打好河湖管理保护的攻坚战、持久战

为深入学习贯彻习近平生态文明思想，落实省委关于全面推行河长制湖长制的工作安排，去年下半年我带领省人大农业与农村委员会和省人大城乡建设与环境资源保护委员会相关同志，就我省加强河湖管理保护、全面推行河长制湖长制情况，到部分市、县开展了调研。从调研情况看，河长制湖长制在全省得到有效落实，河湖治理形成新常态，但还有大量基础性、系统性工作要做，还需增强忧患意识、危机意识，加大力度，持续攻坚。

一、我省河湖清理整治工作基本情况

我省分属黄、淮、海三大流域，黄河横贯东西，大运河纵穿南北，河流密集，水系众多，境内河流9800余条，湖库6100余个，河湖岸线13.5万公里。近年来，各级各部门高度重视河湖管理保护工作，坚持把全面推行河长制湖长制、加强河湖清理整治作为深入学习贯彻习近平生态文明思想的重要实践，作为贯彻落实全省“担当作为、狠抓落实”工作动员大会精神的重要举措，聚焦“秀美河湖、生态山东”工作目标，围绕管好盛水的“盆”和护好“盆”里的水，紧盯“乱占、滥采、乱建、滥排”河湖乱象，扎实开展河湖管理保护攻坚战。据统计，去年以来，全省共排查清理整治河湖违法问题1.6万余处，实现河湖排查全覆盖、重大问题隐患全清零，基本消除了“黑臭河”“养殖河”“种地河”等现象，解决了一大批河湖突出问题，保障了河湖防洪安全和水生态安全，河湖管理保护取得重要阶段性成效。综合调研情况，我省河湖清理整治工作主要呈现出以下特点：

（一）注重强化政治责任。各级党委政府坚决落实党中央、国务院全面推行河长制的决策部署，省委书记、省长带头示范共同担任总河长，建立省、市、县、乡、村五级河长湖长体系，完善河长会议、督察督办、部门联动等配套制度，形成党政同责、部门联动、责任明确、分级管理的工作格局，实现河湖从“没人管”到“有人管”、从“多头管”到“统一管”、从“管不住”到“管得好”的重大转变。据统计，全省明确河长76199人、湖长10877人，各级河长湖长累计巡河巡湖63.7万人次。

（二）注重依法依规治理。一是河湖法规体系基本形成。目前，涵盖水资源保护、水域岸线管护、水污染防治等重点领域，以水资源条例、水污染防治条例、湖泊保护条例、南水北调条例、胶东调水条例、水功能区监督管理办法、入河排污口监督管理办法等为主体的法规制度体系基本形成，河湖治理法治保障不断增强。二是河湖标准规划逐步完善。流域水污染物综合排放标准、生态河道评价标准、水安全保障总体规划、省级重要河湖岸线利用管理规划等地方标准规划日益完善，促进河湖法规制度落实、规范涉河涉湖主体行为、提升河湖管护质量的引导约束作用不断增强。三是河湖执法监管力度持续加大。全面开展清河、清违、清障系列专项整治行动，完善督察、通报、约谈、挂牌督办、联动执法等制度机制，构建五级河长、民间河长、社会监督、“智慧监管”等河湖立体化监管网络,推行卫星遥感比对、无人机动态监控、日常巡查、第三方暗访等“天地空”一体化精准监管模式，有效维护了河湖管理保护秩序。临沂市和江苏省连云港市建立边界河流联合执法机制，共同打击边界河道非法采砂、影响水功能区水质等违法行为。

（三）注重分类施策和系统治理有机结合。各级各部门既注重系统把握河湖问题内在联系，坚持统筹上下游、兼顾左右岸、贯通干支流、衔接城与乡，综合运用管理措施和工程措施，推进源头管控和末端治理，系统解决“水多”“水少”“水脏”“水浑”等新老水问题。同时，又充分考虑河湖问题种类繁多、量大面广、成因复杂等特点，不搞“一刀切”，理顺“四个关系”（事实与认定、合法与违法、直管与省管、严格执法与人文关怀），甄别建立“合法清单”和“问题清单”，分类解决侵占水域、非法排污、非法养殖等问题，实现清理整治与保障群众合法利益有机统一。比如，临邑县对沿河违建的4600多平方米鸭棚没有一拆了之，而是集中安置到鱼鸭混养基地，得到养殖户支持认可。

