财税服务国家治理的新定位、新方向与新路径

朱诗柱

关键词：习近平;新时代;财税;国家治理现代化

摘 要：习近平总书记关于新时代财税工作的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，体现了党对财税工作规律性认识的新高度。为解决现行财税体制中还存在的与完善国家治理“不完全适应”的若干缺陷，实现“建立现代财政制度”的改革目标及其任务，财税制度在国家治理中得到创新性发展，发挥基础性、制度性、保障性作用。这种创新的核心内涵在于：在国家治理新平台上赋予财税功能作用新定位;为服务国家治理的财税体制改革指明新方向;为服务国家治理现代化的财税改革明确新路径。

中图分类号：F810.422文献标志码：A文章编号：1001-2435（2020）02-0019-08

New Orientation，New Direction and New Route of Finance and Taxation in Serving National Governance

- An Analysis of the Important Statements Made by Xi Jinping on Work of Finance and Taxation in the New Era

ZHU Shi-zhu（Party School of State Taxation Administration，Yangzhou Jiangsu 225002，China）

Key words：Xi Jinping;new era;finance and taxation;modernization of national governance

Abstract：The important statements made by General Secretary Xi Jinping on work of finance and taxation in the new era are important components of Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era，reflecting a new level of understanding of the Party on the work of finance and taxation and its fundamental roles. To overcome the flaws that hinder the existing financial and taxation system from fully supporting Chinas governance and achieve the reform goal of “establishing a modernized fiscal system”，it is important to facilitate innovation in the finance and taxation system which plays fundamental，institutional and safeguarding roles while improving Chinas ability in governance. The core of innovation are as follows：define the new characteristics of finance and taxation on the new platform of national governance，point the new directions for reform on financial and taxation system to support national governance，and set the routes for financial and taxation reform in modernization of national governance system.

财税工作上涉国计、下关民生，古今中外，概莫能外。中国特色社会主义已进入新时代，社会主要矛盾发生转化，国家改革步也步入“治理改革”新阶段，这些历史性变化对财税运行的基本逻辑提出了新的要求，也为财税改革提供了新课题。为解决现行财税体制中还存在的与完善国家治理“不完全适应”的若干缺陷，实现“建立现代财政制度”的改革目标及其任务，财税制度在国家治理中应得到创新性发展，发挥基础性、制度性、保障性作用。习近平总书记关于财税工作的重要论述从理论与实践、当下与未来、国内与国际相结合、相统筹的战略高度，系统、深刻地回答了这些时代课题，体现了党对财税工作规律性认识的新高度，既有力地推动了新时代的财税改革实践，又深刻地引领着我国财税基础理论的全面创新。

一、在国家治理新平台上赋予财税功能作用新定位

继党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“发展和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，党的十九届四中全会又专题研究这一重大而全新的课题，并作出专门决定，完成了从“点题”到“破题”的迈进，从而在实现国家现代化的历史征程中呈现出开创性、里程碑式的理论和实践意义。因为“推进国家治理体系和治理能力现代化”“是实现社会主义现代化的应有之義”。[1]确实，世界上还没有这样的样本：一国的国家治理很糟糕，而这个国家却实现了社会的现代化。

