，原来受户籍制度阻碍的大批农业人口流入城市务工，形成规模庞大的“农业转移人口”;出现了下岗职工、提前离岗职工、较早退休人员等弱势群体。所有制结构的变化打破了等级身份制构成的阶层壁垒，国家与社会的关系已经“由高度一体化向良性分化转变”{21}，在这种开放性的社会阶层结构下，单位的覆盖面逐步缩小，单位社会逐渐萎缩，单位制难以为继。

市场化改革推动了资源配置方式转变，极大削弱了单位制的现实功能。单位制以计划经济为制度依托，改革开放以来经济体制的全面转型，必然深刻影响单位制的功能运行。“社会首先从经济领域中摆脱了国家的无限度支配”，并进一步“获得了参与国家政治管理的权利”{22}。一方面，市场在资源配置中发挥的作用越来越大，“单位办社会”的做法在改革中逐步被抛弃，单位对于单位人的控制能力逐渐降低，国家与单位不再是资源分配的唯一手段，社会和市场逐渐承担了诸多公共服务与社会保障功能，个体基本需求的满足由单位的单一提供途径向单位、市场、社会等多途径转变;另一方面，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动，单位人对于单位的依赖程度逐渐降低，随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，“体制外”的变革与勃兴打破了单位制的垄断，对社会成员产生了强烈吸引，“体制内”的优势被削弱，社会出现前所未有的自由活动空间，个人有了较大的流动权力和自由选择的自主权，人们对单位的依赖心理由此发生重大转变。

户籍制调适推动了城乡之间的人口流动，深刻影响了单位制的运行基础。“1958-1976年的户籍制度基本遵循一种反城市化的逻辑，政府一味强调用行政命令来控制城市和城市化的发展。”{23}改革开放后户籍制度的变迁，推动了城市化的发展，也使“单位制”的运行基础不断遭到破坏。在此之前，单位制是国家在城市集中、分配和利用社会资源的组织化形式，也是国家在城市实现社会控制、社会整合、社会动员的组织化形式。从1977年起，国家尽力为送到农村去的知识青年在城里安排工作;1977年11月，国务院转批了《公安部关于处理户口迁移的规定》，此后又出台了“农转非”控制指标的措施;1984年10月，政府发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》后，“自理口粮户”应运而生，1992年起更是掀起了“城镇户口”售卖的热潮。在我国，户籍制度往往是作为一种身份甄别机制，用以满足政府实行差别性的社会公共产品分配需要。户籍制度的逐步调整，使得计划经济时代中国赖以实现个体组织化的城市社会管理微观基础逐渐被削弱和破坏。

2.科层制的松动：分权化改革下的失组织化

随着改革开放的深入，城市化进程加快，城市基层管理需要面临的挑战越来越多，城市基层社会问题复杂化程度越来越高，对管理专业化的要求也越来越高，政府机构需要不断提高自身的灵敏度和灵活性来应对社会公众的要求，传统的“国家—社会”一体化的城市管制模式很显然需要做出重大调整。在此背景下，分权化改革沿着两条路线进行。

伴随着改革开放后党和国家工作重心转移，政府运作开始由政治主导型向经济建设型转变。从十一届三中全会开始，行政管理体制和财政体制改革并举，改革的主要做法为“放权”与“分权”。城市社会管理工作随之不断调整，这种调整主要是为适应经济体制改革，进而推动经济建设。分税制改革重新划定了中央与地方的财权分配，然而财权与事权不相匹配极大影响了地方政府公共服务供给财力。在此背景下，为发展经济、提升财力，城市政府主要通过城市公共资源的经营者和管理者身份去追求利益。各级政府推动政企分开和市场化改革，在非国有单位和中小国有企业中，行政等级制度已经解体，客观上造成了“失组织化”的现实。

改革开放前城市基层社会管理中集权、强制和统一的特征非常明显。进入20世纪90年代，受西方新公共管理思潮的影响，我国城市管理主体多元化逐步得到发展。20世纪80年代开始，治道变革在西方国家政府兴盛，美国学者戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府》中将主张运用“政府授权，各类组织提供服务”的治理技术，提高政府公共服务效率和促进民主的改善;美国学者萨瓦斯（E.S.Savas）的《民营化与公私伙伴关系》，对城市基础设施建设的市场化、城市公共事务管理的民营化进行了系统设计。在城市管理中导入新公共管理的理论精髓，旨在充裕政府财政、降低公共服务成本的同时，提升公共服务质量，提升城市管理效率，以应对变化多端的外部环境。在此背景下，中国式“城市经营”迅速推进。本质上，城市经营是公私合作下的城市管理模式，这一模式首先承认政府的主导地位，同时强调非政府组织、私营企业、公众等多元主体协同管理的作用，是政府在城市管理领域中市场化分权，是一种科层制松动式的“失组织化”。

