创新产业扶贫实践的思考

产业扶贫涵盖地方政府、龙头企业、农村合作组织以及贫困户等多个社会主体，更能体现多个主体的参与性，为脱贫攻坚战带来了新的活力。特别是随着产业扶贫的不断推进和乡村振兴战略的提出，需要重新关注和思考产业扶贫在新时代的实践逻辑。笔者结合产业扶贫调研，分析和归纳了产业扶贫政策在实施中存在的问题，为进一步提升产业扶贫效果，助推乡村振兴战略实现提出了针对性建议。

实践中的不足

1.多元主体参与不足和互动不够

（1）在实践中，我国逐渐形成了以政府为主导，多部门参与的自上而下的扶贫模式。因此，大部分地区的产业扶贫是由地方政府根据上级部门的指导思想制定产业扶贫的框架，并根据框架制定本地的产业扶贫规划。规划内容包括根据不同乡镇的人口、地理区位、特色及其经济发展水平来确定其产业扶贫的方向，如在人口较多的乡镇发展手工业，而在留守人口较多的地区实施“半劳力”项目等方式，并选择适合的扶贫项目及合作企业。而在具体的产业项目实施时，政府寄望于龙头企业带动贫困户脱贫，因而大多将扶贫资金用于补贴龙头企业。如对扶贫产业采取加快土地供应、厂房建设补贴以及信贷支持等手段，吸引企业在乡镇扎根。“政府+龙头企业”成为当前产业扶贫实践中的两大重要主体，对贫困人员内生动力挖掘较为缺乏[1]。从长远来看，贫困人员的缺位必然影响产业扶贫的成效。

（2）从现实看，贫困户由于生产资料匮乏，家庭劳动力不足，身体健康状况不佳、知识积累与社会资本有限，因而在产业扶贫政策实施过程中，一些贫困户不能有效参与产业生产。加之部分村干部受自身扶贫意识、能力素质和资源整合条件限制，简单地认为，给予一些股金和薪金就能够帮助贫困户脱贫，没有真正引领贫困户提升知识和技能。

2.多元主体的角色冲突、利益差异与地位失衡

（1）对于地方政府来说，面临如何处理好“监管”与“放权”的关系问题。一方面，作为政策决策者，扶贫资源提供者以及项目监管者，基层政府先天具有较高的话语权。另一方面，在长期的实践经验和思维定式影响下，地方政府很难做到“放权”与“监管”的平衡。这就使得部分产业扶贫项目中，出现了政府干预过多或者无法有效监管的情况，导致多主体之间难以进行平等对话和沟通。

（2）对于龙头企业来说，“企业承包制”和“企业示范经营制”是当前乡村产业扶贫的主要模式[2]，而企业却以盈利为目的，需要在市场条件下追求自身利益的最大化。作为乡村扶贫的产业项目，除了盈利的自然属性外，还要兼顾社会责任，即帮助贫困人口增加收入，完成脱贫任务。调研发现，龙头企业重点维持与政府的合作关系，并在扶贫产业项目中居于主导地位。加之大部分的产业扶贫项目并没有建立有效的风险分担机制，使得企业在后续发展过程中容易陷入被动，反过来影响对社会责任的兼顾，出现扶贫长效机制缺失等现实困境[3]。

（3）农民特别是贫困户之间也存在不同的角色。在大多数产业扶贫项目中，贫困户是产业扶贫的主体，而其他村民也可以参与。调研发现，在一些乡镇，出现普通村民成为产业扶贫项目主要参与者的情况，而贫困户因为自身的能力不足，较少参与到扶贫项目中。一些普通农户认为，有的贫困户没有参与产品加工，却分享了他们的效益。反过来，一些贫困户认为，普通农户占用了原本属于他们的扶贫资源。因此，如何平衡两者之间的关系显得尤为重要。

3.产业扶贫先天不足，影响主体参与的长期性

（1）资金筹集渠道少且后劲不足。一是从扶贫资金来源看，仅仅依靠上级财政的扶贫资金划拨使得贫困县在资金使用上显得捉襟见肘，政府在扶植产业扶贫项目上有心无力。二是缺乏有效的金融融资平台。虽然地方政府试图借助融资增加扶贫资金的来源，然而在实践中却面临着较多的困难。如金融机构考量的第一因素是风险，加之还款周期较短，加剧了农户和扶贫产业的困难。同时，金融机构放贷需要抵押担保，但很多农户和小微企业很难找到担保机构，即使可以从村集体的角度帮助农户贷款，但却使村集体面临较大风险，且不利于产业扶贫项目的后期发展。

