以金融供给侧结构性改革助推经济高质量发展

徐玉德 张昉

【摘要】金融供给侧结构性改革必须坚持创新驱动、制度先行，推动金融体系结构调整优化，加快建设现代化金融体系。优化调整融资结构关键在于资本市场制度创新，为实体经济特别是积极开展创新活动的企业和中小企业提供更加便捷、更低成本的融资服务。优化调整金融机构体系的重点是推动银行体系制度创新，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系。优化调整金融市场体系离不开利率市场化改革，使市场在金融资源配置中发挥决定性作用。优化调整金融产品体系需积极营造有序、创新的制度环境，引导金融机构以市场需求为导向，开发个性化、差异化、定制化金融产品。

【关键词】金融供给侧结构性改革;制度创新;现代化金融体系;结构调整

【中图分类号】F832      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）08-0130-5

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在这一阶段，经济运行面临较多的问题和比较突出的矛盾，虽然有周期性、总量性因素，但主要症结在于结构性失衡。结构性失衡归根结底是一种要素资源配置的扭曲，其中金融资源配置尤为关键。改革开放以来，我国金融与实体经济同频共振，在推动经济社会发展方面取得了历史性成就。但是经济发展进入新阶段后，金融业的市场结构、经营理念、创新能力、服务水平还不适应经济高质量发展的要求，仍存在诸多矛盾和问题。服务实体经济是金融的天职，金融必须把改善供给结构作为主攻方向，坚持创新驱动、制度先行，加快建设现代化金融体系，为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务。

一、优化调整融资结构关键在于资本市场制度创新

目前我国企业仍以间接融资为主，间接融资在社会融资规模中的占比超过80%，直接融资占比仅为17%。由于直接融资特别是权益融资的占比过低，金融体系投向实体经济的大部分资金只能形成负债，推高了企业的负债水平，引发了宏观杠杆率高、融资难融资贵等一系列问题。设立科创板并试点注册制这一重大举措表明，我国迈出了建设规范、透明、开放、有活力、有韧性资本市场的重要一步，应以此为突破口进一步完善资本市场的基础性制度，减少政府对资本市场微观运行的直接干预，为实体经济特别是积极开展创新活动的企业和中小企业提供更加便捷、更低成本的融资服务。

1. 健全市场主导的发行制度。上市公司质量是资本市场可持续发展的基石，提高上市公司质量首先要严把资本市场入口关。严把入口关既需要监管机构完善监管体系、提升监管水平和能力，更需要投资者能够“用脚投票”，发挥好市场的价值发现功能。价格信号是否真实可靠则取决于市场信息透明度[1] 。科创板试点及其新股发行注册制在强化市场价值发现功能上迈出了重要一步。后续应充分发挥科创板的实验田作用，逐步将以信息披露为核心的发行制度推广到各个交易所市场的所有上市公司，形成以机构投资者为参与主体的询价、定价、配售机制。进一步减少事前行政干预，促进各市场主体归位尽责，强化发行人和中介機构责任，理顺市场供需关系，实现新股发行市场化定价，强化一级市场的价格发现功能。比如，在规范询价机制的基础上，逐渐放宽或取消23倍市盈率的窗口指导和新股上市首日涨跌停限制，让供需双方按照市场法则自行确定发行价格。

2. 健全优胜劣汰的退市制度。要想提高上市公司整体质量，不仅要严把资本市场入口关，而且还要严把资本市场出口关。为了让市场选择更加有效，应当让失去交易价值的企业尽快退出市场。这需要进一步优化退市指标、简化退市流程、完善退市规则、提升退市标准、创新退市方式，不断压缩财务造假和壳资源炒作空间，从而提升上市公司整体质量，强化资本市场“自净功能”。需要注意的是，退市标准应尽可能量化，弱化盈利要求，更加注重从交易可持续性和公众价值角度，对上市公司提出股东数量、流通股数量、总市值、股票价格等方面的最低要求，真正做实投资者“用脚投票”的权利。健全退市制度还需要疏通上市公司退市渠道，可考虑进一步明确全国中小企业股份转让系统（“新三板”）的主板预备板定位，全面优化发行融资制度、完善市场分层，形成可上可下的转板制度安排。