3.街居制的困境：“行政化”运行下的失组织化

1979年7月1日通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1980年1月8日人大常委会确认的《城市街道办事处组织条例》，对街道办事处的性质和有效性给予认定;1989年頒布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，规定居委会是群众性自治组织;2000年11月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进社区建设的意见〉的通知》指出，要大力推进社区建设，标志着社区建设成为加强基层政权建设、改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措。既然街道办和社区居委会是基层管理的基本单元，则街居体制也理应成为政府基层管理的关键体制。但是在实践运行中，街道办和社区居委会严重被“行政化”，街居制面临着“职能超载”的现实难题，在城市基层管理中难以承担对基层群众“组织化”的重任。

改革开放后我国城市社会呈现多元巨变。一方面，开始于改革开放初期的政府机构改革和国有企业改制，导致大量下岗、分流人员出现，“单位人”转向“社会人”;另一方面，20世纪90年代初期开始，大量流动人口使城市实际居住人口剧增。同时，随着工业化、城市化快速发展，城市基层问题也日趋复杂，城市规模大幅扩张，人口数量激增，人口结构打破了城市原有的社会系统及其与自然环境之间的既定平衡， 城市基层的“失组织化”一直在发生，导致社会矛盾关系复杂交错，社会冲突不断加剧，成为中国城市社会可持续发展的“短板”。

现实国情表明，城市社会发展被比较普遍地简单化理解为城市经济增长，城市发展利益几乎都由 GDP增长数字来标识，街道办被纳入“政绩晋升锦标赛”的行政逻辑，不得不承担大量招商引资、房屋拆迁等超量职能，职能定位和人员编制完全不能满足需求，出现了严重的“职能超载”情况;面对城市管理的新情况、新问题时捉襟见肘、无能为力，城市基层出现巨大管理真空。居委会制度建立的本初目的即实现社会组织化，但是社区管理组织的结构性缺陷，其“唯上性质”使之脱离了社区本身，在现实中也没有发挥出“和谐社区”的建设作用。“‘行政化的工作思维和运作方式必定导致城市基层管理部门公共服务功能不足。”{24}城市基层治理中所包含的国家与街居的纵向运行和街居内部的横向联系均出现障碍。20 世纪末，城市基层治理中先后探索出以“沈阳模式”为代表的社区自治型模式、以“上海模式”为代表的政府主导型模式和以“江汉模式”为代表的合作型模式，但没有真正突破“居委会困境”和“共同体困境”的双重困境，没有真正实现“组织化”任务，公共品供给能力弱化、基层自治虚置化以及弱势群体贫困化等问题，映射出街居组织角色尴尬的境遇。

三、城市治理时期的基层治理：再组织化的创新进路

这一阶段始于2012年党的十八大召开，迄今一直处于发展过程中。经过改革开放40年的高速发展，我国城市社会环境和社会结构发生了巨变，但是城市基层治理的核心问题仍在于突围单位制之囿后如何设计现代城市新生活。城市治理现代化构成了问题答案的关键一环。以习近平同志为核心的党中央相继提出诸多治国理政的新理念、新思想、新战略，推动了城市基层治理重塑。2015年“中央城市工作会议”突出强调了城市对于中国社会的带动作用，而不是过去所谓的“城乡并进”，城市治理对于国家治理的重要性不言而喻。我国城市基层治理承受着工业化、城市化、市场化、信息化、全球化等多重压力的冲击与挑战，需要对新形势作出回应，一些城市在基层治理方面探索出了宝贵经验;同时，西方城市治理理论在多元协同、伙伴合作、社区协商、议题设置等方面为我国城市基层治理提供了诸多启示，我国城市基层治理进入城市治理现代化的新阶段。此阶段城市基层治理的主要思想可以概括为：以城市治理现代化理念为引导，以强化党建引领与构建多元主体的方式，推动“再组织化”的创新进路，型构一个以社区制为主的城市基层管理体制，建立一个“城市治理”模式，进而实现“美好生活”的城市基层治理目标。

1.以区域化党建推动再组织化

中西方城市基层治理的一个关键性政治制度差异，是如何理解党的领导与城市基层治理的关系这个关键命题。我国城市治理现代化的最大特色在于坚持中国共产党的领导。十八大以来，不断增强党组织在城市基层的影响力、渗透力和凝聚力，促进城市基层党建与城市治理现代化相适应，来推动社会的再组织化，成为全国城市基层治理的常态。

