设区的市人大常委会备案审查的实践困境及对策

备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度。党的十八届四中全会要求加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大明确要求加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。设区的市人大常委会对政府规章和规范性文件进行备案审查，不仅能够推动合宪性审查机制的运行，也为人大监督创造更多的智慧方案。

一、规范性文件备案审查的依据与方式

（一）规范性文件备案审查的制度依据。立法法第九十八条规定，地方政府规章报国务院备案，应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市政府制定的规章应当同时报省人大常委会和省政府备案。设区的市人大常委会对本级人民政府制定的政府规章进行备案审查。监督法第三十条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令进行审查，认为有规定的不适当情形的，有权予以撤销。根据立法法第九十八条和监督法第三十条规定，设区的市人大常委会对规范性文件备案审查的范围包括本级政府规章、本级政府规范性文件和下一级人民代表大会及其常务委员会的规范性文件。

《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第三条规定，市级政府发布的决定、命令以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件，政府制定的规章等应当报送本级人大常委会备案。党的十八届四中全会把所有规范性文件纳入备案审查范围，明确要求规范性文件不得违宪违法，不得超越权限制定立法性质的文件。《重大行政决策程序暂行条例》第八条规定，重大行政决策应当依法接受本级人大及其常委会监督，属于本级人大及其常委会讨论决定权限范围内的或者出台前应当报告的，应当按规定办理。

（二）对规范性文件事后审查。设区的市人大常委会对规范性文件的备案审查以事后审查为主，不同于地方立法程序和环节，设区的市人大常委会不参与规范性文件的调研、起草、论证和合法性审查等环节。在规范性文件制定过程中，设区的市人大常委会作为监督机关不介入，制定程序结束后才开始行使监督权利。在规范性文件公布后，由报备机关报送给设区的市人大常委会规范性文件备案审查机构，由规范性文件备案审查机构进行审查。

（三）对未备案的规范性文件被动审查。设区的市人大常委会备案审查机构和相关委员会办事机构，并不主动审查规范性文件，对规范性文件被动审查。比如，《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第十九条是对规范性文件被动审查作出的规定，根据其他主体的要求，人大常委会可按程序对本级人民政府组成部门、办事机构或者直属机构制定的涉及公民、法人和其他组织的权利义务、具有普遍约束力的规范性文件进行审查并处理。对人民法院、人民检察院为执行法律、法规和司法解释制定的具有普遍约束力的规范性文件进行审查处理。

二、规范性文件备案审查的实践困境

（一）规范性文件备案审查理念有待更新。只有理念的自觉，才有行动的自觉。备案审查属于人大及其常委会监督权的范畴，是推进监督工作的重要环节。加强对备案的规范性文件的审查，有利于维护法制的统一和权威。实践中，对备案审查工作的认识还有待提高，需要认识到这是贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要举措，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度。对党的十八届四中全会要求加强备案审查，党的十九大部署加强合宪性审查的认识还需要进一步深化。

（二）规范性文件备案审查制度和能力建设有待加强。党的十八届四中全会要求加强备案审查制度和能力建设，这是全面依法治国的内在要求。党的十九大要求加强合宪性审查，树立宪法权威。实践中，规范性文件备案审查尚处于探索阶段，规范性文件审查标准、依法纠错机制、联动衔接机制、审查情况报告、审查结果公开等各方面制度尚不健全。备案审查队伍建设亟需加强，备案审查工作人员数量少，专业人员储备不足，备案审查技术能力有待进一步提高等，严重制约了备案审查工作的质效。

（三）规范性文件备案审查范围有待拓展。立法法第九十八条和监督法第三十条，明确设区的市人大常委会对规范性文件备案审查的范围包括本级政府规章、本级政府规范性文件和下一级人民代表大会及其常务委员会的规范性文件。党的十八届四中全会要求把所有规范性文件纳入备案审查范围。实践中，设区的市人大常委会对规范性文件备案审查的范围并未包括接受其监督的部门单位制定的所有的规范性文件，本级“一委两院”的规范性文件和本级政府部门的规范性文件未纳入备案审查。

（四）规范性文件备案审查标准有待进一步严格。“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求还未完全实现。通过2017年全国人大公布的十大备案审查案例、国家市场监管总局通报的2018年公平竞争审查重点督察发现典型问题等可以看出，地方上还存在规范性文件内容违法的突出问题。对于规范性文件备案审查合宪性、合法性、法制统一性和适当性标准的把握，需要更加严格审慎。在确保党中央决策部署贯彻落实、推动和保障宪法法律实施、完善中国特色社会主义法律体系、维护国家法制统一的目标实现上，备案审查标准的严格把控还有巨大的提升空间。

（五）规范性文件备案审查方式有待创新完善。党的十九大要求加强合宪性审查，但备案审查工作尚未为合宪性审查提供成熟的方案，违宪违法规范性文件的撤销和纠正方式尚未完全规范，规范性文件信息化、智能化建设和信息化工作方式尚未全面推进。事后审查和被动审查方式创新不足，主动审查和审查结果处理方式有待进一步规范创新。

三、规范性文件备案审查机制的完善对策

（一）及时更新规范性文件备案审查理念。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”理念是行动的先导，要树立全面加强规范性文件备案审查的理念，认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党的十八届四中全会关于加强备案审查制度和能力建设的部署，把所有规范性文件纳入备案审查范围。备案审查机构要全面加强规范性文件备案审查的法治意识、程序意识和责任意识，严格坚持合宪性、合法性、法制统一性和适当性标准，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。落实党的十九大关于坚持全面依法治国、深化依法治国实践的部署要求，将规范性文件备案审查升华为全面维护宪法权威和国家法制统一的重要方式，将保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度落实到位。