财税与国家治理高度相关。国家治理的现代化呼唤着财税功能发挥的新平台、财税功能作用的新定位及财税体制的科学化，两者同时且都是第一次出现在党的十八届三中全会的正式文献中，绝非偶然。正是基于推进国家治理现代化、进而推进社会有机体现代化的战略需要，以习近平同志为核心的党中央，从前所未有的历史、政治、理论和实践高度，对财税、财税体制、财税体制改革的功能作用给出了全新的定位。这就是：“财政是国家治理的基础和重要支柱”;“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”;新时代的财税体制改革是“全面深化改革”的“重点之一”[2]502，“是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。”[3]这些论断和部署表明：以习近平同志为核心的党中央不但将财税运行活动的范围、财税功能发挥的领域推上了新台阶——不是以往认为的仅仅在经济领域，而是要在国家治理这个更高层次、更大范围、更广平台上发挥支持、服务功能，而且在国家治理这个新平台上赋予了财税及财税体制的功能作用以新的定位。这种新的定位就是：将财税由一个经济范畴拓展为一个在整个国家治理中起着基础性、支柱性作用的治理范畴;将财税体制由经济体制的组成部分拓展为在国家治理体系即一整套“管理国家的制度体系”[1]1中起着基础性、保障性作用的组成部分;将财税体制改革由经济体制范畴内的改革提升为关系国家治理现代化的基础性、支柱性制度创新。这种新平台上的新定位，是习近平关于新时代财税工作重要论述的首要的理论和实践创新：既对财税实际工作提出了更高要求，又把我们党对财税工作的规律性认识提升到前所未有的新高度，开辟了马克思主义财税学说的新境界。

上述战略性的新定位，是着眼我国现代化建设全局，在准确把握古今中外治国安邦历史经验、财税发展内在规律、财税体制运作机理、财税与国家治理内在联系的基础上提出的，有着深刻的理论和实践逻辑：

第一，财税为国家治理提供着基础性、支柱性的物质力量。财税犹如国家和社会有机体的“血液”，“分布于社会运行的全过程及各个领域、各个社会细胞”[4]，穿透、覆盖到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等国家治理的各方面、各环节，须臾不可或缺，在其中发挥着输送营养、防御病害、调节调控、维持平衡等基础性、支柱性的保障功能。党和政府、企事业组织和广大公民等领导、实施和参与国家治理的各个主体均由财税牵动联结，均需依“财”施治，無“财”没法治理，财力不足也无法支撑起现代国家治理的多样性需求。世界上也还没有这样的样本：一国政府的财力基础很薄弱，该国的国家治理却实现了现代化。适应国家治理现代化的需要，必须将建设稳固强大的财政作为国家治理的基础性要素加以培育。

第二，财税体制为国家治理提供着常态化、制度化的基本手段。国家治理一切工作和活动的根本依据，是这个国家的一整套制度体系。财税体制作为规范、制约国家与社会、政府与市场、中央与地方之间以及地区、部门之间基本利益分配关系的系列制度安排，一方面，它本身就是国家制度体系重要的组成部分、重要的子系统;另一方面，与其它国家制度、法律规范主要设定负面清单、行为底线不同的是，财税体制除监管约束功能外，还具有正面引导、鼓励激励、补正纠偏等全面性的制度功能，因而是实施国家治理最常用、最直接、最有效、最具综合性的基本制度手段。财税体制通过税（费）制要素、财政支出项目科目的确定与调整，其本身即可发挥引导政府履责、约束政府扩张，实施监督管理、维护市场统一，实施经济调控、熨平经济波动，优化资源配置、增进社会福利，促进结构优化、防范经济风险，实施社会管理、提供公共服务，调节收入分配、维护公平正义，保护生态环境、促进绿色发展，支持国防建设、维护国家安全，布局全球提供公共产品、服务国家大国担当等职能作用，因而是推进经济社会全面、协调、可持续发展和人的全面发展的最基本、最常用的制度手段，在满足现代国家治理“社会共治”“契约合作”“边界清晰”“责任明确”[5]等内在要求方面具有不可替代的重要作用，是国家治理体系诸要素中一个重要的构成要件。在很大程度上，国家对社会各领域、各环节的治理，主要是靠发挥财税体制的激励引导、补正纠偏、监管约束等制度性功能来实施、兑现的。古今中外也没有这样的样本：一国的财税体制很糟糕而该国却实现了政权稳固强大、社会和谐稳定;换言之，财税体制未能实现科学化而国家治理却实现了现代化。适应国家治理现代化的需要，必须将财税体制作为实施国家治理的综合性制度要素加以设计构造。[6]