3. 健全审慎透明的信息披露制度。信息披露与资本市场有效性息息相关，只有上市公司信息披露真实、透明、合规，投资者才能做出理性的选择。这是资本市场基础性制度建设的一个关键环节，其重要性远高于证券市场涨跌走势。因此，要强化上市公司和信息披露义务人的信息披露责任，明确信息披露事项的具体内容和标准，规范相关主体和责任人的行为，禁止任何故意误导投资者的言行，确保为投资者决策提供真实、准确、完整、及时、公平的信息。这要求监管部门在发行环节，压实中介机构责任，以充分的信息披露保障新股发行市场化定价的合理性。在持续监管环节，提高信息披露质量和针对性，树立以信息披露为核心的监管理念。

4. 健全违者必究的投资者保护制度。保护投资者合法权益是证券监管部门的基本职责。近年来我国证券监管部门在保护投资者权益方面做了大量工作，但总体上看投资者保护机制还不健全，欺诈发行、虚假披露、内幕交易、操纵市场的违法违规成本仍然偏低[2] 。特别是作为证券市场重要参与者的中小投资者，往往在证券交易中处于弱势地位，合法权益遭受侵害的现象屡见不鲜。为了更好地保护投资者合法权益，下一阶段工作有必要围绕强化市场纪律、加快投资者权益保护的相关立法问题展开，健全信用惩戒机制，大幅提高欺诈发行、虚假披露、内幕交易、操纵市场等行为的违法违规成本，切实维护资本市场秩序。有鉴于此，建议有关部门进一步完善或细化相关法律法规中关于投资者权利保护的相关条款，条件成熟时制定《投资者保护法》，建立集体诉讼制度，形成刑事惩戒与民事赔偿相结合的投资者保护机制。

二、优化调整金融机构体系重点是推动银行体系制度创新

2018年末我国银行业金融机构资产总额达到261万亿元，其中国有大型银行和股份制银行总资产139万亿元，而17家民营银行总资产只有8000亿元（数据根据银保监会网站公布的2018年银行业监管统计指标月度情况表搜集整理）。大银行主导的银行体系风险偏好低、服务同质化程度高，导致小微企业、科创企业、民营企业和“三农”的金融资源可得性低。因此，优化调整金融机构体系的首要任务就是构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，通过制度创新打破制约中小银行发展的各种体制机制障碍，从而为小微企业、科创企业、民营企业和“三农”提供更加适配的金融服务。

1. 适度放宽民营银行市场准入标准。发展由民间资本控股、主要服务中小企业的民营银行一度被认为是解决融资难融资贵问题的有效手段。但由于近年来频频爆出民间金融资本风险事件，部分民营银行自身发展也面临一些瓶颈，民间资本和监管部门对民营银行的态度都很谨慎，民营银行发展步伐有所放缓。2014 ～ 2017年银保监会（原银监会）共批准成立了17家民营银行，但2017年以后再无民营银行获批。客观地讲，民营银行逐利性决定了它无法解决融资难融资贵问题，但更加多元化的金融资本结构的确是优化调整金融机构体系的有效手段之一。为了进一步推动民营银行发展，建议监管部门尽快修订民营银行准入标准，在严守风险底线前提下适度降低民营银行发起人门槛和入股条件，允许符合条件的民营银行在一定区域内增设营业网点，放宽经营模式和经营范围限制，扩充负债来源渠道，完善退出机制。

2. 提高城商行、农商行和农信社发展质量。城市商业银行、农村商业银行和农村信用社是发展“三农”金融、普惠金融的重要力量，能够有效弥补国有大型银行和股份制银行的金融服务短板。但近年来，一些城商行、农商行和农信社出现了偏离主业、盲目扩张的问题。为此，必须进一步推进农信社产权制度和管理体制改革，建立现代金融企业制度，加快省联社向统一法人、金融控股公司或联合银行转型。加强城商行、农商行股权管理，优化公司治理结构，健全公司治理机制。在此基础上，引导城商行、农商行和农信社准确把握差异化定位，回归本源、回归主业。具体来说，城商行应坚持服务当地经济、服务小微企业、服务城乡居民的市场定位;农商行和农信社则应坚持专注服务本地、服务县域、服务社区，坚守支农支小金融服务主业。相关金融机构在规模增长和业务发展上，必须与自身市场定位、目标客户需求、风险管理能力相适应，避免过度扩张和过度创新。

