检察民事公益诉讼诉前程序之完善
——以《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为切入点

周星星

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭411105）

2018 年，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）经过充分的总结、研讨、磋商与论证，联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》对试点探索和实践所得的经验与教训进行深入的总结和反思，在此基础上，建构合理、科学的检察公益诉讼程序。其中，检察民事公益诉讼诉前程序进一步的完善，在一定程度上为其司法实践操作提供充足的规范保障，极大推动民事公益问题的解决。但不可否认的是，仅仅依靠该《解释》，无法解决检察民事公益诉讼诉前程序运行所遇到的诸多现实问题。我们需要以更加完备的规范来完善检察民事公益诉讼诉前程序。

一 检察民事公益诉讼诉前程序的价值功能

（一）《解释》对检察民事公益诉讼诉前程序的规定

检察民事公益诉讼诉前程序，是指检察机关拟履行法定职责、提起民事公益诉讼以维护受损公共利益前，应先进行必要的督诉程序。它是我国检察民事公益诉讼领域一个比较独特的程序，肇端于2015 年，经过两年的试点，对其探索与实践已日渐成熟。《解释》的发布，便是对此探索与实践中所积累的经验与教训的一种总结。《解释》对检察民事公益诉讼诉前程序的架构作出了明确的规范，确定了检察机关履行诉前程序的方式，即公告程序。同时，为了避免程序重复，造成不必要的司法资源的浪费，《解释》取消了法院立案后的重复公告程序，即如检察机关诉前程序已进行公告督诉，法院对此立案后则不能再重复进行公告。《解释》对试点中的检察民事公益诉讼诉前程序存在的种种问题作出了一一回应，然而，它并没有完全解决试点中诉前程序所显现的不足，在实际的司法运行过程中仍存诸多亟待解决的问题。

（二）检察民事公益诉讼诉前程序的价值功能

为使检察民事公益诉讼诉前程序的价值得到最大限度的发挥，其价值功能的明确与厘清是绕不过的基础性工作。

1.保障其他适格主体提起民事公益诉讼的权利。从检察民事公益诉讼诉前程序的基本内涵来看，检察机关向法院提起民事公益诉讼这一行为，充斥着补充性的特征，即检察机关除了履行诉前程序，别无他择，方能提起民事公益诉讼，否则应让位于其他适格主体。［1］也就是说，就提起民事公益诉讼而言，其他适格主体更具法律上的优先性，优位于检察机关。这在很大程度上给予了其他适格主体提起民事公益诉讼的程序和法律保障，充分体现了国家公权力对私权利的尊重，是私法自治的重要表现。

2.优化司法资源配置。检察机关的传统工作主要侧重于刑事检察案件，且其工作人员配备也更侧重于刑事检察工作。［2］虽然，随着司法改革的不断推进，民事检察工作及其专业人员培养愈受重视，但事实上，民事检察力量还略显薄弱。检察民事公益诉讼诉前程序的设置恰好将其考虑在内，使得司法资源得到了优化配置。一方面，其在一定程度上能起到案件分流的作用，即通过诉前督促程序，使得一部分民事公益诉讼案件由民事主体自己向法院提起，检察机关得以从中脱离。这有效缓解了司法实践对民事检察资源的需求，起到了合理配置司法资源的作用。另一方面，和其他适格主体相比，检察机关提起诉讼所耗费的司法成本更高。诉前程序的运行，在很大程度上可以缓解检察机关的起诉压力，对司法资源也起到节约的效果。