第三，财税体制为整个国家制度的巩固完善及其有效运行发挥着机制性、保障性的支撑功能。我们党在革命、建设和改革过程中，坚持将马克思主义国家学说与治国理政具体实践相结合，创造性地探索形成了中国特色社会主义的国家制度。这是一套“保证亿万人民当家作主的新型国家制度”“一套行得通、真管用、有效率的制度体系”[7]，是中国特色社会主义道路、文化、理论体系的制度形态，是最基本的国家治理体系，是确保国家长治久安的根本保障。财税体制既是这套国家制度在财税领域的体现和反映，是与之相协调、相配套的制度安排;同时，具有相对独立性的财税体制，又以一“收”一“支”一“预算”三个支点，支撑着这套国家制度的运行，并维护其权威、激活其活力。例如，坚持党的集中统一领导、人民当家作主、全面依法治国相统一，实行单一制的国家体制、维护民族平等和多民族国家的统一，坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体等根本政治制度;坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用”的社会主义市场经济体制等基本经济制度;等等，既需要财税体制与其协调配套，又需要科学的财税体制为其巩固完善、有效运行、发挥优势提供支撑、维护和保障。正如税务总局党委扩大会议指出的，十九届四中全会《决定》“提出‘十三个坚持和完善的具体体系、体制、制度、政策，方方面面都对税收工作提出了新的更高要求”[8]，也就是都需要财税体制的配套与支撑，需要通过科学财税体制来优化配置由国家政权掌控的公共资源，并带动整个社会资源的优化配置，来保障、支撑整个国家制度的有效运行。如果没有与其协调配套并发挥保障功能的、科学的财税体制安排，这套国家制度的内在优势将很难转化为治理效能，甚至制度本身也难以巩固。“国家本身作为最大的一项制度”，就必须“以财政为经济基础，须臾不能离开财政的支撑。”[9]历史经验证明，隐藏在财政收支活动背后的财税体制，直接、具体地规定、制约着国家的治理理念、治理方式、治理范围、治理重点，是连接国家政治生活和公众日常生活的重要桥梁和纽带，是一国经济政治社会深层次利益矛盾的交汇点。财税体制及其运行状况的优劣，反映和制约着国家治理体系和治理能力的优劣，进而关乎社会的和谐、政权的存续和国家的盛衰。历史上，一国的国家制度以及建立其上的政权的覆灭，大多发源于财税体制的崩乱;财税历史是人们“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”[10]35-36之重要窗口。因此，只有财税体制实现了科学化，国家制度才能得以巩固完善、国家治理才能实现现代化，并进而推动、保障社会有机体实现现代化。适应国家治理现代化的需要，必须深化财税体制改革，努力追求、逼近财税体制的科学化。

第四，财税体制改革是实现“两个一百年”奋斗目标的“密钥”。财税体制的功能作用决定了财税体制改革是事关国家治理全局的重大而关键的基础性改革，牵一发而动全身。事实上，中国改革开放40多年来，财税体制改革始终充当着“先手棋”“排头兵”，在整体改革中发挥着先导性、引领性、保障性作用，推动国家的经济体制实现了由高度集中的计划经济向社会主义市场经济的转型;与之相匹配，财政自身也基本实现了从生产建设型财政向公共财政的转变，初步形成了适应社会主义市场经济体制要求的现代财税体制框架，从而在国家创造出的令世人惊奇的发展成就中居功至伟。随着中国特色社会主义进入新时代、国家改革步入“治理改革”的新阶段，我国要实现“两个一百年”的奋斗目标，仍需要到财税体制的科学化进程中寻找“密钥”。财税体制改革之所以是新时代全面深化改革的重点之一，是因为改革的直接目标就是要构筑、形成上述“科学的财税体制”，以发挥其基础性、制度性、保障性功能，引领、推动、支持、保障包括经济、政治、社会、文化、生态和党的建设各领域改革在内的全面深化改革的各项任务逐一落实到位，以推动实现国家治理的现代化，并最终推动实现社会有机体的现代化。换言之，建设科学的财税体制“是新时代建设社会主义现代化强国的战略要求”。[11]

