新型职业农民培育：政策推动、实践探索、存在问题与未来出路

姜涛 于红梅

摘 要 全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，需要加强新型职业农民培育。在有关政策推动下，国家层面和地方层面都对新型职业农民培育开展了一些探索，取得一定成效，但仍存在政策精准度不够、农民积极性不高、培育主体未形成合力、培育机制不健全、监管考核不明晰、财政投入不足等问题，据此提出提高政策的精准性、激发农民参与积极性、强化培育主体协同、完善培育制度、加大经费投入力度等对策建议。

关键词 新型职业农民;政策推动;精准性;主体协同;经费投入

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）35-0077-04

新型职业农民是以农民为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自于农业生产经营的农业从业者[1]。我国是农业大国，一方面，随着农业科学技术的发展，农业机械化程度越来越高，传统精耕细作的农业生产方式已不能适应农业现代化发展的要求，而农民作为农业生产的主体，其对现代化农业生产技能的掌握程度是影响农业产业发展的重要因素;另一方面，我国提出全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的战略，乡村振兴的关键是人才振兴，乡村振兴的主体是立足农村的新型职业农民。因此，只有通过培育新型职业农民，充分发挥农民的力量，才能实现乡村全面振兴和农业农村现代化。

一、新型职业农民培育的政策推动

2011年12月，中共中央、国务院印发《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，提出“扩大培训规模，提高补助标准，大力培育新型职业农民”，新型职业农民这一概念首次被官方文件正式提出。2012年8月，农业部印发《新型职业农民培育试点工作方案》，提出探索新型职业农民教育培养模式、探索制定新型职业农民认定管理办法、探索建立新型职业农民支持政策体系。2012年12月，中共中央、国务院印发《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，提出“大力培育新型农民和农村实用人才，着力加强农业职业教育和职业培训”。2014年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出“加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度”。2014年的《政府工作报告》提出“培育新型职业农民”。2014年3月，教育部办公厅、农业部办公厅印发《中等职业学校新型职业农民培养方案试行》，要求“制定专门规划和切实可行的具体政策，组织有关涉农职业学校按照新的培养方案实施教学，为确保国家粮食安全和重要农产品有效供给培养更多合格的新型职业农民”。2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“服务国家粮食安全保障体系建设，积极发展现代农业职业教育，建立公益性农民培养培训制度，大力培养新型职业农民”。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍”。2015年2月，中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，提出“积极发展农业职业教育，大力培养新型职业农民”。2015年的《政府工作报告》提出“培养新型职业农民”。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，提出“加快培育新型职业农民”。2016年3月国家公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“大力培养新型职业农民，打造高素质现代农业生产经营者队伍”。2016年10月，国务院印发《全国农业现代化规划（2016—2020年）》，提出“加快构建新型职业农民队伍”。2016年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，提出“重点围绕新型职业农民培育、农民工职业技能提升，整合各渠道培训资金资源，建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的培训机制”。2017年1月，农业部印发《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，要求“加快构建新型职业农民队伍，强化人才对现代农业发展和新农村建设的支撑作用”。2017年的《政府工作报告》提出“培养更多新型职业农民”。2018年1月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“大力培育新型职业农民”。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出“培育新型职业农民”。2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出“服务乡村振兴战略，为广大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才”。2019年2月，中共中央、国务院印发《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，提出“实施新型职业农民培育工程”。2021年1月，中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，提出“培育高素质农民，组织参加技能评价、学历教育，设立专门面向农民的技能大赛”。2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，提出“加强对高素质农民、能工巧匠等本土人才培养”。2021年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，指出“各级人民政府应当采取措施培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才”。

通过对新型职业农民培育有关政策的疏理可以发现，这些政策涉及新型职业农民的概念、作用、价值、培育对象、培育主体、培育方式、培育内容，新型职业农民的内涵不断丰富、培育对象不断拓展、培育体系不断完善、培育政策不断完善，为新型职业农民培育指明了方向。