3.促进检察机关与其他适格主体在公益保护上的协同。在社会公共利益的维护上，不同主体、不同机制的协同作用往往更能调动制度的潜力和聚合力。即较单一的主体所构造的纠纷解决权威而言，多元主体协同助力的机制往往更能有效、有力地保护受损的公共利益。［3］在社会公共利益受到侵害或损害之际，检察机关有责任，也有义务去维护公共利益，使得其恢复到被侵害前状态。然而，检察机关作为一个公权力机关，在以适格主体身份进入民事公益诉讼前，必须谨慎遵法。具体而言，检察机关在进行立案调查并最终决定提出民事公益诉讼之前，应先根据法律规定的程序严格履行诉前这一督诉程序。如果其他适格主体对此进行积极回复并提起民事公益诉讼，公共利益得到维护，得以恢复到原来状态，检察机关就不再需要以适格主体提起诉讼，如在法定督诉期内，无其他适格主体提起诉讼，检察机关则需要承担起维护公共利益的责任。这既体现检察机关与其他适格主体在公共利益保护的协同性，有利于更加全面的保护公共利益，也体现检察机关作为公权力机关的司法担当。

通过上述所言，我们可以明晰检察民事公益诉讼的诉前程序其价值功能的独特性，在检察民事公益诉讼制度中发挥着不可替代的作用。［4］明晰与厘清其价值功能，可以让我们更好地把握立法者设置该程序的初衷和目的，有利于我们从根本上把握问题，也有利于我们更好地从多方面来完善该程序。

二 检察民事公益诉讼诉前程序运行中的主要问题

由于检察民事公益诉讼中诉前程序其价值功能的独特性，是检察民事公益诉讼制度架构中极其重要的一环，那么接下来，发现与分析其在运行中存在的主要问题就成为一种必要。

2018 年检察公益诉讼制度正式确立，也是检验检察公益诉讼制度运行的关键之年。对应的，检察民事公益诉讼诉前程序的运行自然也正值关键和考验之期。虽然2018 年“两高”出台的《解释》对检察民事公益诉讼诉前程序实践暴露出的问题作出不少的回应，且纠正试点中该程序运行的诸多不足，但程序运行问题仍显突出。因此为探析检察民事公益诉讼诉前程序在当前司法实践运行中存在的主要问题，笔者拟以张军检察长在第十三届全国人民代表大会第二次会议所作的《最高人民检察院工作报告》中所透露的诉前程序运行相关状况为主，伴随《解释》出台而发布的十大典型性检察公益诉讼案件为辅对诉前程序的运行问题进行现实性分析。

（一）适格主体提起民事公益诉讼案件的积极性较弱

据《最高人民检察院工作报告》内容显示，与试点期间案件数相比，2018 年，检察机关办理检察民事公益诉讼案件数迅猛增长，受案量达到惊人的4393件。然而，与案件数不断递增形成巨大反差的是，走诉前公告督促程序的民事公益诉讼案件数仅有1721件。不言而喻，超过六成的检察民事公益诉讼案件并未进行诉前程序，甚至根本就没有适格主体起诉以维护公共利益，诉前程序没有发挥出想象中的制度价值。综合数据与实践进行分析，检察民事公益诉讼诉前程序的运行并没有改变现实中大量存在的“公共利益受到侵害而无人救济”的现象。在民事公益诉讼中，适格主体特别是有关的社会组织起诉以维公共利益的积极性仍显薄弱。在这种情况下，检察公益诉讼诉前程序多处于一种“睡眠”状态，未被完全激活，程序设置的初衷与目的没有得到实现。

（二）案件分流效果不佳导致检察机关压力繁重

从《最高人民检察院工作报告》所描述的诉前情况来看，大约有97.2%的检察行政公益诉讼案件在诉前得到解决，检察机关的起诉压力得到极大释放。与此相仿，检察民事公益诉讼诉前程序也曾被寄予同样的期盼。但公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼的案件数远远没有达到想象中的数量，还不到2000 件，仅占检察民事公益诉讼案件数的39%，其中有相当一部分是在检察机关的支持下进行起诉的。最高人民检察院发布的十大典型性案例中仅有两例涉及检察民事公益诉讼诉前程序，且在法定的督诉期内，没有符合条件的社会组织回复检察机关并提起诉讼。