二、为服务国家治理的财税体制改革指明新方向

应然不等于实然。1994年分税制改革，“对实现政府财力增强和经济快速发展的双赢目标发挥了重要作用”[2]502，也为建立与国家治理现代化相适应的科学财税体制奠定了良好的基础。但是，随着形势任务的发展变化，特别是我国发展进入中国特色社会主义新时代这个“新的历史方位”，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这个“关系全局的历史性变化”[12]，现行财税体制与推进国家治理和社会有机体双重维度的现代化要求相比，还存在若干“不健全”“不完全适应”的缺陷[2]502。对这些缺陷的深刻分析，就为服务国家治理现代化的新时代财税体制改革攻坚指明了新方向。这些改革攻坚的新方向具体表现为：

（一）政府权责及财力划分尚需进一步理顺

实现国家治理现代化，政府与市场、政府与政府之间的职责边界要清晰，各归其位、各得其所。在划清权责的基础上，再合理配置财力，实现财力与事权相匹配。而现代财税体制的首要功能正在于既规范约束政府权力、又促进政府积极能动履责，使之成为服务型、法治型、廉洁型政府。但长期以来，我国各级政府上下左右的职责边界始终没有实现清晰划分，并由此导致连锁反应。

一是政府与市场之间的职责边界尚未完全厘清。“政府职能转变还不彻底”[13]78，“揽的事太多”[2]598，制约了市场在资源配置中的决定性作用;反之，该政府负责的，尚未供给到位，如所谓的“新三座大山”，说明政府作用尚需“更好发挥”。财税体制特别是预算支出范围及预算约束强度是规范政府与市场职责边界的主要制度安排。政府职责边界不清晰，说明预算安排尚不十分科学，预算约束还有待加强;财税资金的使用还存在“越位”或“缺位”问题，目前主要表现在保障基本公共服务均等化的支出比重还显得不足。

二是政府与政府之间的职责关系尚未完全理顺并导致财力与事权不相匹配。政府与市场边界不清，政府间事权和支出责任很难划清便势在必然。中央和地方“政府机构职责分散交叉”[13]78，相互都存在越俎代庖的现象;地方省市县乡各级政府之间就更加紊乱。这就必然导致收入划分不尽科学、财力与事权不相匹配，因为事权划分的不清晰与政府间财政分配关系的不规范是互为因果。现行体制仍存在“财力上移、事权下移”“上级点菜、下级埋单”的特征，形成了中央与地方财政收支不平衡的格局。地方财力占比从1993年的78%下降到近年来的55%左右，但事权占比却从1993年的72%上升到现在的85%左右。[14]自有财力与支出责任不匹配，加上转移支付制度还不规范，导致地方财政常常捉襟见肘。我国经济进入新常态后，财政收入转入中低速增长，而支出刚性却在增加，地方一般公共预算收支缺口逐年扩大，2017年达8.21万亿;地方财政自给能力系数（地方一般公共预算收入/地方一般公共預算支出）逐年下滑，2017年只有0.53，西部地区和县域地区更为显著。[15]

三是地方财政存在较大风险。为弥补财力缺口，地方上提高税率、随意罚款、优惠政策打折、甚至寅吃卯粮收“过头税”，以及对收费项目过度监管、甚至巧立名目增设新的收费项目等等税费乱象，便时有发生。这就有可能加大地方政府的隐性债务。特别是，为缓解财政压力，卖地、发债纷纷成为地方政府的不二法门，由此推动地价和房价越涨越高，地方债务规模越累越高，土地财政依赖度随之提高，地方债务风险不断加剧。2017年税收对地方自有财力增收的贡献率仅为33.2%，而土地相关收入（土地出让收入+地方房地产行业税收之和）则贡献了47.5%;当年地方总财力中债务收入占比达13.1%，已接近税收收入的2/3;加上之前预算约束软化、债务存量积累较大，2017年地方债务总规模已占到同期地方预算收入（地方公共预算收入+基金预算收入之和）总额的21.7%[15]，导致地方财政的稳定和可持续面临难以为继的风险。习近平曾指出，“这种寅吃卯粮、过度依赖土地财政的严重状况，存在极大的财政金融风险。”[2]598防范化解这一极大风险，已成为打赢三大攻坚战的重要任务。

