推进绿色金融债券可持续发展的建议

在工业经济飞速发展的今天，环境问题受到各界越来越多的关注，降低工业污染、减少资源消耗、保护生态环境与促进可持续发展成为各国共识，绿色、低碳、循环经济逐步引领世界潮流，我国绿色金融体系发展也逐步走向成熟（见表）。

根据国际资本市场协会（ICMA）2014年发布的《绿色债券原则》的定义，绿色债券是一种债券工具，专用于将获得的所有资金投向于切合要求的绿色项目，或用来对绿色项目开展再融资。其中，绿色项目专指对可持续发展有推动作用、被第三方机构充分评估而最终确定的项目和计划。作为固定收益类债券，其募集资金与环境问题密切相关。我国于2015年底推出绿色债券，推出后发展迅速：种类日益多元，透明度显著提高，体系逐步健全。仅2018年，国务院和地方各级政府就推出了涵盖市场供给（发行人）和需求（投资者）方面的多达120项政策措施来推动绿色债券发展。截至2019年底，我国已发行包括资产证券化在内的各类绿色债券545只，总规模突破1.1万亿元。

绿色金融债券是目前我国发展绿色债券的核心种类，是中国人民银行在2015年12月推出的，金融机构法人依法发行的、募集资金用于支持绿色产业并按约定还本付息的有价证券[1]。作为一种新型绿色金融产品，绿色金融债券具有清洁、绿色以及期限长等优势，它的快速发展有利于完善我国绿色金融体系，促进国内绿色金融市场有序、健康成长。

特点与现状

1.发行规模呈现先升后降态势

2016-2019年，我国绿色金融债券已累计发行135笔（按债项数目统计），募集资金4936.7亿元。具体如下：2016年，11家金融机构发行19只，规模1580亿元；2017年，25家金融机构发行44只，规模1234亿元；2018年，31家金融机构发行38只，规模1289.2亿元；2019年，受包商银行事件①影响，绿色金融债券发行难度增加，发行量和发行规模明显下滑，全年共发行绿色金融债券31只，规模833.5亿元，同比分别下降18%和35%（见图1）。

2.发行主体数量不断增加

2016年我国城商行、农商行发行的绿色金融债券占总发行规模的11.4%，2017年上升为53.0%，2019年下滑为50.1%。总体而言，2019年，政策性银行发行的绿色金融债券数量较往年小幅上升，商业银行的发行量总体下降，并且出现了非银金融机构（以金融租赁为主）发行量大幅增长的情况。预计未来城商行、农商行仍将是发行绿色金融债券的主力，发行数量将继续上行。以金融租赁为主的非银金融机构在绿色金融债券发行中的比重将持续攀升，支持更多中小企业的绿色转型发展，实现资金对绿色项目的直接扶持（见图2）。

3.发行期限以中长期为主

兴业银行绿色金融专业团队研究结果表明，绿色金融债券发行期限为2年、3年、5年的占比分别为28%、42%和30%。数据显示，2018年，由金融机构发行的期限小于或等于5年的短期债券数量占全部绿色金融债券的59%，表明中长期融资依然是众多机构的选择。

4.发行地域以东部地区为主，西部地区为辅

2019年12月，甘肃省兰州新区正式获批为国内第六个绿色金融改革创新试验区，标志着越来越多的省份将绿色金融作为金融改革创新的新引擎和新支点。此前，在浙江等五省区的示范效应下，各地纷纷出台有关绿色金融发展的规划或实施意见，以此作为调整地方产业结构、促进产业升级和经济绿色发展的有力举措。在各项政策支持下，金融机构参与发行的热情高涨，2019年，有13个省的商业银行发行了绿色金融债券（见图3），可见东部沿海等发达地区在绿色金融债券的发行机构和数量上明显超出中西部地区，发行区域与经济发展程度具有高度一致性。预计在发展绿色金融的潮流和地方的政策驱动下，今后绿色金融债券的发行地域将不断扩大，并逐步向中西部和部分欠发达地区扩展。