（三）检察民事公益诉讼诉前程序空置化现象严重

一方面，从张军检察长在《最高人民检察院工作报告》中所透露出的检察公益诉讼整体情况来看（见表一），2018 年，检察机关全年立案办理公益诉讼案件数实现暴增，达到了可喜的113 160 件，其中行政公益诉讼占据绝大部分，为108 767 件。①虽然，民事公益诉讼案件也如预期中的一样实现大增，达到了4393 件，但仅占检察公益诉讼案件的3.9%，远远低于检察行政公益诉讼案件数。另一方面，2018年，检察机关共办理诉前程序案件也不在少数，达102 975件，但其中公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼的案件却只有1721 件，仅占1.7%，其余101 254 件皆为检察行政公益诉讼诉前建议案件。这两方数据的直观展示与比较，从侧面反映出检察民事公益诉讼诉前程序空置化严重的现象，检察民事诉讼诉前程序远没有发挥其应有的作用。

表一 检察公益诉讼实施状况考察 单位：件、%

虽然检察民事公益诉讼诉前程序已经运行三年，且《解释》对运行实践中的经验和问题进行细致的总结与纠正，但从实际运行状况来看，远未达到制度设计的价值目标，仍然存在诸多问题。

三 检察民事公益诉讼诉前程序运行问题的成因分析

检察民事公益诉讼诉前程序被寄予诸多的内在价值，但其在现实中的运行却遭遇困窘。唯有对其成因进行深入细致地分析，方能对其进行更加科学的规范与完善。

（一）诉前可督促、支持起诉的对象的自身能力有限［5］

从《解释》来看，检察民事公益诉讼诉前程序督诉、支持起诉的主要对象为符合法律规定的有关组织。但从实际情况来看，组织自身的能力在很大程度上决定了其回复提起公益诉讼的可能性。在现实的司法实践中，符合法律规定的有关社会组织对检察机关的督促公告不回复或者回复“不”，很多情况下源于其自身能力的有限，没有经济实力和诉讼实力去提起并打赢这场官司。一方面，符合法律规定的社会组织往往为公益组织，依靠社会捐赠维持其运转，资金较为匮乏。而民事公益诉讼往往不仅需要花费大量的时间成本，而且面临很大的败诉风险。败诉意味着高额的诉讼费用，如常州“毒地”案，因一审法院判决原告败诉，自然之友和绿发会面临承担189.18 万元的天价诉讼费用的困境。显然，符合条件的社会公益组织很难有足够的经济实力去应对诉讼。另一方面，很多符合法律规定条件的社会组织自身缺乏应对诉讼的能力，特别是较少甚至没有应对该类复杂诉讼的经验，使得其没有底气去回复检察机关的督诉。综上所述，社会组织经济实力和诉讼能力的限制，使得社会组织回复督诉与参与民事公益诉讼的积极性较差。

（二）其他适格主体回复督诉的期限规定略显僵硬

《解释》第十三条明确提出其他适格主体回复督诉的期限，即其他适格主体需要在检察机关作出督促公告之日起30 日内作出是否起诉的回复。诚然，针对比较简单的民事公益诉讼案件，其他适格主体比较容易在短时间内对案件有一个自己的预判，据此做出明确的回复。对于复杂的民事公益诉讼案件，线索繁多，证据收集也较慢，相应的其他适格主体在短时间内根本没有办法对该案进行准确的评估与预测。在这种情况下，其他适格主体出于诉讼安全与谨慎的考虑，往往会直接回复不起诉或者干脆不回复。总而言之，30 天的统一公告督诉期的规定明显带有僵硬性，无法灵活应对难易程度不同的案件，严重抑制了诉前程序中其他适格主体的诉讼积极性。［6］

（三）诉前程序启动条件与时间未明

《解释》仅仅粗略宏观地规定检察机关在符合法定条件之下，可以启动诉前程序，但对启动程序的具体条件和时间却只字未提。就目前的司法实践而言，出于司法谨慎的目的，检察机关往往会先行收集足够的证据材料，当其自觉可支撑得起其起诉并赢得诉讼时，方才启动诉前程序。这种做法不可避免地会加重检察机关的负担，甚至浪费检察资源，要付出巨大的时间、经济、人力等司法成本。但检察机关在收集证据齐备之后启动诉前程序，如督诉得到有关社会组织的积极回应，那么检察机关必须将其先前收集的证据移交，退出公益诉讼。同时，检察机关收集的证据材料也有可能与其他适格主体收集的证据材料出现重复。这些都意味着检察机关可能消耗不必要的司法资源，加重自身的负担。