（2）项目分散化和发展不均衡并存。总体而言，大多数地区的产业项目较为分散，产业化扶贫总体处于起步阶段，产业规模小、层次偏低，龙头企业和合作组织的带动力偏弱，贫困农户的受益率低已经成为产业扶贫中存在的普遍性问题[4]。虽然个别地区已经开始扶植电商扶贫、乡村旅游扶贫和光伏扶贫等新业态，但大多还处于探索阶段且规模较小。

4.监管不到位诱发产业扶贫资金使用出现偏离

（1）扶贫资金监管存在漏洞。对于一些规模较大的项目，由于受贫困村集体经济薄弱和贫困户自有财力缺乏的制约，缺乏先期垫付能力，从而客观上抬高了扶贫项目的实施门槛，导致预拨资金落实困难。如河北省有关规定，扶贫项目实际资金达10万元以上，需要采用政府采购方式进行招投标，而招投标时间一般较长，一方面加重了贫困村的经济负担，另一方面导致一些产业扶贫资金没有真正运用到产业项目中，资金的流向发生了偏离。

（2）对扶贫项目的整体运作缺乏监管。产业扶贫项目的实施并不是一蹴而就的，而政府又很难保证在项目运作的各个阶段都花费较大的精力进行监管，加之乡镇政府缺乏有效的监管体系，导致产业扶贫政策在实施中出现偏离。

创新模式和路径

1.培育新型产业农民，增强内生动力

培育和发展新型产业主体是产业扶贫的关键。在乡村产业扶贫实践中，要优先培育和发展新型产业主体，增强乡村社会的内生动力。

（1）培养带动能力强的龙头企业和合作社，发挥其带动和引领作用，帮助贫困户摆脱市场风险和自然风险，实现收入稳定和长期脱贫。

（2）重视贫困户培训。不仅帮助贫困户学习现代农业技术，还要学会产业经营。让贫困户真正参与到扶贫产业中，提高生产和生活能力。

2.明确多元主体定位，构建合理的利益分享和风险共担机制

■势分高下 赵来清/摄

（1）明确多元主体的功能定位，处理好三者之间的界限问题。从政府角度看，要处理好“放权”与“监管”的关系，既要学会“放权”，又不能“放任”，要保证政府对扶贫项目的监管，保证产业扶贫运作的基本方向，切实帮助贫困户实现脱贫的目的，确保扶贫有效性。对于龙头企业来说，要发挥自身优势，主导产业项目运作，有效应对风险，取得良好收益。对于普通农户和贫困户来说，不仅要处理好二者之间的差异，同时还要增强“主人翁”意识。

（2）构建合理的利益分享和风险共担机制。在实践中，可以将农户和贫困户以自愿性原则吸纳到扶贫项目中，即以股东的身份参与具体的产业项目，从而建构龙头企业和农户的共担风险机制和利益分享机制。同时，地方政府也应该发挥一定的指导作用，降低龙头企业的市场风险。

3.构建产业“名片”，消解产业扶贫的分散化和同质化问题

（1）结合当地特色和优势，构建产业“名片”。如河南省平舆县以射桥镇为中心，构建“芝麻之乡”，鼓励和培训农民种植芝麻，并结合电商平台，拓宽网络销售渠道。

（2）深度挖掘特色产业，实现产业片区的功能分化。如构建农作物种植为特色，绿色农家采摘为主的家庭农场、民俗活动、特色手工业和旅游业共同发展的产业链条，实现产业的联结和片区的构建。

4.借助数字乡村建设，构建产业项目电子平台

（1）建构产业扶贫资金监管系统。将项目资金按照使用、分配和管理进行分类，最大程度降低人为干扰，做到资金的使用到位，减少“跑冒滴漏”。

（2）构建产业项目的运作系统。将产业项目进度、财务审查以及项目审计情况予以公示，保障产业扶贫项目的顺利运作。

（3）纳入产业扶贫与贫困户的对接动态。如将贫困户的收入状况纳入到信息系统中来，切实保障扶贫产业对于贫困户的扶植，发挥产业扶贫项目在精准脱贫中的作用。