（二）依法拓展规范性文件备案审查的范围。人大是国家权力机关，政府是执行机关，执行机关的活动应当接受监督。接受人大及其常委会监督的部门单位，其活动均应接受监督。政府或者政府部门按照《重大行政决策程序暂行条例》规定，作出重大行政决策形成的文件，应当接受监督。政府部门制定的行政规范性文件，影响公民法人和社会组织的权利和义务，事关利益分配和法律关系的调整，文件质量事关本区域内法治建设质量，影响宪法法律实施的效果，应当纳入备案审查的范围。

落实立法法和监督法相关规定和党的十八届四中全会将所有规范性文件纳入备案审查范围的部署要求，设区的市人大常委会对规范性文件备案审查的范围可探索拓展至接受其监督的部门单位制定的所有的规范性文件，包括但不限于下一级人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件、本级政府规章、本级政府重大决策形成的文件、本级政府行政规范性文件、“一委两院”的规范性文件和本级政府部门重大决策形成的文件和行政规范性文件。将所有规范性文件纳入备案审查，更有利于加强宪法法律实施的监督，为人大监督开拓更广阔的制度建设空间，真正发挥人大从程序性监督转向实质性监督的功能作用。

(三)严格规范性文件备案审查实操标准。在监督法第五章规范性文件的备案审查中，确定了规范性文件应当撤销的情形，根据监督法第三十条规定精神，市级人大常委会对县级人大及其常委会作出的决议、决定和市政府发布的决定、命令进行审查。对于有超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，同法律、法规规定相抵触的，有其他不适当的情形，应当予以撤销等情形的，有权予以撤销。《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》明确了规范性文件备案审查应当审查的情形，根据该规定第七条规定精神，设区的市人大常委会对规范性文件同法律、法规相抵触，同上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触，超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，违反法定程序制定规范性文件及其他不适当的情形等，进行审查。关于备案审查标准的规定，《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》相较监督法更加细化，明确了违反法定制定程序的情形。

全面推进依法治国，要建立严密的法治监督体系，健全对权力运行的监督和制约。在备案审查实践中，要严格合宪性、合法性、法制统一性和适当性备案审查标准，依法主动撤销和纠正违宪违法的规范性文件，树立备案审查的监督权威，通过监督促进党中央决策部署的落实和宪法法律的正确实施，维护国家法制统一。第一，规范性文件制定权限和内容要严格符合宪法规定。比如，地方政府不得突破权限制定应当由中央顶层设计的制度，中央事权应当由中央行使。规范性文件的制定，不得限制公民的劳动权、受教育权等。第二，规范性文件制定权限和内容要符合法律规定。比如，监督法规定，规范性文件不得超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。第三，规范性文件制定内容不得同法律、法规规定相抵触。第四，程序要合法。比如，《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》要求不得违反法定程序制定规范性文件。第五，不得出现其他不适当的情形。比如，规范性文件内容要符合本地实际，不得照抄照搬。制度设计和管理措施要合理，符合公序良俗和社会公众的价值共识。要反映客观规律，符合人民意愿，解决实际问题。

（四）加强备案审查制度和能力建设。要以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指导，严格坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，明确备案审查范围，细化备案审查情形，探索建立规范性文件备案审查标准，明确备案审查的内容和审查程序等。探索实行备案审查工作情况报告制度,保证人大常委会依法履行监督职责，建议地方人大常委会可以在这方面进行多种形式的探索和实践,使之成为加强备案审查工作的一个重要抓手。要健全完善备案审查机制，提高制度执行力和约束力，加强立法、监督机构的相互配合，建立健全协调沟通机制，切实提升备案审查能力，增强备案审查的实际效能。全面加强规范性文件备案审查工作，需要建设一支遵循规律、忠于法律、捍卫法律的高素质的专门队伍，要持续加强备案审查队伍建设，进一步规范备案审查机构设置，全面补充备案审查专业人员，将通过法律职业资格考试的全日制法学专业出身的人员，吸收到备案审查队伍中，全面提升备案审查工作水平，推动宪法法律实施，维护国家法制统一。

（五）创新完善备案审查工作机制。推进备案审查工作常态化、程序化，完善依法纠错机制、联动衔接机制、主动审查机制、审查情况报告机制和审查结果公开机制，坚决纠正“带病文件”。完善规范性文件备案、审查、研究、处理、反馈工作方式。主动审查是加强监督的有效途径，要加大主动审查工作力度，认真研究处理公民、法人和其他组织对规范性文件提出的审查建议，加强主动审查，公开反馈结果，建立审查情况公开制度，积极回应社会关切，保障审查建议人的知情权。建立备案审查衔接联动机制，发挥党委、人大、政府备案审查机构信息共享和联动配合的功能作用。推动备案审查工作信息化和智能化，科学运用备案审查信息平台，实现电子备案和在线审查，提升备案审查工作效率和水平。

规范性文件备案审查以促进宪法法律的有效实施，维护国家法制统一为宗旨，通过工作开展确保党的政策主张有效落地，各项决策部署有效落实。设区的市要加强备案审查制度和能力建设，拓展规范性文件备案审查范围，对所有的规范性文件开展合宪合法性审查。加大主动审查力度，完善备案审查机制，创新备案审查工作方式。严格规范性文件备案审查的合宪性、合法性、法制统一性和适当性标准，依法正确引导规范性文件的制定，有效发挥规范性文件调节社会利益、引领改革发展的法治功能。通过加强宪法法律实施监督，使得依法行政制度体系合宪合法，让行政管理权力在法治的轨道上规范运行，全面促进法治建设提效升级。