为加强基层社会动员和社会整合，针对社会结构割裂问题，在基层党建问题上，我党提出了城市“大党建”理念，将原来“封闭式的循环”转变为“开放式的结构”，进而形成一个“共建、共治与共享”的核心力量。在城市基层党组织的设置方面，从封闭、各自为政的单位模式，转向开放、有机联系的网络化模式。把党的建设贯穿于城市治理的各个方面和全过程，以党建统合性功能为城市发展提供治理基础。不断加强在流动人口、非公经济组织和社会组织中党的组织覆盖和工作覆盖，实现横向到边、纵向到底的组织体系架构，充分发挥基层党组织、党员在经济社会发展中的先锋模范作用。通过“组织嵌入”，推动党的理念形态、组织形态和治理形态三个形态的全面覆盖，实现党建的功能性、区域性和体系性三个维度有机统一，打破组织内体制区隔、体制内组织区隔和体制整体区隔，提升城市基层治理的整体性和有效性。

2.以公共性构造推动再组织化

现代化城市是一个超级复杂的巨大系统，它的复杂性首先源于其构成元素的复杂化。现代城市经济高度发达、人口规模巨大、社会诉求多元，单一的“行政化”运行方式难以适应治理需要，传统的“一体化”资源分配机制无法解决多样性问题。在城市治理现代化过程中，在发挥好政府在城市治理中主导力量的同时，需要国家、市场与社会形成一个协作对话的新型公共性构造。

通过培育与发展社会组织，推动“再组织化”。几乎所有的城市都出台了成立孵化平台、提供培育资金、简化许可程序等具体措施，鼓励并支持在社会治理中引入专业社会组织，发挥社会组织在社区治理体系、环境治理体系和公共服务体系中的重要作用，实现自律管理、规范行为和自我服务等功能。在城市治理中，依托社会组织和社会成员之间的横向联系，采用非强制性的协商、合作、沟通等方式开展工作，实现党的机制、行政机制、社会机制、互助机制、志愿机制和市场机制多机制互补，从而实现“多元治理”的理想结构，应成为贯穿城市治理现代化进程的重要制度。

3.以社区制发展推动再组织化

十八大以后，随着我国基层社会民主生活体系的发育与多元群众自治形态的拓展，传统“街居制”管理错位、职能缺位、服务不足等现实困境不断凸显，改革势在必行。在当代中国城市治理现代化语境中，社区话语作为国家与市场之间的第三种路径，成为城市治理结构现代化的构建基础。社区作为城市生活最基本的空间单元，必然成为城市治理最为微观的尺度。社会转型大背景下，如何通过社区建设完成社会的“再组织化”，医治社会缺位的隐忧，是新型城市基层管理体制建设的着力点。

2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，这也标志着城市基层管理的“社区制”治理范式正式得以确立。2017 年，党的十九大报告提出要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，“社区制”治理范式进入全面展开和深入实践的阶段。通过社区完成社会再组织化的过程中，不是简单地“去行政化”，而是在建立有限政府与服务政府的前提下，秉承参与式社会治理的理念，建设具有认同感与归属感的社区组织网络，培育社会自治能力，激活社区“自组织”功能，使城市社会微观单元具备活力，推动城市治理实现从“权力本位”到“权利本位”、从“政府本位”到“社会本位”的根本转变。

四、城市基层治理的未来展望：他组织与自组织的契合

城市基层治理从组织化、失组织化到再组织化的演变过程，是城市基层治理工具的创新过程，也是我国城市基层治理价值的回归过程。中国城市正经历着城市化、全球化、信息化、工业化、市场化一体并进的变革过程，城市社会存在着前现代、现代、后现代叠加交织的复杂场景，对城市基层治理提出了更多挑战与更高要求，城市基层治理需要不断嬗变，才能适应未来的挑战。从“组织化”的角度来思考，我国未来的城市基层治理，需要基于中国特色政治制度框架，实现他组织与自组织的有机结合，建设外整合与内整合一体的“契合城市”。

按照协同理论的观点，所有的组织可以划分为“自组织”与“他组织”两种类型。“自组织”指那些在没有特定外部作用下自行建立起的有序结构群体，而“他组织”则是指在特定外部作用干预下获得有序结构的群体。与“他组织”相比较，“自组织”系统具有信息共享、单元自律、微观决策、整体协调、迭代趋优的突出特征。在现实的世界中，只有实现“自组织”与“他组织”的有机结合，才能产生更高级的组织形态。“城市本身是有一定的学习功能的系统，具有一定的自適应性和自组织性。”{25}城市基层社会治理应该是一种“他组织”和“自组织”复合发展的过程。其中“他组织”作为一种外在治理，显性地作用于城市基层社会，“自组织”作为内在的规律性机制，隐性地支配着城市基层社会发展。