（四）注重治理保护和开发利用统筹兼顾。坚持以保护促开发、以开发促保护，坚守保护底线、严控开发上线，挖掘河湖多种功能、发挥河湖综合效益。一是河湖防洪减灾功能不断增强。加强病险水库除险加固、河道防洪治理、水毁工程修复等防洪减灾工程建设，完成1200余座病险水库、1916处河道、205座大中型水闸、648处塘坝等防洪隐患治理任务，完善全省防洪减灾工程体系，进一步夯实人民群众生命财产安全屏障。二是河湖水运资源开发持续深化。据统计，全省内河通航里程达1100余公里，总通过能力超过7000万吨。2018年，全省内河港口吞吐量累计完成7365.6万吨，同比增长12.5%，进一步带动流域经济社会发展。三是建设美丽河湖发展美丽经济。探索开展生态河道建设与评价试点，因地制宜推进人工湿地水质净化工程，保护挖掘河湖文化遗产和景观资源，增添沿河沿湖地区发展活力。比如,济宁市建成人工湿地水质净化工程56处、30.5万亩，污水净化能力达80万吨/天, 有效改善了入湖主要河流水质，促进流域内生物多样性恢复，又通过发展湿地芦苇、莲藕、菱角和湿地观光，带动农民增收，推动湖区产业结构调整。

二、我省河湖管理保护面临的主要问题

从调研情况看，全省河湖管理保护已进入由“集中清违清障”到“常态长效治理”的转化期，河长制湖长制步入从全面推行到全面见效、从“有名”到“有实”的关键期。我省河湖管护范围广、基础弱、难度大，河湖管理保护既是攻坚战，更是持久战，越往后巩固提升治理成效的任务越重，长久实现河湖“水清、岸绿、河畅、景美”的目标仍然面临不少困难和亟待解决的问题。

一是河长制湖长制落实“最后一公里”有待强化。河长湖长是相应河湖管理保护的直接责任人，打通河长制湖长制“最后一公里”，关键在于河长湖长带头扛实责任、狠抓落实。调研发现，有的地方落实河长制湖长制存在“上热下冷”现象，部分基层河长湖长对河湖管护工作重视程度不够、职责掌握不清，履行职责不到位、解决问题不及时。有的县乡对非法排污、偷排偷倒等行为的排查、监督力度不够，特别是部分村（居）对责任区域巡查监管不力，有的网格管理员、河道管理员形同虚设。

二是河湖污染源管控存在薄弱环节。河湖污染“问题在水里，根子在岸上”。调研发现，我省河湖水环境质量持续向好的基础还不够稳固，工业污水和城乡生活污水直排河湖、农村垃圾围河围湖等问题仍然存在。第一，部分企业落实治污主体责任不到位。尤其是规模以下企业环保投入不足，人员技术水平偏低，治污设施简陋，超标排放、偷排倾倒废水等环境违法行为时有发生；极个别企业甚至通过暗管、罐车等违法排污，对河湖水质造成严重影响。第二，城镇生活污水收集处理存在薄弱环节。有些地方老旧城区污水管网老化、漏损或错接混接，城中村或城乡接合部存在污水管网空白区，造成生活污水溢流或直排，导致河湖水质频繁波动。比如，有的县区污水管网建设相对滞后，生活污水收集处置不到位，多处生活污水直排入河，导致临近河流部分区段水体黑臭。第三，农村污水处理面临困扰。从一些行政村建成的生活污水处理设施看，处理能力、覆盖范围难以满足需求，运营费用难以保障，运行管理不规范，导致已建成的部分设施无法正常运行。调研中群众普遍反映，农村集中处理污水难度大，经费、污水流量和处置污水能力都存在现实问题。目前，农村生活污水就近排放、随意直排问题普遍。第四，农村垃圾围河围湖问题依然严重。有的村镇垃圾收集不及时，群众在沟塘河渠倾倒垃圾行为还比较普遍。比如，东鱼河、洙赵新河、泗河部分河段治理面临的主要问题是垃圾清理难度大，存在边清边倒现象。

