浅析公诉裁量视角下的特别不起诉

摘  要：2018年刑事诉讼法增设了特别不起诉制度，这是刑事检察中公诉裁量权多元化的扩展，也是公诉权中不起诉制度适用范围和空间的扩大。公诉自由裁量权的扩大也将起诉法定主义和起诉便宜主义能够兼收并蓄、相互调和。这种多形式的公诉裁量权行使方式使案件在审前阶段实现案件分流，提升诉讼审理效率，重新使犯罪嫌疑人回归社会，推动司法改革具有重大意义。

关键词：刑事诉讼;公诉裁量权;特别不起诉

一、问题与现状

2018年刑事诉讼法增设了特别不起诉，针对的是犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，这一类的犯罪嫌疑人经层报最高人民检察院批准，公安机关可以撤销案件，检察机关可以作出不起诉决定，也可以对其中的一项罪名或多项罪名不起诉。适用特别不起诉，需符合基本适用条件和特殊适用条件才能行使不起诉裁量权。其中，基本适用条件是犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，这是对认罪认罚从宽制度的对应衔接，也是在审前程序中对特殊案件贯彻认罪认罚从宽的具体规定。但是问题在于特殊条件的适用，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，检察机关才可以行使不起诉裁量权，特殊适用条件对特别不起诉制度的适用至关重要。

特别不起诉制度设立以来，根据各级地方检察院办理案件的数量来看，特别不起诉适用率低。分析其主要原因归为以下三点：第一，特殊适用条件中裁判标准无法衡量;虽然特别不起诉发生在认罪认罚案件当中，但是面对特殊的适用条件，一般的犯罪嫌疑人无法达到。有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，满足这一适用条件需具备特定的认定标准和相关法律规定，对于重大立功和案件涉及到国家重大利益的考量标准需结合实体法与相关规范性文件加以解释、比较。第二，批准机关的唯一性;特别不起诉的案件需经过最高人民检察院的批准，各级检察院方可不起诉。极大限制了不起诉决定的适用，为不起诉决定权的适用增设了前提。第三，相关制度和配套机制不健全;新修改的刑诉法中，特别不起诉制度在实践中缺乏理论指导和典型案例，面对新出现的问题还处于一个浅显生疏的状态。

从应然的角度而言，裁量性不起诉是个开放的体系，不起诉的理由也应该是多元化的，在不起诉裁量的运行当中，新增设的特别不起诉是将原来单面性的裁量事由向多面性事由的发展，检察机关可以对其中的一项罪名或多项罪名不起诉，使不起诉对象由犯罪嫌疑人向刑事案件罪名的转化，公诉裁量依据的事由也变得灵活，行使不起诉裁量权所针对的客体更趋于明确。

二、特别不起诉权行使的必要性

（一）目的刑罚观的兴起

19世纪20年代前，刑罚处罚奉行刑罚报应论，在报应观念支配下，以惩罚犯罪为目的，则主张：“没有犯罪就没有刑罚”。对待犯罪以重刑处置，无论任何犯罪都要受到国家的追诉。与此相适应，在刑事追诉时必然采取起诉法定主义，并且不允许用刑罚以外的方式解决犯罪问题，利用国家的强制力保障社会和统治秩序的稳定。19世纪20年代以后，目的刑刑罚论逐渐取代了报应刑刑罚论，目的刑刑罚论中的教育刑思想得到提倡。在目的刑刑罚论者看来，刑罚的目的不在刑罚自身，刑罚的意义在于保护社会。在目的刑论的基础上发展起来的教育刑思想认为：“行刑不应是以恶报恶，除了为刑罚而执行刑罚之外，尚有其他目的存在，即在于教育犯罪人，发现并发扬其善良之处，使之重新回归社会。”目的刑刑罚观的兴起为我国公诉裁量不起诉制度的设立提供了思想基础，因此，刑罚处罚观得以转变。在审前阶段检察官行使公诉裁量权，能够发挥目的刑刑罚理论的作用，使犯罪嫌疑人及早回归社会。以特别不起诉制度中的基本适用条件为前提，体现犯罪嫌疑人在主观上认罪认罚，表明悔罪态度，与目的刑刑罚论中教育犯罪人积极向善和矫正自我相契合。

（二）特别不起诉的理论基础——起诉便宜主义

起诉便宜主义与起诉法定主义相对应，主要是针对大陆法系国家的公诉制度而言的，与不起诉裁量权密切相关。起诉法定原则受严格规则主义的影响，排除了检察官的不起诉裁量权。虽然对于维护法律的统一实施及预防检察官的公诉权滥用起到了积极作用，但也存在司法资源浪费，诉讼效率低下，忽视个案正义等诸多弊端。相对于起诉便宜主义，通过法律规定，公诉机关对各种情形的斟酌而赋予检察官一定的裁量权。从某种程度上讲，起诉便宜主义也是弥补起诉法定主义的不足。遵循起诉便宜主义，检察官通过行使不起诉裁量权使案件以审判外方式得以解决，不仅可以实现司法资源的优化配置，提高诉讼效率，也有利于检察官对个案的综合分析能够预防犯罪和保障人權。起诉便宜主义原则作为检察机关起诉裁量权行使的理论依据，其本身有着丰富的内涵，充分体现了检察机关考虑刑事程序所涉及的各种因素或利益的综合评估，在司法理论实践中具有不可替代的作用。特别不起诉是起诉便宜主义原则理论影响下新诞生的不起诉裁量制度，充分实现了起诉法定与起诉便宜的结合。