二、新型职业农民培育的实践探索

对于中共中央、国务院关于培育新型职业农民的战略部署，财政部、农业部、教育部等相关部门都积极响应，落实新型职业农民培育工作，探索新型职业农民教育培养模式，探索制定新型职业农民认定管理办法，探索建立新型职业农民支持政策体系。一是组织开展新型职业农民培育试点工作。2012年8月，農业部办公厅关于印发《新型职业农民培育试点工作方案》，决定在全国开展新型职业农民培育试点。2012年12月，新型职业农民培育工作试点正式启动，计划在全国31个省（市、区）选择100个试点县，每个县根据农业产业分布选择2～3个主导产业，力争通过3年试点，培育新型职业农民10万人。2014年将试点范围扩大到2个示范省、14个示范市和300个示范县，2015年将试点范围扩大到4个整省、20个市和500个示范县，2016年将试点范围在全国8个省、30个市和500个示范县，2017年提出“到2020年，新型职业农民总量超过2000万人”的目标。二是启动实施新型职业农民培育工程。2014年7月，农业部、财政部正式启动实施新型职业农民培育工程，安排农民培训补助资金11亿元，在2个省、14个市、300个县开展示范培育，以家庭农场、农民合作社、农业企业及社会化服务组织等新型农业生产经营主体的骨干农民为重点对象，构建教育培养、认定管理和政策扶持“三位一体”的培育制度，累计培育新型职业农民200万人。2015年新型职业农民培育工程示范范围扩大至全国4个省、21个市、487个县，2016年进一步扩大至8个省、30市、800个县（含100个现代农业示范区）。三是启动开展现代青年农场主培养计划。2015年4月，农业部联合教育部、团中央启动实施“现代青年农场主培养计划”，计划在全国种养大户、家庭农场经营者、农民合作社骨干、返乡创业大学生、中高职毕业生、返乡农民工、退伍军人中遴选1万名培育对象，期限3年（其中培育2年，跟踪服务1年），采取培育一批、吸引一批、储备一批的方法，通过培训指导、创业孵化、认定管理、政策扶持等方式，将他们培育成现代青年农场主。2016年继续实施现代青年农场主培养计划，新增1万名现代青年农场主，为他们开展两年系统培养和一年跟踪服务。

在党和国家政策的推动下，各地区根据实际情况，在新型职业农民培育方面采取了不同的实践方式。吉林省由吉林省农村委员会牵头，通过协商委托吉林大学每年培训现代青年农场主总计400名，同时会在接受培训的农场主中挑选拔尖人员到北京、上海等一线城市以及日韩等经济发达国家进一步深造，平均每年培训2.5万名各类农业专业人才，为当地农业发展起到关键支撑和推动作用。河北省不断加强培训条件、培育基地、田间学校、师资队伍的建设，精准对接农民需求，创新职业农民培育模式，建立了新型职业农民培育长效机制，形成了完备的新型职业农民培育体系。贵州省道真县围绕助力乡村旅游业发展和传承乡村文化和少数民族特色文化，大力培育食用菌、花椒、中药材、果蔬、茶叶、酒用高粱、烤烟、生态畜禽渔业等新型农村产业实用人才和刺绣、剪纸等民间技能人才。安徽省安庆市以解决农业生产问题为导向，面向新型职业农民、新型农业经营主体带头人、返乡入乡创业者、产业扶贫带头人、专业生产型人员、技能服务人员等，开展各种技术和知识培训，整个“十三五”期间，全市共培训新型职业农民26859人。此外，一些地方还成立专门的农民培育机构，如山东潍坊挂牌成立职业农民学院，采取“固定课堂+田间课堂”的教学方式，有针对性地讲授园林常见弱寄生性病害识别与防治、实用新型农业技术、温室大棚蔬菜生产新技术等;广东河源市灯塔盆地仲恺乡村振兴培训学院挂牌成立，由河源市灯塔盆地农高区（示范区）管委会与仲恺农业工程学院合作共建。

总之，在党和国家有关政策的引导和推动下，在各地共同努力下，新型职业农民培育取得一定成效，根据国家统计局和农业部的统计，截至2020年底，新型职业农民总量已超过2000万人[2]。

三、新型职业农民培育存在的问题

近10年来，新型职业农民培育虽然取得一定成效，积累了一定经验，但相对于庞大的农村人口数量，2000万的新型职业农民只占据很小的比例，新型职业农民培育还存在诸多问题没有解决。

一是政策的精准度不够。在宏观层面，关于培育对象遴选、培育组织管理、培育内容选择、培育结果评价、培育组织保障等，国家已经出台的政策比较完善，但是在微观层面，尤其地方政府层面，有关新型职业农民培育的政策如税收减免、补贴奖励、小额贷款、社会保障等规定不全面，精准度不够，可操作性不强，严重影响执行效果。