（四）检察机关督诉方式单一

《解释》指出检察民事公益诉讼的法定督诉方式为公告。这个规定，可谓用心良苦，是“两院”对试点中书面检察建议很难周全地通知全国范围内适格机关和组织来参与民事公事公益诉讼的问题所作出的积极回应。但司法实践证明，单一、无差别的督诉方式是无法有效提高其他适格主体参与诉讼的积极性。［7］就诉前程序所采用的公告方式而言，其无疑会增加更多适格主体明晰公益受损存在、从而积极进行公益维护的概率，但其不特定针对性使得其对其他适格主体的拘束力变得更为微弱。这使得其他适格主体怠于自己提起民事公益诉讼，寄希望于检察机关出面维护公共利益，这在无形中大大增加检察机关的起诉压力，与当前诉前程序设定的价值目标相背离。

（五）诉前程序与检察院提起民事公益诉讼未能有效衔接

《解释》虽已经明确指出检察机关在履行诉前程序，无其他适格主体起诉的情况下，可提起诉讼。然而，我们不免会有这样一个疑问：检察院在此提起诉讼是可选择的权利还是必须履行的义务。这不是一个简单可忽略的问题，其事关受损害的公共利益有无主体出面维护。如果检察机关在此提起诉讼是一项权利，那么其自然拥有放弃该权利的自由，这对公益的维护将是极为不利的。如在只有检察机关可以诉讼维权的情况下，其出于诉讼谨慎而选择不起诉，那么，在诉前程序和检察机关向法院提起公益诉讼间将不可避免地出现程序救济的断裂。即被损害的民事公共利益在经过诉前程序后，无相关程序对其进行救济，其长久处于一种被侵害的状态。

四 检察民事公益诉讼诉前程序的规范路径

在具体的司法实践中，检察民事公益诉讼的诉前程序虽出现一些运行困顿，但其价值不容小觑。

（一）完善社会组织参与民事公益诉讼的激励机制

社会组织作为潜在的适格主体，其参与民事公益诉讼积极性的强弱在很大程度上决定检察民事公益诉讼诉前程序能否顺畅运行。完善社会组织参与民事公益诉讼的激励机制显得尤为重要。保障社会组织的运行经费和提高其诉讼能力，是激励社会组织更加积极回复督诉和参与诉讼的基本途径。

1.通过诉讼费用的合理承担机制，甚至给予社会组织适当奖励来鼓励其提起民事公益诉讼。一方面，积极探索建立社会组织提起民事公益诉讼费用合理承担机制。例如人民法院可以适当减免败诉社会组织的诉讼费用，与有关部门协商、探索将民事公益诉讼费用列入财政保障等。另一方面，人民法院可以尝试与有关部门沟通与协调，为胜诉的原告谋求适当的奖励，促进其发展与壮大，以形成示范效应，鼓励和支持更多的社会组织投入到社会公利的积极维护之中。

2.相关司法部门多组织以民事公益诉讼为主题的系列法律讲座，有针对性地向社会组织法律工作者传授相关法律知识与诉讼经验，增强社会组织自身的诉讼能力，使得其敢于且积极接受检察机关的督诉。总之，唯有完善社会组织参与民事公益诉讼的激励机制，直接提高其参与民事公益诉讼的积极性，诉前程序方能发挥其真正的效用。