3. 促进不同性质金融机构合理分工。构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，不但需要持续壮大商业性金融规模，而且还应发挥好开发性金融和政策性金融的作用，强化合作性金融的支农支小功能。面对经济下行压力，现阶段亟须进一步深化政策性金融機构改革，完善治理体系和激励机制，遵循金融机构经营规律，发挥政策性金融机构在经济转型升级和高质量发展中的逆周期调节作用。加快农村信用社省联社改革，在保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定的基础上，推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地“三农”服务。在商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融合理分工、相互补充的基础上，推动银行、保险、证券、基金、信托等各类金融业态功能归位，更好满足实体经济日趋多样化的金融需求，从根本上解决金融发展不平衡、不充分的问题。

4. 完善现代金融企业制度。改革开放以来，我国金融机构公司治理建设取得了显著成绩，国有大型商业银行完成了股改上市，初步建立了比较规范的现代企业制度。但随着金融对内对外开放程度不断扩大，在股权结构日益多元化的背景下，一些金融机构股东行为不规范，存在隐瞒信息、代持股权、利益输送等现象，降低了服务实体经济的质量和效果，增大了系统性金融风险。下一步在推动金融机构体系优化调整过程中，必须把完善现代金融企业制度放在更加重要的位置上。通过健全法人治理结构、优化股权结构、加强股权监管等方式，引导金融机构回归本源、避免短视化行为，实现持续、健康的发展。特别是应加强国有金融资本管理、建立统一的出资人制度，坚持以管资本为主，严格遵守市场化和审慎性原则，明确出资人与受托人职责，加强金融机构国有资本管理与监督，健全责任追究制度，完善现代金融企业制度和国有金融资本管理制度。同时，还要加强非国有金融资本管理，规范金融企业股权投资，维护金融机构独立法人地位和小股东权利，强力打击大股东掏空金融企业、违规关联交易、利益输送等行为。

5. 强化市场激励约束机制。推动金融机构体系优化调整必须尊重市场规律，让市场发挥资源配置的决定性作用。在2019年“包商银行事件”的处置中，前期建立的存款保险制度发挥了重要作用，有效防范了系统性金融风险。下一阶段应持续完善存款保险制度和风险处置机制，以此作为金融稳定的压舱石，进一步优化公平竞争、优胜劣汰的市场环境，强化市场激励，逐步打破刚性兑付。在确保不发生系统性金融风险的前提下，有序推动金融机构兼并重组和破产清理，盘活存量金融资源，提高金融资源配置效率。正确看待影子银行的发展历程和功能作用，发挥其在满足多元化融资需求中的积极作用，防止其在积聚金融风险中的消极作用。现阶段需要特别注意把握好整顿影子银行的节奏与力度，避免相关风险外溢，在消除催生层层嵌套、监管套利的制度基础上，合理发挥金融机构差异化服务实体经济的积极作用。

三、优化调整金融市场体系离不开利率市场化改革

利率是金融市场最基础、最重要的变量，也是保障金融市场有效性的基石。围绕建设现代化经济的产业体系、市场体系、区域发展体系、绿色发展体系等提供精准金融服务，构建风险投资、银行信贷、债券市场、股票市场等全方位、多层次金融支持服务体系，离不开真实的价格信号和有效的价格机制。当前我国信贷市场与货币债券市场利率双轨制问题依然突出，使得金融市场分割，加剧了监管套利和空转套利，削弱了金融服务实体经济的能力。为此，必须深化利率并轨改革、同步推进配套改革，进一步推动金融市场体系优化调整，加快构建全方位、多层次的金融支持服务体系。

1. 打通“政策利率—基准利率—市场利率”传导链。利率市场化改革是金融领域基础性、关键性改革之一。经过多年努力，我国利率市场化改革主体工作已基本完成，人民银行取消了存贷款利率浮动限制。但我国还处于利率市场化初期，仍然存在信贷市场与货币债券市场“利率双轨制”现象。这种现象加剧了实体经济运行与金融运行之间循环不畅的问题，不利于经济向高质量发展转变。深化利率市场化改革，难点在于构建“放得开、管得住、调得了”的价格型货币调控模式。在货币政策制定层面，需要按照利率市场化的要求，合理确定货币政策的目标定位和功能边界，完善目标利率决定、调整机制和操作工具，分步骤有序实现从数量型调控向价格型调控转变，建立健全与利率市场化相适应的货币政策调控体系。在货币政策传导层面，一方面要打通政策利率向市场基准利率传导的通道，加强债券市场互联互通，形成充分反映资金供求关系和风险溢价的市场定价基准，另一方面要打破利率双轨制，实现存贷款利率与市场利率并轨。最近改革完善贷款市场报价利率形成机制初步实现了贷款利率并轨，代表我国迈出了深化利率市场化改革的重要一步。下一步，需要在持续完善贷款市场报价利率形成机制的基础上，继续扩大金融机构负债端市场化定价范围，减少对金融机构自主调整资产负债总量结构的行政干预，逐渐实现存贷款市场与货币债券市场利率完全并轨。只有这样才能真正让市场在金融资源配置中起决定性作用，使实体经济与金融之间的循环更加通畅。