二是农民的积极性不高。在农村，传统小农思想仍占据主导位置，农民所处的环境比较封闭，信息获取能力较差，市场观念较为淡薄，农民对成为新型职业农民的主体意识不强。同时，大多数农民认为农业收益低、农事劳动较为辛苦、社会地位低等，许多农村年轻人、有能力的人向城镇转移，不愿意从事农业生产，在这种观念的影响下，农民参与培训的意愿不强，积极性不高。

三是培育主体未形成合力。开展新型职业农民培训，需要农业农村、人力和社会保障、财政、教育等部门通力合作，也需要成人教育、职业教育、社区教育、高等教育等不同教育之间的协作。但在现实中，不同的培训机构分布在不同的部门，不同的培育主体分别组织开展新型职业农民培训，造成培育资源分散，无法形成工作合力。

四是培育机制不健全。新型职业农民培育没有形成健全的机制和完善的体系，培育缺乏规范引导，造成选择培育对象时存在随意性和针对性，没有合理的培训培育计划和内容，培训教师管理混乱，只注重培育数量和形式，不注重培育过程和质量。

五是监管考核不明晰。在当前新型职业农民培育政策实施过程中，中央和地方均缺乏明确的考核监管，没有确定政策监管部门，更没有处罚措施，这就导致部分干部违法成本较低，政策执行随意性较大，培训的组织实施、管理服务以及经费使用存在不少漏洞，甚至出现基层政府及村干部套取农民培训补贴、经费等问题[3][4]。

六是财政投入不足。尽管国家和各地加大了对新型职业农民培育的支持力度，但职业农民培育的经费主要来源于财政支出，经费来源渠道比较单一，再加上财政投入力度仍然有限，地区之间的差异较大，培育经费与实际需求仍有差距，经费有时存在拨付不及时的现象，许多激励措施难以落到实处，农民受益的量和面还是小。

四、新型职业农民培育的未来出路

加快乡村振兴的步伐，需要建立新型职业农民培育的长效机制，针对目前培育中存在的问题，从以下几方面提出相关建议。

一是提高政策的精准性。地方政府要认真研究有关新型职业农民培育的法律法规，根据自身实际，制定详细的、可操作性强的、具有本地特点的新型职业农民培育的办法，进一步细化遴选门槛、认定考核、培育内容、优惠待遇、职责义务、经费投入、管理保障等方面的内容，提高国家有关政策的执行效率。

二是激发农民参与积极性。要强化农民对新型职业农民概念和培育意义的认识，通过贷款优惠、股权激励等手段遴选高素质培育对象，对学历提升、教育培训等实行免费制度，对通过培训获得新型职业农民职业资格的给予奖励和资助，完善职业农民保险制度，激发农民参加培训的内在动力。

三是强化培育主体协同。在国家层面，要建立和完善农村农业部牵头，财政部、人社部、教育部等各部委参与的统筹协调机制，制定新型职业农民培育的总体规划。省级政府要成立领导小组，建立部门间沟通协调机制，协调解决重大问题，统筹推进新型职业农民培育规划落实。各县市区、各实施单位，建立健全领导协调小组和工作机构，根据任务分工，细化工作措施，明确工作进度，确保工作质量，形成新型職业农民培育的工作合力。

四是完善培育制度。健全新型职业农民培育对象遴选机制，科学规划培育的内容，创新培育的方式方法，完善学生档案管理、系统抽查、日常检查、监督备案制度，制定教师管理办法，制定严谨可行的新型职业农民评估标准，做好新型职业农民培育结果的评估与资格认定，强化新型职业农民动态管理。

五是加强经费投入力度。多措并举，加大对新型职业农民培育的财政投入力度，建立健全培育经费专款专用制度，定时调整人均培训经费标准，规范使用培育资金，切实保障培育经费全额及时拨付。建立健全外部资金引入机制，鼓励行业企业、金融机构等社会力量参与新型职业农民的培育，创造多元化的投资模式，进一步扩大培育工作涉及的范围及提高培育质量。

参 考 文 献

[1]什么是新型职业农民？怎么成为新型职业农民？[EB/OL].（2020-04-21）[2021-02-26].http：//www.xiangcun.com/news/show-2868.html.

[2]“新型职业农民”数量递增 农民职业教育培训市场规模超千亿[EB/OL].（2021-05-20）[2021-05-26].https：//36kr.com/p/1232397053809284.

[3]卓炯，杜彦坤.我国新型职业农民培育的途径、问题与改进[J].高等农业教育，2017（1）：115-119.

[4]吕莉敏.新型职业农民培育的政策变迁与趋势——基于2012-2017年相关政策的分析[J].职教论坛，2017（16）：26-31.