5.资金投向集中于绿色发展

根据中国金融学会绿色金融专业委员会（简称绿金委）公布的《绿色债券支持项目目录》，发行主体募集资金主要投向节能、污染防治等六类绿色项目。统计表明，2017年我国发行的绿色金融债券，在清洁交通以及生态保护和适应气候变化领域投入最多，分别占28.27%和23.94%，其他领域分布较均匀[2]；2018年主要投向清洁交通和清洁能源，分别占30%和23%；2019年主要投向污染防治、清洁交通、资源节约与循环利用，分别占26.2%、22.2%和21.5%。

制约因素

1.绿色项目界定标准不统一

当前，国内对绿色项目界定标准参差不齐，对绿色债券发行和监管要求存在差异。如有中国人民银行背景的绿金委与国家发展改革委从各自部门角度对绿色项目的标准进行了界定，但这两种标准并不统一，存在显著差异，使得金融机构在项目的绿色属性上难以准确判断，制约了相关业务的开展。

2.部分金融机构不具备发行条件

中国人民银行发布的《关于在银行间债券市场发行绿色金融债券有关事宜的公告》（简称《公告》）对金融机构提出了“符合宏观审慎管理要求”的风险监管要求，以此规范其发行绿色金融债券行为。然而随着我国金融业对外开放步伐加快和经济发展进入“新常态”，国内银行业金融机构受到外资银行冲击和经济增速放缓双重因素影响，资产质量下滑，部分地方法人金融机构不良贷款率超过监管红线，很难达到绿色金融债券发行的准入要求，在资质审查时困难重重。

3.成本优势未凸显

一是利率优势不明显。与当前农村商业银行存款利率均不高于4%相比，绿色金融债券的平均利率也在3%-4%之间，没有显著差别。二是增加额外的评估费用。《公告》指出，金融机构在国内发行绿色金融债券前需经过第三方评估，通过评估认证并出具意见方可发行，而第三方评估需支付评估费用，增加了金融机构发债成本。三是与理财产品相比，融资成本优势不明显。

4.第三方认证机构有待完善

通过第三方认证是发行绿色债券的必要步骤。当前，关于第三方认证，就其机制而言，标准不够明确，如认证机构还不健全、认证标准尚不统一、工作流程亟需细化，导致金融机构的发行效率有所降低，难以充分发挥资金的使用效率；就现状而言，目前第三方认证机构数量偏少，竞争不足，金融机构在选择评估机构时缺乏谈判筹码，客观上增加了发债成本[3]。此外，由于评估标准不统一，各认证机构在评估时采用的标准、体系和方法不尽相同，从而影响了评估的质量。

5.绿色项目风险较高

一是受政策调整影响，一些绿色项目资产质量无法保证。当前，金融债券发行年限通常为3年或5年，在此期间，若涉及该项目的政策发生变动，对于发行机构来说风险难以把控。如在政策支持下，国内风电行业曾经有过一段快速增长时期，但近年来该行业产能严重过剩，资金安全无法保证。二是绿色项目保险机制有待完善。如今，针对绿色项目的保险工作尚处于起步阶段，以环境污染责任保险为例，在缺乏立法硬性约束、赔偿与激励机制不健全的不利因素影响下，该险种增长乏力，在一些省份该险种的投保者仅有十几家，难以保障绿色项目的持续、健康发展。三是缺乏有效的财政支持体系。虽然中国人民银行、发改委、沪深交易所等部门都在财政税收、创新发展等方面对绿色项目出台了一些政策，但尚未完全落实，积极作用未能充分显现。