三是河湖保护修复难度大，系统治理任务重。第一，河湖面貌修复难度大。由于长期存在侵占、围垦、排污、种植、养殖、盗采等现象，河湖面貌、水体水质及周边生态环境退化严重。县级以下河道尤其是农村河道老化退化问题突出，部分河段堤防缺损严重。第二，河湖生态恢复难度大。我省河流均为季风区雨源型河流，除汛期外大部分河流基本无有效径流，处于断流状态，自净能力弱，环境容量小，加之工业结构性污染问题突出，COD、氨氮等涉水污染物排放总量居高不下，河湖生态极为脆弱。第三，河湖文化遗产保护开发难度大。河湖文物遗存损毁、民间工艺流失等问题严重，保护开发规划体系、法规保障和部门联动机制亟待建立，政策支持力度有待加大。比如，大运河山东段世界文化遗产保护利用专项规划编制工作横向衔接和纵向对接不紧密，保护利用形式单一，与旅游、文创等产业融合程度较低，有的文化遗产处于“沉睡”状态。

四是河湖治理长效机制尚未健全。第一，河湖立法工作有待加强。有的地方反映，现行河湖法规对蚂蚁搬家式的盗采河砂、内河航运船舶生活污水和污油管理等未作出明确规范，相关管理工作处于“无法可依”状态，有必要通过立法将实施河长制湖长制的有关经验、做法、政策、制度加以固化，促进工作落地见效。第二，河湖管护投入保障机制有待完善。近年来，各地持续加大河湖治理资金投入，但资金来源渠道单一、区域投入差异明显，一些地方在河湖治理资金安排上存在“靠后排队”现象，一些地方无力投入足够的管护资金，河道清淤、水污染防治、水生态修复等项目资金缺口大，河湖治理面临“粮草不足”问题。比如，有的地方反映，农村生活污水治理资金缺口大，省级尚无专项扶持资金，加之融资渠道有限，地方筹措资金压力较大。有的地方虽然建立了联合执法队伍，但由于缺少运行经费，实际发挥作用十分有限。第三，全民共治机制亟待建立。河湖保护普法宣传力度不够，河湖管护社会参与度不高。部分群众河湖保护意识不强，相关法规政策知晓率低，有的群众认为保护河湖是政府的事,与自己无关，全社会共同关心、支持、参与和监督河湖管理保护的氛围不够浓厚。

三、关于加强我省河湖管理保护工作的建议

河湖管理保护是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。管好、用好、护好河湖资源对于缓解我省水资源严重短缺瓶颈制约，促进新旧动能转换，保障经济社会持续健康发展具有重要意义。各级各部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指引，提高政治站位，牢记初心使命，强化责任担当，扎实推进河湖管理保护工作，为全省高质量发展提供坚实保障。

（一）深入学习贯彻习近平生态文明思想，坚决落实河湖管护政治责任。习近平生态文明思想是指导各级各部门科学解决复杂水问题的根本指南。学懂弄通悟透习近平生态文明思想是搞好河湖治理的首要前提。第一，要深化思想认识。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，强化生态优先、绿色发展意识，正确把握河湖治理和经济发展的辩证关系，充分认识河湖治理的重要性和紧迫性，增强思想自觉、行动自觉。第二，要掌握正确方法。牢固树立“山水林田湖草是生命共同体”的理念，深刻认识河湖治理的自然规律、生态规律，坚持系统治理思维，分类施策、综合施策、联防联治，推进全流域综合治理；强化钉钉子精神，克服毕其功于一役倾向，久久为功，脚踏实地，一项一项抓好落实。第三，要激发内生动力。落实政府责任，以推动河长制湖长制全面见效为契机，扎实推进河长湖长认河认湖、巡河巡湖、护河护湖、治河治湖履职到位。强化企业责任，督促涉水排污企业严格遵守水污染防治法律要求，加强内部管理，实施清洁生产，确保依法达标排放。推进全民共治，加强河湖保护宣传教育，重点加强乡村基层宣传力度，提升河湖保护意识，创新群众参与保护形式，推动从“要我治水”向“我要治水”转变，营造爱河护河良好氛围。

