转型社区治理视角下的城中村更新研究

蔡睿

摘要：随着深圳城市发展进入存量空间优化为主的阶段，城中村有机更新改造已成为深圳城市规划建设的重要内容。在城市治理与空间实践的重心逐渐下沉至社区的背景下，以转型社区治理的视角考察深圳城中村更新改造中的问题并提出相应对策。研究发现，作为转型社区的深圳城中村在更新改造过程中存在社区意识淡薄、社区空间异化、社区权利排他化、社区管理制度匮乏等治理困境。对此，根据麦克拉夫林的“互适模型”，提出社区观念调适、社区利益均衡和社区行动协作的城中村更新改造策略。

关键词：深圳城中村;更新改造;转型社区;社区治理

深圳城中村是深圳在快速城市化进程中形成的“半城半村”居住空间，为大量的外来流动人口提供了低成本的城市生活场所。近10年来，随着深圳城市发展从以往的增量空间扩张进入到存量空间优化为主的阶段，城中村更新改造已经成为深圳城市规划建设的重要内容。[1]与此同时，我国社会经济和城市发展模式转型的宏观背景，客观上要求城市治理与空间实践的重心逐渐下沉至社区，[2]而脱胎于农村社区且尚未完全融入城市社区的城中村在压缩的“时间—空间”和“权力—资本”的博弈中变得问题丛生、困境重重。[3]在此语境下，如何充分发挥社区治理在城中村更新活动中的作用，成为推进深圳城市高质量发展和促进社会经济可持续发展的重要命题。

一、深圳城中村更新的发展历程

根据深圳城中村改造与更新的相关政策及法律法规的出台时间，本文将深圳城中村更新的发展历程概括为四个阶段。第一个阶段为1982年至2004年，深圳开始逐步加强对城中村建设与改造的政策引导及实践指导;第二个阶段为2004年至2009年，深圳开始对此前快速发展的城中村进行大规模改造;第三个阶段为2009年至2018年，深圳在一系列城市更新政策和实施细则的指引下有序开展城中村更新工作;第四个阶段为2018年至今，深圳全面开启城中村有机更新改造模式。

（一）引导发展与初步改造阶段（1982年至2004年）

改革开放初期，迫于征地拆迁等原因，部分农民开始不经审批任意占用土地新建私宅，城中村的环境面貌开始出现较大改变。对此，深圳市政府于1982年颁布了《深圳经济特区农村社员建房用地的暂行规定》，但由于该文件缺乏可操作的实施细则，并未起到应有的控制管理作用。20世纪80年代中后期，土地制度改革使得村民对于土地的价值有了更进一步的認识，而有关征地工作的若干规定及政策，为原特区内村集体的经济发展提供了支持，也为其大规模建设提供了空间。1992年，《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》将原村民委员会发展经济和组织村民自治的两大职能分开，原村委会改造成居委会，原生产队改造成股份公司。然而，在此后农村城市化的过程中，村股份公司包办代理了应由居委会等政府管理组织牵头的社会保障服务以及公共设施建设，而相关基层管理组织并未及时且充分地关注到原农村社区的转型与发展。

（二）大规模改造阶段（2004年至2009年）

随着大量外来人口的涌入，深圳的人地矛盾愈发尖锐。2004年，深圳出台《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，并于次年颁布实施《关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》（以下简称实施意见），由此拉开深圳城中村大规模改造的序幕。然而，由于原村民私房建设审批等方面的依据不足，直接造成城中村改造对象合法身份的模糊性，进而给实施意见的执行带来阻力。正因为如此，该阶段的深圳城中村改造并未能够得到良好的政策指导，致使改造活动的实际收效不理想。

（三）规范化改造阶段（2009年至2018年）

2009年，广东省出台“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造政策，同年12月，深圳出台《深圳市城市更新办法》，并制定《深圳市城市更新专项规划（2010-2015）》，建立了城市更新单元制度。2012年，《深圳市城市更新办法实施细则》对更新办法进行具体安排和部署，详细规定了综合整治类、功能改变类和拆除重建类城市更新模式在申报、审批、监督等方面的实施细节。总的来看，该阶段的整个过程始终体现了政府在城中村更新改造的土地利用、政策制订、监管监控等方面的引导作用，也体现了遵循市场经济规律、维护社会公共利益的城中村更新改造政策思路。

（四）有机更新阶段（2018年至今）

2018年，深圳颁布了《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》，明确指出城中村改造模式应以有机更新为理念，以综合整治分区为抓手，统筹安排城中村拆除重建和综合整治，科学、规范、有序地指导全市城中村更新工作的开展。一般而言，有机更新倡导三方面的理念：一是体现以人为本的精神，强调关注人们的日常生活需求;二是保持时空的延续性，关注城市文脉的保护与活化;三是注重常态化的渐进式微改造，而非大拆大建。[1]随着深圳全面推进城中村的有机更新，“有序”、“和谐“、“富有特色”将成为城中村发展与演进的全新注脚。

二、深圳转型社区在更新改造中的治理

（一）转型社区的概念及特征

社区原本是社会学中的概念，原意是亲密的关系和共同的东西，由德国社会学家腾尼斯于1887年提出。20世纪30年代，我国社会学家吴文藻先生根据英文意译出“社区”一词，后由众多学者在共同讨论中达成共识。[4]此后，随着规划师对人居环境的关注不断深入，社区的概念和理论逐渐被引入城市规划。在城市规划中，社区往往与城市、居住等概念联系在一起，多指城市某一特定区域内居住的人群及其所处空间的总和。[4]自2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》出台以来，社区这一概念在我国兼具空间、社会、行政三个维度的内涵，成为介入社会治理创新的基础。[5]总的来看，目前对于社区类型尚未有统一划定。就深圳城中村而言，其特有的时空过渡性、风貌混合性和人口流动性，与传统社区是大相径庭的;并且，其治理方式与我国的农村村民自治和城市社区治理都存在着明显的差异，因此也被称为“转型社区”或“过渡型社区”。[3][6]

深圳城中村作为转型社区有着如下四点特征：一是强自组织性。无论是社区的物质环境建设还是社区的管理自治，深圳转型社区均主要采用“自下而上”的发展模式，这也导致不同社区之间的差异较大。二是低排他性。深圳转型社区容纳了来自全国各地的流动人口，同时接纳与融合了各地的饮食习惯、语言表达等多元风土人情。三是高流动性。深圳转型社区是人口结构严重倒挂的移民聚居地，社区居民主体为年轻流动人口，并且该群体多以个体而非家庭为生境单位，因此客观上决定了社区的高流动性。四是弱连接性。深圳转型社区多以业缘或地缘而非血缘作为社会连接纽带，而社区的高流动性直接或间接使得社区的社交频次和网络密度呈现出较低的水平。

（二）更新改造中的转型社区治理之必要

作为全国首个“全面城市化”的城市，深圳转型社区数量占到全市662个社区中的42%。[7]这些社区长期为原农村集体经济组织所管理，据统计，深圳942家社区股份合作公司（含居民小组设立的公司），不足全市企业的0.1%，却拥有全市约1/3的土地、约1/2的建筑面积;近30万股民仅占全市人口的2%，却是全市85%人口的房东。[8]值得注意的是，虽然有研究发现，因户籍制度而形成的制度性身份会显著影响外来流动人口的社区参與，[9]但一个有关深圳外来人口社区归属感的研究表明，转型社区中约42%的外来人口对社区和城市有归属感。[10]由此可以看出，深圳转型社区含有巨大的社会经济能量，但就当前的社区治理水平而言，尚有大量潜能有待挖掘。随着深圳全面进入有机更新阶段，转型社区的良好治理将有助于推进常态化的渐进式更新改造工作。

此外，从深圳城中村更新参与主体的视角来看，城市政府在空间资源分配的博弈中实则为“弱势”主导者;资本精英实则为空间生产的主力;原农村集体为空间的最大占有者;外来流动人口是空间的主要使用者，但同时也是更新活动中的“失语者”。[11]对此，有必要打破城中村更新活动的传统利益分配格局，将政府、企业、社会组织、社区居民等多元化主体共同纳入到转型社区的治理体系中，充分发挥各自的优势，使转型社区在更新活动中能成为具有实质行动意义上的“命运共同体”。

（三）更新改造中的转型社区治理困境

1.社区意识淡薄

社区意识是社区更新与发展的内在动力，对提升社区凝聚力、促进社区和谐发展具有重要的意义。深圳转型社区的社区意识淡薄问题主要体现在两个方面，即缺乏信任感和缺乏归属感。一方面，转型社区人口高流动性的特征给社区的人际关系网络带来较大的不确定性，由此引发社区信任感的缺失;另一方面，社会经济地位、居住时长、社区满意度等因素，都会影响到居民对社区的归属感。而转型社区的人口结构较为复杂，居民之间的个体差异较大，部分居民对社区缺乏归属感，进而对转型社区更新改造的参与意愿较低。

2.社区空间异化

社区空间理应是居民进行日常交往的载体，而在更新改造的语境下，深圳转型社区的空间却发生了些许异化。其一，在资本主导的逻辑下，转型社区从破旧拥挤的旧村摇身变成了统一有序的城市空间，但同时社区空间特色逐渐消失而愈发趋于同质化。其二，资本洪流迫使转型社区空间异化为商品，并且其交换价值远比使用价值更为人所关注，致使社区空间价值导向发生异化。

3.社区权利排他化

在深圳转型社区更新改造过程中，政府、资本精英和原农村集体最具有话语权，而社区的实际使用主体——外来流动人口由于社会联系松散、组织化程度弱、参与意愿和参与能力相对不足，因此只能获得较为有限的空间使用权与话语权。也正因为如此，在社区治理与更新改造的过程中，外来流动人口往往缺少谋求切身利益的强烈动机与真实行为，而是游离于社区核心利益与权利的边缘。

4.社区管理制度匮乏

社区管理制度作为社区居民集体意志的体现，对维护社区利益、推进社区更新改造具有重要意义。转型社区并非是一种完全成熟的社区形态，相较于一般的农村和城市社区，社区管理制度的制定和执行在更新过程中显得尤为重要。然而，深圳转型社区明显缺少社区发展所需要的各种规章制度，如社区居民公约、社区自治者章程等，并且，也尚未形成较为成熟的民主管理、民主监督、民主决策等制度，这给社区治理与更新改造埋下种种隐患。

三、基于转型社区治理的城中村更新改造策略

根据麦克拉夫林的“互适模型”，价值观念、目标、利益以及手段方法这四方面的调适水平是影响政策执行程度的关键因素。[12]就深圳转型社区的更新改造而言，社区治理可以在以下三方面达成有效调适：第一，社区观念调适。转型社区更新改造过程中，各方主体都有其独特的思想观念和价值理念，因此恰当的社区观念调适是后续工作得以良好开展的基础。第二，社区利益均衡。从某种程度上讲，转型社区的更新改造是对利益的调整与再分配。因此，利益均衡成为社区治理和更新改造的关键。第三，社区行动协作。归根结底，社区治理和更新改造只有通过法律、制度、经济等手段调动各方力量，才能够将观念落实到现实之中，并实现不同主体的利益，从而推动转型社区更新改造工作的稳定开展。

（一）社区观念调适

社区治理对于深圳转型社区而言是一个较为崭新的命题，因此首要的是在转型社区的更新改造中植入现代社区治理理念。对此，街道办、居委会等基层管理组织应当积极发挥社会性自我教育的作用，强化原住民的社区治理主体责任意识，增强与外来流动人口的互动，同时重视信息的公开、透明，增加决策过程的民主化。其次，注重多元文化的融合。以宗族、血缘为纽带，推进原住民在思想、文化以及认识层面的市民化;同时，以地缘、业缘为纽带，寻找不同流动人口的文化共性，积极打造繁荣多元的社区文化氛围。第三，注重培养原住民的集体价值观念。一方面，在转型社区更新改造的过程中，应不断夯实原住民的治理主体地位，增强其作为社区成员的身份认同感和责任感;另一方面，加强对集体主义的宣传和引导，帮助原住民厘清个人利益和集体利益的关系。第四，提升流动人口的社区信任感和归属感，构建社区社会关系网络。比如，通过定期举办形式各异、内容多样的社区活动，可逐渐消除流动人口之间的陌生感，有助于增强社区成员的信任感和归属感。

（二）社区利益均衡

根據理性经济人假设，人都有趋利性，因此转型社区在更新改造过程中需要重点关注各方利益的协调与均衡。首先，政府部门应建立符合实际且可被多数主体接受的利益评价标准，除了经济利益之外，社会影响等社会效益也应纳入考量范围。其次，注重搭建利益沟通协调平台，如信息政策公开平台、媒体舆论监督平台、公众意见收集平台等，充分协调政府、开发商、原住民、流动人口、社会公众等群体之间的利益。第三，重点关注外来流动人口的社区权益。借鉴香港和台湾地区更新改造的做法，向社区的租户等弱势群体提供经济补偿、安置办法、社会福利补助等方案，尽量减少更新改造给社区带来的社会冲击。此外，组建第三方组织也是提升更新改造过程中社区治理与决策参与能力的有效方式。一般而言，第三方组织作为与更新改造无直接利益关系的团体，可为利益相关者提供第三方视角的咨询和指导服务，更能减少对弱势群体的忽视。

（三）社区行动协作

社区行动是推进深圳转型社区更新改造的重要环节，良好的协作关系则十分关键。首先，需要构建与转型社区治理相匹配的更新改造制度体系。城中村更新改造涉及空间资源的分配与调整，应摒弃以往将更新改造与社区治理相割裂的做法，将更新改造制度体系的建构与社区治理有机联系起来。其次，需要推行一系列切实有效的社区治理策略。在有机更新阶段，转型社区的治理与更新改造是一个长期且渐进的过程，因此有必要建立一套常态化的系统性策略，并应广泛涉及产权安排、社区组织、公共服务等各个方面。最后，需要构建更加公平的公共政策体系。打破固有的“城市政府—资本精英—原农村集体”的三元利益分配格局，调整转型社区更新改造的利益分配规则，选择性地压缩资本的逐利空间，逐步减少资本带来的负外部性，进一步保障社会公众和社区弱势人群的权益。

四、结语

总的来看，在以存量优化为主的新常态发展背景下，深圳城中村更新改造开始以有机更新为基本理念，逐渐步入到新的发展阶段。与此同时，面对新时期城市治理与空间实践的重心下沉至社区的发展要求，把城中村作为社会治理的基本单元而非“毒瘤”，可以发现，城中村蕴含着巨大的社会治理潜能，但同时也面临着社区意识淡薄、社区空间异化、社区权利排他化、社区管理制度匮乏等治理困境。因此，针对深圳城中村更新改造在社区观念、空间价值、利益分配、规则制度等方面所存在的问题，围绕转型社区的治理，提出社区观念调适、社区利益均衡和社区行动协作的城中村更新改造策略，这在一定程度上有助于深圳城中村在更新改造活动中打破固有的利益分配思考框架、摆脱以往的路径依赖和制度惯性，从而有助于推进深圳城市治理和促进社会经济的可持续发展。

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