（二）促进基本公共服务均等化的制度供给尚需加力

政府存在的理由之一是明确地表达和实现公共利益[16];国家治理的逻辑起点是管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务[17]。财税体制作为由国家政权掌控的分配体系，其首要职能是配置国家治理所需的公共资源;通过科学配置公共资源并带动整个社会资源的优化配置，推动城乡、区域基本公共服务均等化，促进城乡、区域和公众协调、均衡发展。这是国家治理现代化的内在要求，是财税作为现代市场社会“内在稳定器”的应有功能，也是实现社会公平正义的基本要求。但现行财税体制使得各级政府无例外地产生着“财力上移、权责下移”的主观冲动和实际行动，使得中央与地方政府间财政关系不完善、地方各级政府间财政关系不规范，造成城乡、区域和公众基本公共服务均等化供给不足，进而引发发展的不平衡。

一是城乡之间财力分配不均衡，延缓了城乡二元结构的消弥。分税制改革后，各级政府都利用权力主导的机理上移财力，出现了“市卡县”“市刮县”，大中城市把县区、小城市作为“提款机”“抽水机”的“虹吸挤压”现象。[18]81处于分税制末端、地位最低的县乡政府得到的财力与事权相比明显失衡。为实现既能保障中央集中较多财力以维护国家统一、又能维持地方财政收支平衡并保障地方发展经济积极性的双赢目的，1994年分税制改革时就建立了税收返还和转移支付制度，但由于纵向转移支付的制度和操作均不很规范，造成了县乡财力缺口日益扩大、基层财政支出日益困难的局面。农村税费制度改革后，县乡财政日益“国家化”，农民负担大为减轻，但收支缺口长期没有得到实质性解决。这就在客观上延续了公共服务供给和国家治理结构城乡二元分割的局面，进而延缓了城乡二元的经济社会结构的消弥。有些县甚至拖欠公教人员工资，并因此而引发社会问题。目前，与农业现代化进程及其贡献相比，“农村在基础设施、公共服务、社会治理等方面差距相当大”，使得“城乡发展不平衡”“农村发展不充分”成为我国发展中“最大的不平衡”“最大的不充分”。[19]