（二）牢固树立法治理念，提升依法治理河湖能力。河湖法治是河湖善治的重要保障。一是坚持依法行政。善于运用法治思维和法治方式推进河湖治理工作，扎实推进水法、水污染防治法、水土保持法等治水管水基本法律和《山东省水资源条例》《山东省水污染防治条例》《山东省湖泊保护条例》等地方法规有效实施，提升河湖治理法治化水平。二是加强立法创新。推进河湖管护领域法规“立改废”工作，探索推进河长制湖长制地方立法，积极借鉴外省先进经验，着力从法治层面明确规范河长湖长职责、巡河巡湖、督察督办、联合执法、考核表彰、责任追究等工作机制，推进实施河长制湖长制步入法治轨道，为各级河长湖长履职尽责提供法治保障，实现从“有章可循”到“有法可依”转变。指导市级层面聚焦河湖管护领域重点难点问题开展地方立法，制定出台特色鲜明、务实管用的高质量地方法规。三是加强法律实施监督。坚持问题导向，加大河湖管护领域法律法规实施情况的监督力度，拓宽法律法规实施的社会监督渠道，广泛听取法律法规实施的意见建议，不断加强和改进立法工作，保证法律法规有效实施。

（三）着力补齐控源截污短板，强化入河入湖污染防治。控源截污是治理河湖污染的根本之策。加大规模以下工业企业排查力度，严格排污许可管理，严厉打击污水直排偷排违法行为。加快补齐城乡污水收集处理基础设施短板，以污水处理厂扩容、雨污分流改造、再生水循环利用等为重点，推进老城区、城乡接合部、新型农村集中社区等重点区域污水处理设施建设，探索小型氧化塘、水底森林等低成本、生态型污水处理模式，解决城乡污水处理难题。推动解决农村垃圾围河围湖问题，压实县、镇、村、农户责任，加大问题排查、集中清运、教育引导和激励监督力度，落实农村垃圾“户投放、村收集、乡镇转运、县（市）处理”模式，推进农村生活垃圾分类处理、资源化利用，实现垃圾收集、安全处置全覆盖。

（四）系统推进河湖生态修复，巩固提升清理整治成果。加强河湖管理保护，重点是解决河湖生态环境透支问题。加强河湖生态调查，开展生态健康评估，科学清淤疏浚，修复河湖空间形态，建设生态清洁型小流域，推进河湖水系连通，促进河湖功能恢复。重点加强农村河湖生态修复，着力解决农村河湖“脏乱差”等突出问题，科学编制农村河湖“一河一档”“一河一策”，全面划定农村河湖管理范围，结合农村人居环境整治三年行动工作安排，统筹推进农村河岸垃圾清理、水面保洁、河道清障和水资源保护、水污染治理、水生态修复等各项工作，促进农村河湖面貌持续好转。

（五）加强河湖文化保护传承，提升河湖治理综合效益。坚持“共抓大保护、不搞大开发”的理念，充分保护挖掘河湖文化遗产和景观资源，以大运河文化带建设为重点，摸清河湖文化家底，统筹推进沿河沿湖自然生态环境、历史文化遗存等物质文化遗产和民风民俗传统技艺等非物质文化遗产挖掘整理工作，夯实保护传承基础。搞好顶层设计，加快编制保护利用专项规划，加强规划协调衔接，推动区域创新融合发展，形成保护传承合力。加强分类管理，把握好存量和增量的关系，既要解决保护不到位问题，推进文化遗产、河道水系、生态环境等系统治理，也要防止建设性破坏问题，注重保护沿河沿湖地区原有风貌，最大限度地保持文化遗产的真实性、完整性和延续性。

（六）深化河湖管护改革创新，完善常态长效治理机制。一是创新河湖管护机制。加快推进河湖确权划界工作，量化河湖空间管理和事务管理，层层明确管护主体、落实管护责任、充实管护人员，实现河湖管理全覆盖。积极引入市场机制，鼓励向社会组织购买河道疏浚、水域保洁、岸线绿化等管护服务。二是健全河湖执法监管机制。加强部门联动、上下协同、信息共享、定期会商，建立健全河湖联合执法监管机制，推行执法巡查网格化管理，强化基层执法队伍能力建设。加快推动“互联网＋监管”，建设“智慧河湖”，充分发挥大数据、人工智能等信息技术作用，提高河湖执法监管智慧化、精准化水平。三是创新河湖治理投融资机制。建立健全河湖生态补偿、长效保护等综合性奖补措施，探索构建“以政府公共财政投入为主，充分发挥市场融资作用，社会资金广泛参与”的河湖治理投融资机制，多渠道支持河湖生态补偿与保护。