我國未来城市基层治理将面临越来越多的挑战：民众对空间正义有更高的要求、居民对城市权利有多样化的主张、公共服务的碎片化与失衡、利益群体的分化与冲突等。未来的城市基层治理，针对社会系统的开放性、区域发展的非平衡性、社会问题的非线性，需要发挥好“他组织”的作用，强调“理性”的功能，推动兼具全球视野与地方知识的制度建设、政策优化及机制创新，实现城市基层治理的科学化、法治化与民主化，达致“理治”与“善政”。当然，更要发挥好“自组织”的作用，强调“人性”的价值，推动城市基层社会自治，通过社会协商、社会合作与社会融合的治理方式，实现不同群体利益平衡和互补，以公正之维主导城市基层治理，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，满足人民更高层次的生活需要，达致“德治”与“善治”。

注释：

① 张福磊：《城市治理研究与建构主义路径》，《中国行政管理》2015年第8期。

② 王佃利：《城市管理转型与城市治理分析框架》，《中国行政管理》2006年12期。

③ 道格拉斯·诺思：《理解经济变迁过程》，钟正生、邢华译，中国人民大学出版社，2013年，第22页。

④ 黄仁宇：《现代中国的历程》，中华书局，2011年，第11页。

⑤{11} 袁莉莉：《1949-1978年中国革命型政治文化研究》，复旦大学，2006年。

⑥ 《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社，1991年，第931页。

⑦ 《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社，1995年，第585页。

⑧ 《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995年，第523页。

⑨ 陈辉：《新中国成立60年来城市基层治理的结构与变迁》，《政治学研究》2010年第1期。

⑩ 马德普、高建：《中西政治文化论丛》（第一辑），天津人民出版社，2001年，第20页。

{12} 民政部基层政权和社区建设司：《中国社区建设年鉴（2003）》，中国社会出版社，2004年，第11页。

{13} 李汉林、李路路：《资源与交换：中国单位组织中的依赖性结构》，《社会学研究》1999年第4期。

{14} 杨晓明等：《中国单位制度》，中国经济出版社，1999年，第64-65页。

{15} David Bray， Social space and governance in urban China： the Danwei system from origins to reform. Stanford University Press，2005，PP.37-65.

{16} 华尔德：《共产党社会的新传统主义》，龚小夏译，牛津大学出版社，1996年，第5页。

{17} 《邓小平文选》（第2卷），人民出版社，1994年，第257页。

{18} 诸大建、刘冬华、许洁：《城市管理：从经营导向向服务导向的变革》，《公共行政评论》2011年第1期。

{19} 陈嘉明：《国家与社会关系的重塑及市民社会的发育》，《马克思主义与现实》1995年第1期。

{20} 郭圣莉：《国家与社会关系视野中的当代中国城市社区发展》，《理论与改革》2006年第4期。

{21} 牛涛：《从“强国家弱社会”到“强国家强社会”》，《湖北行政学院学报》2008年第4期。

{22} 鲁越：《从国家和社会的关系看国家政治经济职能的弱化趋向》，《哲学研究》1987年第2期。

{23}陆益龙：《1949年后的中国户籍制度：结构与变迁》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2002年第2期。

{24}陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案》，《华东经济管理》2009年第9期。

{25} 周干峙：《城市及其区域——一个典型的开放的复杂巨系统》，《城市规划》2002年第2期。

A Historical Review of Urban Governance at the Primary Level over the Past 70 Years： the Evolution from Organizationalization through Deorganizationalization to Reorganizatioanalization

Fan Fengchun / Tan LinDan

Abstract： As China differs from the West in urban governance in terms of "fields"， it is necessary to takes the "alternative lenses" when doing research. This research takes the historical lenses to examine the institutional changes in urban governance at the primary level. It describes the evolutionary process from "organizationalization" during the period of urban domination through "deorganizationalization" during that of city management to "reorganizationalization" during that of urban governance. In other words， the process witness the reform of governance from Weberism-oriented， to marketing-oriented and finally orienting to new public services; it also sees the innovation in governance instruments and the regression in governance values. In the future， urban governance at the primary level is supposed， to realize internal and external integration for constructing a city compatible with other organizations and self-organization in the political framework with Chinese characteristics.

Keywords： Urban Governance at the Primary level; Organizationalization; Deorganizationalization; Reorganizationalixation