二是区域之间财力分配不均衡，并成为区域间公共服务供给和经济社会发展不平衡的重要因素。第一，现行增值税税制存在着“税收与税源背离”的问题。增值税是我国最大的税种，税源主要来自制造业，且在生产地缴纳，而制造业又主要集中在东部沿海地区，但税负却通过价格转移到最终消费者身上;中西部地区的农业转移人口大都赴东部沿海地区打工、为当地创造税源，但其社会保障等公共服务支出却仍由户籍所在地承担。这就在区域之间造成了税收分配不公。为这种“背离”提供证明的是：与人均GDP差距相比，我国省际之间人均税收收入差距却在呈扩大趋势。第二，税收返还模式存在马太效应。1994年分税制改革时由于未能规范划分各级政府间的事权，使得财力划分缺乏依据，因此增值税分享体制采取以1993年为基数、超基数按比例递增返还的办法，而未考虑税负在地区之间转嫁的因素。这实际上就固化了原财政包干制下形成的地区间财力不均的状态，其马太效应随着时间的推移而逐步扩大，加大了地区间的财力失衡。第三，转移支付模式不当、均等化力度不足。一方面，转移支付总额过大，2017年中央对地方的转移支付和税收返还预算总额达65139.6亿元（税收返还意味着财政资金从中央转向地方，本质上也是转移支付），占到地方一般公共预算支出173471亿元的37.55%[20]，表明转移支付的性质已由设计时的“补助”演变成地方政府严重依赖的财源之一。虽然它作为纵向调整的制度安排，承载着中央政府校正横向不均衡的功能，但也难免产生层层截留、效率低下的问题。另一方面，关键是体现均等化性质的一般性转移支付占比过低、数额不足，2017年中央对地方的均衡性转移支付22400.75亿元，仅占当年转移支付和税收返还预算总额65139.60亿元的34.39%[20];专项转移支付项目仍有60多项（历史上曾多达220项），资金管理涉及数十个部门，仍显“多”且“杂”，透明度不高、随意性较大，还“容易造成中央部門通过资金安排不当干预地方事权”。[21]这些制度和操作上的缺陷，导致转移支付横向调节力度不够，均衡地区间财力差距的作用发挥不足，相应地就拉大了地区间公共产品供给水平的差距，进而延缓了地区间经济社会发展不平衡问题的解决。由于省以下的分税制财政体制更具过渡性、策略性和随意性特征，导致区域间经济社会发展的不平衡在各省内部更为典型，例如我国第一经济大省广东有2/3的地市人均GDP低于全国平均水平，其中，梅州市人均GDP仅为全国平均水平的39.2%、省内最高的深圳市人均GDP的13.4%。[22]均衡区域发展可能是今后我国国家治理面临的最为棘手的问题。

三是调节分配功能不足，导致个人收入差距拉大、基尼系数比较高。这主要是因为税制结构不够协调。税收中具有“公平收入分配和自动稳定器”功能的主要是以收入和财产为课税对象的直接税;而间接税却具有累退性，会导致居民收入越低承担税负相对越重的境况。长期以来，我国税制结构的特征一直是间接税占主体，直接税占比过低，间接税中增值税是主体。这种失调的税制结构必然会影响税收调节分配功能的发挥。根据国家统计局的数据，2017年我国居民的基尼系数为0.4670，这在国际上也是相当高的。税收公平收入分配的功能比较弱，也会间接影响社会稳定，制约我国经济社会的全面、协调、可持续发展。

（三）地区封锁和利益藩篱尚需破除

现行财税体制在极大地调动地方发展经济、培植财源积极性的同时，也引发了“地区封锁和利益藩篱”问题。[23]260其原因：

一是我国现行的两大主体税种增值税和所得税均按属地原则征收、再按比例划归中央和地方财政，因此一个地方财政收入的丰歉严重依赖于这个地方企业和GDP的多寡;加之分税制事实上清除了对地方敛财的限制，使得地方政府比在财政包干体制下有了更大的聚财动力，由此引发地方政府“公司化”，普遍通过优惠招商、违规圈地等设立“政策洼地”，以追高GDP、争抢财源。

二是由于各地经济社会发展不平衡、可用财力不均衡，一些地方政府为争夺财源，还存在干预税收征管（税制执行）的情况，有的与企业“合谋”，收过头税、虚收、空转，有的有税不收、随意减免税。

以上这些，既不利于税制的硬化、国家税收法制政令的统一，也不利于区域之间、企业之间公平竞争，而包干制下产生的盲目投资和重复建设、产业结构趋同，经济割据、地方本位主义等，仍不同程度得以延续。这就在客观上，降低了资源配置效率，使得“统一国内大市场”“既是区域政策要解决的问题，也是财税体制改革的重要任务”。[23]260

（四）促进经济社会持续健康发展的制度供给尚需完善

一是企业税费负担比较重，导致科技创新能力不强、创新驱动力不足。分税制改革以来，我国财政收入和全口径政府收入占GDP的比重一直呈上升趋势，到2016年，两者已分别上升到21.5%和35.2%，接近改革前的水平，说明国民收入分配失衡，税外收费过多，大口径的宏观税负过高，企业的税费负担比较重，由此推高了实体经济成本，特别是不利于能大量吸收劳动力就业的中小微企业的投资和创业活动，进而导致企业研发创新、转型升级后劲不足，经济增长粗放、实体经济内部供需失衡。