2. 强化市场主体预算约束。目前部分市场主体仍存在预算软约束，加剧了金融市场结构性失衡[3] 。实体经济方面，一些地方政府对所属国有企业提供各种形式的信用背书或债务兜底等，不仅使这些主体容易过度负债，还对其他市场主体产生了挤出效应，加剧了民营企业和小微企业融资难融资贵现象。金融体系方面，一些中小金融机构出于对地方政府和中央银行最后救助的“刚性兑付信仰”，没有真正树立“将本求利”的经营理念，公司治理和内部控制机制不完善，加剧了金融与实体经济的发展不对称性。为了提升金融服务实体经济的有效性，需要进一步深化财税体制改革和国有企业改革，抑制地方政府违规举债、国有企业过度融资，打破预算软约束，解决因信用过度延伸引起的市场利率信号失真、传导扭曲等问题。

3. 加强宏观政策协调。经过各部门共同努力，财政政策、货币政策、宏观审慎政策、微观监管政策之间的协调配合有了明显改善。但是政策空白与政策叠加问题仍然没有彻底解决。为了进一步压缩监管套利空间，需要在持续完善货币政策和宏观审慎政策的双支柱调控框架基础上，将更多非银行金融机构纳入宏观审慎管理，统一不同市场同类业务的监管标准和监管尺度。还要汲取国际金融危机中应对经济金融体系顺周期性和风险传染等的经验教训[4] ，协调好宏观审慎管理政策、微观行为监管政策、会计准则以及其他相关法规政策关于同一内容的规范要求，统筹构建经济金融运行的负反馈机制，既要防止出现真空地带，又要避免政策过度叠加，以有效应对深化利率汇率市场化和进一步扩大对外开放过程中的潜在风险。

4. 推进金融基础设施统一建设和统筹监管。金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。推进全方位、多层次金融支持服务体系建设，既要坚持扩大对内对外开放，破除制约金融资源跨市场流动的各种障碍，促进不同业态金融机构良性竞争，又要坚持回归本源、回归主业，从服务实体经济的功能视角，引导各类金融机构差异竞争、协调发展，避免过度逐利和恶性竞争。这就需要对重要金融基础设施统一建设、统筹监管。金融基础设施建设应当以完善金融市场功能为导向，在深化利率汇率市场化改革的过程中，重点加强支付清算体系、证券存管与结算系统、中央对手方清算机制、场外交易报告库以及货币、外汇、债券、股票、商品等交易场所和保险行业平台建设。统一金融基础设施监管标准，强化准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。

四、优化调整金融产品体系，营造有序创新的制度环境

目前我国金融总资产已超过400万亿元，在总量上基本告别了金融供给匮乏的时代。但金融供给在分层分群市场细分以及产品差异化、服务精准化方面仍有很大改进空间，对小微企业、科创企业、民营企业和“三农”等供给不足，不能适应更多依靠创新、创造、创意发展的大趋势。金融产品体系优化调整必须坚持创新驱动，按照市场化法治化方向，以市场需求为导向，引导金融机构积极开发个性化、差异化、定制化金融产品，更好适应新时代经济发展的新趋势，不断优化金融服务结构、提升金融服务质量。

1. 尊重金融机构的市场主体地位。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济条件下首先必须处理好政府与市场的关系，减少对金融机构微观经营管理的直接干预。比如，在降低小微企业融资成本上应避免“一刀切”要求金融机构降低贷款利率。降低小微企业融资成本不是“救死扶伤”，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快过剩产能、落后产能出清，促进正向激励和优胜劣汰。真正让产业前景好、造血能力强、管理水平高的小微企业受益，减轻它们的不合理负担，激发它们的内生活力，从而发展更多满足经济转型升级、提质增效需要的优质小微企业。加快完善国有金融机构的治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理，改革工资决定机制，加大对企业的授权放权力度，赋予企业更多自主权，进一步强化国有金融机构的市场主体地位。