国际实践

1.欧洲做法

欧洲的绿色债券在2013年迎来高速发展阶段，发行主体得以扩展，商业银行发行绿色债券的积极性不断提高。较为成功的经验包括四个方面：

（1）债券产品类型不断创新。随着绿色债券的发展，产品不断创新，种类较多，如绿色金融债券、绿色公司债券等，涵盖了资产证券化债券、一般义务债券等多类型债券。

（2）信用评级引入绿色因素。在欧洲，投资机构已将环境因素和项目的绿色可持续纳入对债券发行主体的评级报告中，如巴克利银行创立了对环境与社会风险开展认定的一系列指标；联合国下设的环境规划署敦促各国在主权信用评级报告中纳入环境因素等。

（3）引入财税优惠政策。世界上有不少国家制定包括贴息、价格补贴和税收减免等财税优惠政策来促进绿色债券在本国的发展。

（4）绿色债券标准体系趋于完善。目前，绿色债券原则（Green Bonds Principle，GBP）和气候债券标准②（Climate Bonds Standard，CBS）受到众多国家的认可[4]。这两种标准互为补充，是绿色债券快速发展的基础，对推动其进一步发展、完善至关重要。

2.美国做法

截至2019年末，美国发行的绿色债券价值总额仍然位居全球第一，可借鉴的做法有三个方面：

（1）完善制度体系。近半个世纪以来，美国环境保护和绿色金融有关的制度体系不断健全，为绿色金融资金的优化配置、绿色债券的有序发行筑牢了制度基础。

（2）建立风险分担机制。为降低风险，美国采取了多种措施鼓励绿色债券的发展。一方面政府部门出面为新能源企业的绿色项目贷款提供担保，另一方面开发涉及绿色发展的保险产品，降低绿色信贷风险。

（3）建立税收补贴制度。美国很早就对绿色债券实施税收优惠，如《能源税收法》规定，人们若购置节能商品可享有20%-30%的折扣权的优惠政策。

政策建议

为推进我国绿色金融债券发展进程，借鉴国外先进发展经验，结合我国绿色金融债券面临的实际问题，提出四点建议：

1.完善绿色金融债券相关制度

一是搭建绿色金融债券政策框架，为绿色经济发展提供政策依据。二是研究出台各相关部门标准一致的项目目录，规范项目分类，促进国内标准同国际接轨，促进金融机构开展相关业务[5]。三是加强对其发行投向的管理和监督，追踪和查询募集资金是否用于绿色项目，防范化解金融风险和金融诈骗。

2.提高金融机构发行资质

一是强化业务指导，帮助金融机构健全内部治理体系，推进其治理能力不断跃升。二是完善综合评估体系，指导金融机构强化风险管理，提高资产质量，提升发行能力。三是创新绿色金融债券发行模式，试行与我国金融发展实际相适应的模式，如将规模较小、实力较弱的地方中小法人金融机构联合，探索创设集合绿色金融债券等。

3.提高成本优势

一是对金融机构给予政策激励。如为其提供降低存款保险费率、适度放宽业务准入标准等方面的优惠政策等。二是税收优惠。对金融机构在发行绿色金融债券中获得的收益，减免或按一定的比例征税，增强金融机构发债的积极性。三是支持金融机构更新产品、优化服务，提升融资便利性，支持经济绿色发展。

4.规范第三方评估服务标准

一是加强同业沟通协调，加快推动绿色项目的评估认定相关标准进程，尽快实现与国际标准接轨，推动绿色金融债券评级的标准化和一致性，规范项目实施和认证标准，提升评估公信力。二是发展优质的债券发行评估机构，健全发行市场中介体系，培育专业的、国际化的认证机构，增强评估市场良性竞争，切实降低绿色金融债券发行成本。

注释：

①包商银行事件：2019年5月24日，中国人民银行、银保监会联合发布公告称，鉴于包商银行出现严重信用风险问题，为保护存款人和其他客户合法权益，根据《中国人民共和国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》的相关规定，银保监会决定对包商银行实行接管，接管期限为一年。

②绿色债券原则由国际资本市场协会（ICMA）与国际金融机构合作推出，气候债券原则由气候债券倡议组织（CBI）开发。