二是财税体制机制障碍是诱发供给侧结构性矛盾的重要原因之一。习近平强调，“当前，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡”[23]113，“矛盾的主要方面在供给侧”[24];重大结构性失衡包括实体经济内部供给与需求失衡、金融与实体经济失衡、房地产与实体经济失衡等;而“供给侧结构性矛盾的原因是要素配置扭曲，是体制机制障碍”[23]106。这种体制机制障碍，在财税方面也有表现。例如，房地产和实体经济之所以失衡，就是由于实体经济结构性失衡缺乏投资机会，“加上土地、财税、金融政策不配套”，致使大量资金涌入房地产市场进行投机，带动房地产价格大幅上涨;房地产的高收益又进一步诱使资金脱实向虚，“导致经济增长、财政收入、银行利润越来越依赖于‘房地产繁荣，并推高实体经济成本，使回报率不高的实体经济雪上加霜。”[23]113此外，上文分析的现行财税体制还存在的若干短板，也是导致要素配置扭曲、供给侧结构性失衡的重要原因。换言之，影响我国经济社会持续健康发展的“一些突出矛盾和问题”，也与“财税体制不健全有关”。[2]502

三、为服务国家治理现代化的财税改革明确新路径

财税要有效发挥在国家治理中的新功能，必须通过深化改革建立起新的体制机制。改革开放以后，我国财税体制改革事实上的总目标就是建立与社会主义市场经济体制相匹配的“公共财政体制”或者叫“公共财政体系”，并从1998年起被官方正式确认;适应全面深化改革、推进国家治理现代化的需要，发挥好财税在国家治理中的基础性、制度性、保障性作用，在党的十八届三中全会上，加快形成“现代财政制度”[2]502“破天荒地”第一次被定位成深化财税体制改革的基本目标。此后，在《深化财税体制改革总体方案》和党的十九大报告中，这一改革目标得到确认和强化。“现代财政制度”就是一种涵摄但超越了“公共财政体制”的“科学的财税体制”。1

从十八届三中全会到十九届四中全会，以习近平同志为核心的党中央规划部署的深化财税体制改革的任务，始终是预算制度改革、税制改革和财政体制改革“三位一体”的统一体。之所以确立这三大任务，是因为由现代预算制度、税收制度和财政体制组成的现代财政制度，实质是规范国家治理中最重要的政府与市场（政府与企业）、政府与社会（公共权力与公民权利）、中央与地方（含地方与地方、部门与部门）三大利益关系的基本制度安排，因而是构成国家治理体系的重要支柱，在国家治理中发挥着基础性、制度性、保障性作用。

改革目标及其任务的规划确立，本质上是从创新完善管理国家的制度体系、推进国家治理现代化，进而创新升级“五位一体”建设、推进社会有机体现代化的高度，明确了新时代财税体制改革的基本取向和战略追求。这是习近平关于财税工作重要论述的又一个重大创新。改革的三大任务，也就是建设现代财政制度的具体“路径”，其实质是：