2. 增强金融机构的创新活力。近年来我国金融监管改革取得明显进展，但监管真空和重叠监管问题仍然存在。由于金融监管还跟不上金融改革发展的步伐，面对“金融风险点多面广，违纪违规乱象丛生，结构失衡问题突出，各类风险隐患较多，脆弱性明显上升”的现实挑战，金融监管对金融创新采取了相对审慎的态度。为了适应更多依靠创新、创造、创意发展的大趋势，实现金融服务结构和质量的转变，从长远看还需要进一步深化金融监管改革，增强金融监管的一致性、协同性和有效性，为金融机构开发个性化、差异化、定制化的金融产品留出必要空间。特别需要说明的是，金融监管政策的出台应坚持激励相容原则，尊重金融市场规律，充分信任和发挥市场机制作用，避免各种形式的”一刀切”措施。

3. 引导金融机构牢固树立新发展理念。金融活，经济活;金融稳，经济稳。经济兴，金融兴;经济强，金融强。满足经济社会发展和人民群众需要是金融的天职，作为金融市场的主体，金融机构责无旁贷承担服务实体经济的主体责任。为了进一步增强服务实体经济能力、提升服务实体经济质量，金融机构必须坚持以人民为中心的根本立场，切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快从“以金融机构自身为中心”向“以客户为中心”转变。首先要聚焦现代化经济体系各项重大举措，创新产品和服务。积极服务好国家重大战略，做好脱贫攻坚和乡村振兴金融服务，加大经济薄弱环节和重点领域支持力度。在此基础上，充分发挥自身信息优势和专业优势，准确把握各行业、各产业的发展周期和发展前景，大力支持代表经济高质量发展方向的行业和产业。其次要聚焦經济社会安全稳定大局，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。金融机构要围绕服务实体经济，着力优化资产负债质量和结构，提高资源配置能力和风险管理能力。对于已经暴露的突出风险点，采取以线上修复为主的风险处置方式，有序推动金融机构兼并重组和破产清理，盘活存量金融资源，化解潜在风险。最后还要围绕客户体验，积极适应实体经济需求多样化、层次化、个性化以及金融科技深化应用的大趋势，大力推进数字化转型，再造业务流程，重建服务渠道，提高服务实体经济的效率和质量。

4. 提高金融治理的法治化水平。全面推进依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的本质要求，金融供给侧结构性改革同样必须坚持法治化思维。近年来我国金融法治建设取得了明显进展，但仍然存在一些薄弱环节，个别领域还存在“高标准立法、普遍性违法、选择性执法”问题。提高金融治理的法治化水平首先体现在竞争中性上，对不同所有制的金融机构实施相同的产权保护制度、市场准入门槛、金融监管标准，营造公平、公正、透明的制度环境。强力推进金融立法工作，具备出台法律法规条件的事项应尽快推进立法，尽可能减少以部门规章或一般规范性文件替代立法，加强法法衔接和科学立法。进一步强化法律法规的严肃性、强制性，大幅提高违纪违规违法成本，严肃监管执法，让敢于铤而走险者倾家荡产，让遵纪守法者畅通无阻，保护合规经营者、金融消费者和投资者的合法权益。

5. 积极争取国际监管规则话语权。国际金融监管规则向来充斥着国家间的利益博弈。例如，1988年出台的第一版巴塞尔协议实质就是美英标准，美、英两国通过签署双边协议强制与之进行交易的其他国家银行执行该标准，从而压制来自日本和欧洲大陆银行的市场竞争。近年来全球格局深刻变化，发展中国家对全球经济的贡献越来越大，但国际金融监管规则并未保障发展中国家利益，反而在个别领域对发展中国家设置了不公平监管壁垒。为了维护我国以及广大发展中国家的发展利益，需要金融监管部门提升我国在国际规则制定中的话语权，为我国金融机构创造更公平的国际监管环境。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   沈艺峰.会计信息披露和我国股票市场半强式有效性的实证分析[ J].会计研究，1996（1）：14 ～ 17.

[ 2 ]   吴黎华.时评：提高违法成本 让玩家归位尽责[N].经济参考报，2017-06-26（1）.

[ 3 ]   张杰.预算约束与金融制度选择的新理论：文献述评[ J].经济理论与经济管理，2011（3）：25 ～ 31.

[ 4 ]   李波.以完善宏观审慎政策框架为核心 推进新一轮金融监管体制改革[ J].新金融评论，2016（1）：N/A.