（三）不起诉裁量的利益延伸

维护国家公共利益是社会整体利益和最大多数人的期待，检察机关作为国家公共利益的代表，公益原则应当是检察机关进行刑事诉讼的重要行为原则，也应是检察机关决定是否起诉的基本准则。在现代社会，社会公共利益的考量是公诉裁量权得以长期存在的基石。公共利益原则要求检察机关在是否追诉的问题上必须对有冲突的公共利益进行平衡，如果其他公共利益优于犯罪追诉的必要性，则应允许检察机关作出不起诉处理。在起诉便宜主义原则的引导下公诉机关会优先考虑公共利益，在其他的法律政治、国家公共利益与刑事追究相抵触时，即使犯罪嫌疑人的行为存在嫌疑，公诉机关仍可以不提起公诉。

在特别不起诉中，起诉裁量范围从以往的轻微罪名扩展到“案件涉及国家重大利益”的情形。在特殊适用条件中规定了“有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，”据此条件，检察官结合基本适用条件经最高检批准对犯罪嫌疑人作出不起诉决定。特别不起诉是公诉机关在不同利益权衡之中将国家公共利益放在首位，优先保护国家公共利益而作出的不起诉决定。因此，特别不起诉制度将保护国家公共利益作为行使裁量权的标准，是我国公诉裁量权发展的进步。

三、特别不起诉的实践发展

（一）层报制度

在特别不起诉设立之前，公诉机关的不起诉决定的审批核准程序是内部审批，本级核准。法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉以及附条件不起诉，均由拟作出不起诉决定的检察机关的检察长或检察委员会审核、批准。而监察委移送的案件，需经上一级检察机关批准，公诉机关才可决定不起诉，这是在审批级别上作出的调整。2018年刑诉法第182条第1款则将特别不起诉的审批层级提升到最高人民检察院。一方面从案件的不起诉适用率上讲，经过层层上报和筛选，降低了上报的案件数量，导致了不起诉率低;但是从办案质量和效果上看，能够适用特别不起诉的案件都是极为特殊的案件，往往案情复杂、涉及重大利益，在法律、事实、证据等方面需要严格把关。由最高人民检察院核准，能够把握大局，协调各方利益，审慎处理案件，有利于案件质量和办案效果有机结合。但是这样的全局把控，在一定程度上会限制特别不起诉的普遍适用。

（二）适用标准

由于特别不起诉的适用条件规定的较为原则和抽象，加之可能适用的案件数量极少，地方检察机关往往缺乏办理此类案件的丰富经验。最高检积极应对此类问题，加快制定统一的适用标准，尤其是针对重大立功或者案件涉及国家重大利益的规范标准作出细则，在全国范围内推广，避免适用标准出现地区差异。由最高人民检察院对适用标准在全国范围内作统一把控，可以确保特别不起诉适用标准的统一性。

（三）救济程序

在特别不起诉决定作出后，之前移送案件的侦查机关、监察机关如果对不起诉决定有异议，能否申请复议、复核;被不起诉人、被害人对不起诉决定有异议时，能否向检察机关申诉，被害人能否向法院提起自诉。这些诉讼主体针对不起诉决定产生的异议将如何进行程序性救济，值得我们研究和探讨。2018年刑诉法第182条之后并未規定救济的程序，原因是特别不起诉的核准权由最高检行使，最高检核准的案件无法进行制约和救济，这样的制度存在和权力的行使明显缺少一定的程序价值理论支撑。在实践中成为制度摆设，扩大不起诉裁量适用范围的意义仅存。

（四）展望

近几年，我国公诉裁量权制度得到了快速发展，不起诉裁量范围进一步扩大，特别不起诉制度的设立，弥补了保护国家公共利益和犯罪嫌疑人主观认罪认罚作出不起诉决定的立法空白，对后续发展具有深远意义。但是我国不起诉裁量权在实施过程存在问题，比如，现有制度中的一些因素制约了裁量不起诉的程序性功能，程序性救济在特别不起诉中出现缺失;程序适用条件范围窄，裁量控制过于严苛极易影响不起诉裁量权作用的发挥，控制过于宽松又起不到有效的作用，因而对“度”的把握极为重要。特别不起诉的设立，是我国公诉裁量权的又一大进步，呈现出我国检察机关行使公诉裁量权多元化的局面。

参考文献

[1]  魏虹.论我国检察机关公诉裁量权的多元化.[J].法律科学.2010年第6期.

[2]  董坤.认罪认罚从宽中的特殊不起诉.[J].法学研究.2019年第6期.

[3]  武晓慧.论公诉裁量权的运行与程序性控制.[J].中国刑事法杂志.2016年第1期.

作者简介：聂超，（1995—），男，汉族，山西怀仁人，法学硕士，西北政法大学刑事法学院，研究方向：刑事诉讼法学。