（一）转变政府职能，以优化公共服务

主要是通过覆盖全部政府收支的全口径预算管理制度改革，完善“标准科学、规范透明、约束有力”的现代预算制度，来优化支出结构（包括税式支出），“厘清政府和市场、政府和社会关系”[25]，引导政府切实转变职能，专注于提供公共服务。健全调节手段，形成以国家发展规划为战略导向，与就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，促进包括充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡在内的宏观经济稳定。强化预算约束，“把权力关进制度笼子”，推动“放管服”改革和要素市场制度建设，健全促进对外投资税收政策和税收服务体系，真正发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，进而打破地区封锁、市场割据、利益固化的藩篱，促进全国市场公平统一，建设更高水平开放型经济新体制。强化预算绩效，健全运行机制和监督制度，推进科学理财，做到取之有度、用之有效，提升政府整体治理效能，“花好人民的每一分钱”，避免政府部门支出过度、职能扩张、效率低下、资源浪费等问题。“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性”“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制”“合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系”“强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重”[25]，以“维护社会公平正义，解决好收入差距问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民”[26]，避免“塔西佗陷阱”。最终促进创新、协调、绿色、共享发展，解决好来自技术、资源、环境和社会关系方面的矛盾制约，跨越“中等收入陷阱”，更好推动人的全面发展、社会全面进步。

（二）增强企业活力，以促进转型升级

主要是在预算改革的同时，落实税收法定原则，通过税制改革，清费立税，建立起“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的现代税收制度体系，优化税制结构，减轻企业负担。通过清理税收优惠和不合理的地区间税收竞争，维护“统一税制”的刚性，促进市场公平统一、优化营商环境。通过完善财税体制机制，推动构建“关键核心技术攻关新型举国体制”，推动建立“产学研深度融合的技术创新体系”[25]，支持基础研究、鼓励原始创新。通过“完善推动企业技术创新的税收政策，激励企业开展各类创新活动”[27]59，并促进科技成果转化。当前，要“加快财税体制改革，落实各项减税降费政策，引导社会资金更多投向实体经济”[28]，要“抓好供给侧结构性改革降成本行动各项工作，实质性降低企业负担”[29]。总之，要采取调整“稅收和税率”[18]173等一系列政策举措，从供给侧发力，推动科技创新，提高全要素生产率，进而降低企业成本、增强企业活力，支持实体经济做实做强做优，以促进结构调整、转变发展方式，实现供给与需求在更高水平上的动态平衡，实现投资与消费在更高质量上的动态均衡。

（三）平衡央地财政关系，以实现长治久安

适应单一制的国家体制和地广人多的大国国情，按照既要充分保障中央宏观调控、推进重大改革、维护市场统一、促进基本公共服务均等化、推动区域协调发展的能力，又要充分考虑地方利益和分级管理需要，兼顾好、保障好地方利益的原则，主要是通过“优化政府间事权和财权划分”，来建立“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”格局，进而调动中央和地方两个积极性，保障国家政局稳定、实现国家长治久安。其具体步骤：一是在厘清政府与市场边界的基础上，“理顺中央和地方权责关系”，包括“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权”，以“加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一”[25]，做到“权力和责任、办事和花钱相统一”[3]，促进各级政府各司其职、各负其责。二是制定中央和地方收入划分的方案，就是在明确权责的基础上，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央与地方的收入划分，包括按照权责与财力相匹配、基本公共服务均等化原则，进一步完善财政转移支付体系，优化转移支付方式与结构，建立转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，强化基本公共服务的标准建设和全国统筹等，形成政府间事权、支出责任和财力相适应的财政体制，改善中央和地方间财政收支的失衡状态，“使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源”[2]598-599，有效遏制和化解地方政府债务风险。三是要增加对县乡政府的转移支付额度，确保县乡财政收支平衡，推动社会治理重心向基层下移。期望通过上述改革，协调好中央政府宏观掌控力和地方政府能动进取之间的平衡，形成中央与地方政府激励相容的机制，以确保国家长治久安。

党的十八大以来，我国财税体制改革进程逐步加速，虽然还有一些坚固堡垒尚需攻克，但财税体制的科学化取得了重大进展，成为国家治理现代化的重要组成部分。习近平总书记关于财税工作的重要论述，立足于推进国家治理现代化的战略需要，为真正构建起具有中国特色、中国风格、中国气派的财税理论体系提供重要引领和契机。正是在这些创新理论和政策的引领下，财税服务于国家治理有了新定位、新方向、新路径。

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责任编辑：马陵合