（二）给予适格主体灵活的回复期限

在检察公益诉讼诉前程序中，《解释》对其他适格主体回复督诉的期限规定略显僵硬，导致很多其他适格主体向检察机关回复不起诉或者直接不回复。根据案件的难易程度给予其他适格主体不同的、灵活的回复期限，不失为一个好方法。［8］首先，对于一般民事公益诉讼案件，其他适格主体应在检察院督诉之日起2 个月内进行回复。其次，对于一些特殊案件，如亟需适格主体起诉，否则将难以挽回公共利益之受损，则需要限缩回复期限，其他适格主体需在检察院进行诉前督诉之日起15 日内进行回复。最后，若民事公益诉讼案件属于重大、疑难、复杂类型，其他适格主体在法定的诉前督诉回复期限内无法作出评估和预测以致于无法回复时，可向检察院申请延长回复期限。给予其他适格主体灵活的回复期限，有利于增加其提起诉讼的可能，使得诉前程序得以发挥更大作用。

（三）明确诉前程序启动的条件及时间

为更好地规范诉前程序，从而节约检察资源、减轻检察机关负担，明确诉前程序启动的条件及时间成为一种必然。笔者认为应当整体前移诉前程序启动的时间，不能要求检察机关在其所掌握的证据材料得以完全支撑其提起民事公益诉讼，甚至是有把握赢得诉讼之时方才启动诉前程序。这将可能造成司法资源的极大浪费。检察机关在通过各种渠道获知民事公益损害事实，收集初步的材料证据，最终据以决定立案之时，就应履行督诉程序。［9］当然，这并不代表检察机关要与该民事公益诉讼脱离。检察机关作为国家司法机关，负有维护司法公正的职责。在司法实践过程中，检察院可以支持起诉的方式，如提供专业的法律咨询、协助调查取证等方式支持相关的社会组织依法提起民事公益诉讼。如此，既有效避免了检察资源的浪费，又维护了司法公正，与检察公益诉讼诉前程序所欲实现的价值目标不谋而合。

（四）采取公告为主、书面督促或建议为辅的多元督诉方式

检察民事公益诉讼诉前程序中检察院督诉方式的单一，加深其他适格主体回复的懈怠性。要想改变这种局面，采取公告为主、书面督促或建议为辅的多元督诉方式是一个可行的方法。若诉前程序督诉的对象为法律规定的机关时，因其特定化且数量少，检察机关可直接采取书面督促或建议的方式督诉。这样做，极大地提高对其他适格主体督诉的提醒力和监督力，更有力地督促适格主体进行积极的起诉、承担起相应的社会责任。若检察民事公益诉讼诉前程序督诉的对象为法律规定的社会组织时，因其涉及数量较多且地域较广，采取公告方式，可以使得全国范围内适格的社会组织有机会来参与该民事公益诉讼，有利于更好的维护公共利益。［10］根据对象的不同，采取多元的督诉方式，使得诉前程序发挥更大的效用。

（五）加强诉前程序与检察院提起民事公益诉讼程序的衔接

在检察民事公益诉讼案件中，检察机关进行诉前督诉后，无其他适格主体，若其能像其他适格主体一样在诉与不诉中自由选择，将导致公益损害的救济缺失。要想避免这种困局的出现，增强诉前程序与检察院向法院提起民事公益诉讼程序的衔接力度显得尤为必要。《解释》中规定的“公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼”中的“可以”应理解为一种职责性要求，即检察公益诉讼诉前督诉程序后无其他适格主体起诉，检察机关必须担当起救济公益损害的职责，不能逃避和推脱。这样，民事公益损害才能实现真正救济，诉前程序也才能实现其目的。

五 结 语

诉前程序为检察民事公益诉讼不可或缺的一环。随着《解释》的出台以及检察民事公益诉讼的全面展开，诉前程序必将发挥越来越重要的作用。虽然现今诉前程序的运行还伴随诸多问题，但笔者相信，随着实践与立法的不断互动，以及众多法律工作者研究的深入，检察民事公益诉讼诉前程序会日益规范，并不断助力公共利益的保护。

注释：

①表一数据来源于2019 年3 月12 日张军检察长在第十三届全国人民代表大会第二次会议所做的《最高人民检察 院 工 作 报 告 》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml。