“预防为主”：中国共产党领导下的公共卫生服务体系百年实践经验与趋势展望

高 星 王 岩 戴国琳 刘新遥 邱五七 胡红濮

中国共产党成立100周年以来，中国始终坚持“预防为主、防治结合”的卫生健康方针。在党的思想指引下，遵循着人民群众的诉求，不断加强和巩固传染病防控、爱国卫生运动、慢性病防治以及突发公共卫生应急管理等公共卫生领域的各项工作，有力地保障了人民群众的健康，为经济的繁荣和社会的稳定做出了积极贡献。

一、中国共产党成立100周年以来公共卫生服务体系的实践经验

党中央、国务院领导高度重视人民健康，在中国公共卫生事业发展的不同历史时期，围绕着影响居民健康的突出问题，坚持理论和实践相结合，推进公共卫生事业的不断发展(图1)。在党中央的关怀和支持下，中国公共卫生事业的面貌发生了深刻变化，取得了显著的成就。依据时代特点、发展策略以及人民健康水平的提升状况，公共卫生服务体系发展历程大致可分为4个主要阶段[1]。

图1 中国共产党成立100周年以来公共卫生领域重大事件

1.贯彻群众路线，开展卫生防疫工作(1921～1949年)

中国共产党自成立以来就十分关注疾病防控工作。在抗战时期，红军战士经常遭受流行性疾病的危害。针对这种情况，中国共产党提出“预防第一”的行动口号，开展大规模的卫生运动。1933年，毛泽东同志在《长冈乡调查》中指出,要发动广大群众的卫生运动，减少疾病以至消灭疾病[2]。

在这一阶段，为了加强对卫生防疫工作的指导，保障工农大众的生命安全，党和政府在机构设置、制度建设和助产培训等方面开展了大量的工作。

首先，通过机构设置为卫生防疫创造有力条件。如专门成立中央防疫委员会和卫生运动委员会，宣传和开展卫生防疫工作，改善延安的公共卫生环境[3]。第二，完善制度建设保证卫生防疫有章可循。1932～1934年，党和政府陆续颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》、《强固阶级战争的力量实行防疫的卫生运动》和《苏维埃区域暂行防疫条例》等有关卫生防疫方面的法规、纲要、条例十多部，推进了卫生防疫运动的开展。这是中国共产党以法执政的最初实践，把人民群众对医药卫生的要求用法规条例加以确认[4]。第三，开展群众运动，提升妇幼健康水平。1946年，华中军区卫生部第一次卫生工作会议决定开展群众卫生工作，其中心工作包括帮助地方培养助产士，改造旧产婆，提倡科学接生以及降低婴儿死亡率。此后，公共医院、制药厂、红色药房在各个根据地纷纷建立起来。在这一时期，中国初步形成一套相对完整的医疗救护体系和公共医疗卫生体系，为防控疾病、提升我党军民的整体健康水平创造了有力条件[5]。

2.结合群众运动，初步形成了覆盖城乡的疫病防治与公共卫生体系(1949～1978年)

新中国成立伊始，缺医少药问题严重，加之各种传染病、寄生虫病和地方病的肆虐，中国的卫生防控工作形势严峻。当时孕产妇死亡率达1500/10万，婴儿死亡率达200‰，人口的平均寿命为35岁[6]。在这种情况下，党中央和政府决心从根本上扭转和改变国家医疗卫生的落后局面。1950年8月，第一届全国卫生工作会议召开，会议确定了新中国卫生工作“面向工农兵、预防为主、团结中西医”的三大基本方针。1952年，根据毛泽东同志“动员起来，讲究卫生”的号召，第二届全国卫生工作会议又增加了“卫生工作与群众运动相结合”的方针。根据党中央过渡时期总路线的精神，1953年12月召开第三届全国卫生工作会议，会议正式确定了卫生工作的四大方针“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”。中华人民共和国卫生部连续3届全国卫生工作会议的召开，以及关于卫生工作的四大方针的提出，表明中国共产党对建国初期卫生工作的重视。

在党中央的高度关注下，全国上下通过开展爱国卫生运动，建立疾病预防控制机制，初步形成了覆盖城乡的疫病防治与公共卫生体系。首先，动员群众开展爱国卫生运动。1952年，为了应对美国发动的细菌战，周恩来同志主持召开政务院第128次政务会议，发布了反细菌战的指示，要求各级人民政府成立防疫委员会，根据不同区域不同情况，动员群众订立防疫公约[7,8]。针对恶劣的卫生状况和传染病的流行，1958年，中共中央发布《关于开展以除四害为中心的冬季爱国卫生运动的通知》要求全国各地要动员起来，开展以除四害为中心的爱国卫生运动。在这一阶段，以消灭病媒虫兽为主要内容的防疫卫生运动在全国推广，掀起了群众性防疫运动的高潮[9]。其次，研发和接种疫苗，建立疾病预防机制，有效防控传染病、寄生虫病和地方病。自20世纪50年代起，中国通过接种疫苗，加大卫生宣传教育，逐步控制了脊髓灰质炎、血吸虫病和麻疹等疾病。通过开展大规模的捕鼠、灭蚤及环境卫生工作，从群众性和技术性工作两个方面迅速建立了较为严格的疫情报告制度等，基本控制了鼠疫、霍乱等流行性疾病。20世纪60年代初，中国通过接种牛痘消灭了天花。另外，随着计划免疫的广泛开展，百日咳、白喉、流行性乙型脑炎等传染病发生率也显著下降[10]。

3.完善疾病预防控制体系，不断提升应对突发公共卫生事件能力(1978～2012年)

1978年改革开放之后，党和政府在对政府和市场在医疗卫生服务中作用的探索中奋力前行。1978～2002年，在市场化导向的医疗体制发展背景下，政府对公共卫生服务的投入有限，导致公共卫生服务体系发展缓慢[7]。2003年严重急性呼吸综合征(SARS)的暴发，引发了对公共卫生服务体系的反思。党和政府开始不断加大对公共卫生领域的财政投入，公共卫生服务逐渐回归公益性，并提出促进公共卫生服务逐步均等化。在此阶段，疾病预防控制和应急管理得到加强，传染病防控体系和爱国卫生运动有序发展，现代公共卫生服务体系初步建立。

为了加强疾病预防控制和应急管理，首先，在应急管理处理机制建设方面，出台《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，建立信息披露通报制度，构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的突发公共卫生事件应急管理机制，提高应对突发公共安全风险与危机的能力。在机构设置方面，国务院卫生行政部门设立卫生应急办公室，全国各地也相应成立了突发公共卫生事件应急指挥中心，制定相关法律、法规和应急预案，开展有效的信息监测、报告、发布和交流合作等[11]。在应急队伍建设方面，2010年出台《国家卫生应急队伍管理办法(试行)》，按照“统一指挥、纪律严明，反应迅速、处置高效，平战结合、布局合理，立足国内、面向国际”的原则，根据地域和突发事件等特点，统筹建设和管理国家卫生应急队伍[12]。

同时，在这一时期，中国传染病防控相关的法律体系逐步建立和完善。1989年《中华人民共和国传染病防治法》发布实施，以立法形式确认了传染病防治以预防为主的方针,首次提出了疫情公布制度，明确实行预防接种制度，传染病防控工作从行政命令上升到法治管理[13]。后来针对严重危害人们健康的高发生率、高病死率的重大传染病,陆续制定了一系列管理方法和规定，如2003年出台的《传染性非典型肺炎防治管理办法》，2005年制定的《结核病防治管理办法》和2006年制定的《艾滋病防治条例》等。

在加强疾病预防控制的同时，以“精神建设”为重心的爱国卫生运动也在有序开展。1978年4月，中共中央、国务院颁布《关于坚持开展爱国卫生运动的通知》，要求各地爱国卫生运动委员会把卫生运动切实领导起来。1981年2月，中华全国总工会等9部门联合发出倡议，倡导以“五讲四美”为主要内容的文明礼貌活动。1989年全国爱国卫生运动委员会分别印发《在全国开展文明礼貌活动的倡议》、《关于开展创建国家卫生城市活动的通知》，创建国家卫生城市，建设社会主义精神文明[14]。

在此阶段，中国疾病预防控制体系趋于完善，应对突发公共卫生事件的能力得到提升。法定传染病增加至3类39种,其中甲类2种,乙类26种,丙类11种[15]。同时，多年的爱国卫生运动改善了中国的环境卫生，提升了人民的生活质量，取得了良好的社会和经济效益。

4.广泛动员综合施策，完善公共卫生应急体系(2012年至今)

党的十八大以来，习近平同志把“推进健康中国建设”摆到重要地位，提出必须把人民健康放在优先发展的战略地位。为把以治病为中心转变为以人民健康为中心，为人民群众提供全方位全周期健康服务，这一时期的卫生与健康工作方针为“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并用，将健康融入所有政策，人民共建共享”。这一阶段，突发公共卫生应急管理能力建设、慢性病和重大疾病预防控制以及爱国卫生运动的开展等各项事业取得长足进步。

首先，建立联防联控机制，积极应对新型冠状病毒肺炎疫情。新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，全国迅速形成统一指挥、全面部署、立体防控的战略布局，建立联防联控机制，在短时间内控制住疫情。中国之所以有效遏制了疫情,关键在于优越的政治体制、卓越的组织能力以及中华民族上下一心的凝聚力。(1)党和政府强大的执政能力是中国有效防控疫情的保障。从疫情暴发之初到防控艰难时刻，再到取得阶段性胜利，以习近平同志为核心的党中央时刻关注疫情的发展态势，有针对性地作出一系列重要指示批示，统一指挥、周密部署、协调资源，充分彰显了中国特色社会主义政治体制的突出优势。(2)总揽全局协调各方的组织能力是中国有效防控疫情的关键。疫情期间，党中央动员组织号召全国力量迅速汇集抗疫一线，在很短的时间里建设了方舱医院，增设专门收治新型冠状病毒肺炎的医院，加强疫情风险防范机制建设，使得短时间内有效控制疫情蔓延成为可能。(3)万众一心的民族精神是中国有效防控疫情的基础。自疫情暴发以来，无数的医护人员奋战在抗疫一线，数以万计的科研工作者开展病毒的流行病学和溯源调查，还有很多社区工作者、警务人员不分昼夜地进行大数据追踪溯源，为分区分级差异化防控提供实时数据，体现了中国人民舍小我、成大我的责任和担当[16]。

第二，扎实做好慢性病和重大疾病防控。落实预防为主、防治结合，加强和改善疾病预防控制体系建设成为新时期卫生健康事业发展的主要内容。2017年，国务院办公厅发布《中国防治慢性病中长期规划(2017-2025年)》，这是国家层面首次发布慢性病政策文件，强调通过推进环境整治、烟草控制、体育健身、营养改善等工作，建立慢性病综合防治工作机制和防治服务网络[17]。

在政策文件的指引下，各地积极开展慢性病和重大疾病防治工作。其中，心脑血管疾病防治包含开展高血压健康管理试点、广泛深入开展“三减三健”和健步走活动、持续开展脑卒中和心血管疾病高危人群筛查和干预项目、规范诊疗、实施减少百万新发残疾工程以及加快院前医疗急救体系建设。癌症防治行动包括组织落实早期筛查项目、十部门联合组织实施癌症防治三年行动、组织开展肿瘤防治宣传周等科普活动。慢性呼吸系统疾病防治行动包括建设国家呼吸医学中心、加强慢性呼吸系统疾病及危险因素监测、促进慢性阻塞性肺疾病早期筛查干预和健康管理、加强贫困地区慢性呼吸系统疾病防治管理。糖尿病防治行动包括出版《中国糖尿病健康管理规范(2020年)》、开展糖尿病主题宣传活动和新型冠状病毒肺炎疫情防控中的糖尿病患者管理指导等[18]。

针对中国恶性肿瘤等重大疾病高发的现状，中华人民共和国卫生部在2010年组建全国肿瘤规范化诊疗委员会，并不断推出肿瘤诊疗规范，提倡恶性肿瘤患者应采用多学科综合治疗模式。2018年中华人民共和国国家卫生健康委员会颁布了《关于开展肿瘤多学科试点工作的通知》和《进一步改善医疗服务行动计划(2018-2020年)》等文件，进一步对重大疾病的科学防控进行了部署。

第三，开展以“大健康”为中心的爱国卫生运动。爱国卫生运动在落实健康中国战略、防控疫情的过程中发挥着关键的作用。在建设健康城镇、加强城乡环境卫生综合整治方面，2015年,中共中央、国务院颁布了《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》,强调要加强健康促进和健康教育，积极发挥爱国卫生运动在疾病防控中的统筹协调作用。2016年全国全面启动健康城市、健康乡村建设[19]。同年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，强调发挥爱国卫生运动的组织优势，把健康城市和健康村镇建设将作为推进健康中国建设的重要抓手。在新型冠状病毒肺炎疫情防控方面,2020年,中共中央、国务院出台《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》,提出加大爱国卫生运动，控制疫情扩散和传播。同年3月,全国爱国卫生运动委员会办公室等 9 部门联合发出《动员广大群众积极参与爱国卫生运动的倡议书》，倡导以“防疫有我，爱卫同行”为主题的爱国卫生运动,为巩固疫情防控成果、做好常态化疫情防控营造良好的环境[20]。

与此同时,为了保障公民的健康权益，2017年党中央出台了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，这是中国卫生与健康领域的第一部基础性、综合性的法律。该项法律的出台是公民卫生健康权益保障方面的重大突破，有利于引领公共卫生事业发展、保障健康中国战略的实施[21]

二、公共卫生服务体系发展的趋势展望

中国共产党成立100周年以来，党和政府坚持预防为主，不断加强疾病预防控制工作，从卫生防疫到全面健康，从以治病为中心到以人民健康为中心，不断拓宽公共卫生的服务范围和内容，提升公共卫生的服务质量和效率，从而有效控制了威胁人民健康的重大疾病，提高了人民的健康水平和健康素养。目前，由于人口结构、疾病谱、生活方式以及生态环境的不断变化，中国仍然面临传染病、慢性病等多重疾病威胁并存，自然、环境、社会等多种健康影响因素交织的复杂局面，尤其是在国际交流日益紧密的背景下，突发急性传染病传播迅速，有效控制重大突发公共卫生事件存在新的挑战。为了应对公共卫生领域新的挑战，加快推进健康中国建设，健全重大疫情防治体制机制、完善公共卫生应急管理体系势在必行。

1.基于信息科技完善重大疫情防控体制机制：借助先进的信息科技，提升重大疾病安全风险的预警能力、快速解析其发生和发展规律的专业科研能力以及疫情分析应对和风险沟通的能力。基于数据分析建立路径最短、节点最少的具有自反馈机制的闭环疫情直报系统，实现重大疾病的高效化、智能化、数字化监测，为第一时间监测和应对疫情提供数据支撑[22]。同时，要做好资源的应急储备和动态更新，确保为疾病防控及时调拨相应的人力、物力和财力资源，健全和完善重大疫情防控体制机制[23]。

2.加强医防协同机制，提高医疗救治水平：将疾病预防控制机构与医疗机构紧密结合，建立权力融合、沟通融合、绩效管理融合和激励融合机制，建立预防为主的医疗卫生服务协同机制，实现“预防”与“救治”的有效衔接。通过健全临床治疗、科学研究和疾病控制的协同机制，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同。同时，在公共卫生资源配置上要创新优化机制，实现信息共享，促进数据共享与成果转化，实现医防协同，提高医疗救治水平。

3.健全国家公共卫生体系，提升应对突发公共卫生事件能力：一方面，从国家层面健全公共卫生体系，建立稳定的财政投入、人才培养和激励机制，扩大国家公共卫生服务范围和服务项目等[24]。通过建立更高层级的突发公共卫生事件应急管理机构，形成更加系统、全面、公开透明的突发公共卫生事件应急管理体系。另一方面，在公众层面强化公众的风险意识，构建突发公共卫生事件全民应急教育培训体系，不断提升公众应对突发公共卫生事件防控能力。

4.中西医结合，丰富慢性病防治途径：以民众健康需求为核心，有针对性地开展“治未病”中医药养生知识普及宣传活动，增强群众的自我保健意识，推动中西医药相互补充，协调发展。同时，整合优化医疗卫生资源，建立以疾病预防控制机构为中心，以医院为疾病监测哨点，以临床防治为技术支撑，以社区卫生服务机构为网底的慢性病综合防控系统。通过各方共同承担慢性病发现、诊疗、干预与管理等工作，扩宽慢性病防治途径，实现对慢性病患者的全流程、全周期健康管理。

5.制定和完善法律法规，推进传染病防控体系建设：制定和完善传染病防治、突发公共卫生事件应对等方面的法律法规。明确各机构权责、执行程序，从法律上完善国家防控和应对各类传染病的能力，改革重大疫情防控救治体系，建立集中统一高效的领导指挥体系，建立健全决策机制。同时，建立分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，并加强传染病防控的信息化建设，为传染病的防控提供信息支撑[25]。

三、结 语

中国共产党始终将保护人民健康放在重要位置，将全心全意为人民服务作为重点内容，不断提升疾病防控水平和应急管理能力，增强中国公共卫生的整体实力。中国共产党的指导思想和工作原则是公共卫生工作取得辉煌成就的关键，集中体现了党对人民群众生命和健康的重视。早在建党初期，党和政府就高度重视公共卫生工作，通过贯彻群众路线，凝聚起上下一心的强大合力。1922年党的第二次全国代表大会将“保护劳动者健康和福利”写入党的纲领，贯彻群众路线，积极开展卫生防疫工作。1950年将“预防为主”确立为新中国卫生工作的三大基本方针之一，初步形成覆盖城乡的疫病防治与公共卫生体系。改革开放之后，党和政府继续坚持“预防为主”的卫生工作方针，通过完善疾病预防控制体系，不断提升应对突发公共卫生事件的能力。党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央把人民健康放在优先发展的战略地位，广泛动员综合施策，持续推进将健康融入所有政策。在党和政府的带领下，中国在疾病防控、保障居民健康等方面取得累累硕果。在新的历史站位下，构建强大的公共卫生体系、提升应对突发公共卫生事件能力，是时代发展的迫切需求和必然趋势。建党百年公共卫生事业的发展有力地证明，在中国共产党的英明领导下，在民族伟大复兴的新征程中，中国会更加繁荣昌盛，人民的生活会更加幸福，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦指日可待。