影响国有企业招标采购效率的原因分析及对策研究

林春强 赵荟馨 战立秋

（中国石化物资装备部，北京 100728）

1 引言

招标采购是我国当前专门立法的采购方式，在激活市场竞争、规范采购行为、优化资源配置等方面起到了积极的作用。招标采购已成为国有企业最主要的采购方式。企业依法合规实施招标采购，较好地解决了公开公平公正问题，较好地规范了权力运行，推动阳光透明采购，净化采购环境。但由于法定程序要求，以及内外部因素的影响，招标采购周期较长，如果遇到流标、废标或异议、投诉事件，招标采购周期更长，往往影响到工程项目采购进度。招标采购周期长的问题，已成为企业各级部门广为诟病的问题，也是企业管理者重点关注的问题。如何在确保依法合规的情况下，提高招标采购效率，加快采购进程，是采购管理者亟待研究的课题。

2 企业招标采购时效分析

根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关规定，依法必须进行招标的项目的法定招标周期最少约为30天，加上合同签署时间、招标准备等时间要求，一般采购周期要超过60天。如果遇到招标文件澄清、修改或者异议、投诉，招标周期将进一步延长。

国有企业往往按照内控制度的要求，对招标采购过程实施管理和控制，一般会设置招标方案审批、招标文件审批、招标结果审批等控制流程，所以招标采购周期往往超过国家法定周期。下面以某大型国有企业物资采购招标为例，分析国有企业的招标采购周期。

2019年，该集团总部累计完成物资采购招标项目8032项，招标环节平均用时42.6天。其中招标委托审批平均用时2.3天，招标机构编制招标公告并发布平均用时4.4天，发布招标公告到开标平均用时22.2天，完成开标到发出中标通知书平均用时13.7天（见图1）。

图1 物资采购招标项目招标环节平均用时

经分析，在所有招标项目中，从招标委托提交到中标通知书发出的招标时长最短为14天，最长为181天。其中，少于30天的招标项目有755项，占9.4%；大于40天的招标项目有3604项，占45%；大于60天的招标项目有1004项，占12.5%；大于100天的招标项目有152项，占1.9%。

一般情况下，国有企业采用传统的询比价、动态竞价、联合谈判等非招标采购方式，10天左右就可以完成定商定价；而采用招标采购方式，周期就相对太长了。尤其对于市场价格波动较快的大宗生产原料来说，招标采购方式根本无法响应市场价格变动的节奏，往往容易丧失商机；对于工程建设物资来说，如果遇到异议、投诉等招标异常事件，则漫长的处理过程往往会耽搁工程建设进度，影响保供。

3 招标周期长的原因分析

3.1 法律法规调整滞后

《招标投标法》是2000年1月1日颁布实施的，至今已21年（2017年仅做了很小的修改）。当时对招标投标各环节设置相应时间要求，主要是给潜在投标人预留合理的招标响应和投标文件制作时间，创造公平竞争的环境，具有一定的时代意义。但我们国家经过二十多年的发展，市场供求态势、竞价手段和竞争方式已今非昔比，市场竞争主体更多、产品更丰富、经济节奏更快、竞争更激烈。特别是随着信息技术的发展，电子招标投标方式得到全面应用，招标信息的发布范围更广泛、速度更快捷，潜在投标人更容易获得招标信息，投标文件响应和制作也更方便和高效，《招标投标法》规定的20天投标响应期已明显不适应时代节奏，法律规定的其他节点时间也有需要压缩的空间。

3.2 法律法规超用

一是招标范围扩大化。招标采购不见得是最好的采购方式，但一些企业奉招标采购为灵丹妙药，不讲条件，逢买必招，过度认为“一招就灵”，人为扩大了《招标投标法》规定的招标范围。对于有些专用性、特殊性物资来说，其潜在的供应商非常少，但在片面追求招标率指标的引导下，不计条件“硬招标”。部分市场化程度较高的生产物资，如化工原辅料、煤炭等，本不属于依法必须进行招标的物资，但一些单位规定必须招标，人为拉长了采购周期。

二是招标流程从严。《招标投标法》对依法必须进行招标的项目和自愿招标项目的操作流程要求是有区别的。比如，20天投标响应期是对依法必须进行招标的项目的要求，没有对自愿招标项目进行硬性规定；又如，法律规定依法必须进行招标的项目的招标结果要公示不少于3日，但对自愿招标项目没有要求。但一些企业本着从严要求的原则，要求所有招标项目必须严格与依法必须进行招标的项目一致，流程一样，人为拉长了自愿招标项目的周期。据统计，上述某大型国有企业2019年自愿招标项目的招标周期为44天，比依法必须进行招标的项目的法定招标周期还略长。

3.3 基础管理薄弱

一是标准化程度低。部分企业采购需求标准化程度较低，在招标项目技术条件、投标资格条件、评标办法设置时没有统一规范，导致招标方案模糊不清、条件设置不具体，或出现倾向性、歧视性条款设置情况，个人自由裁量权较大，需要管理部门与招标人、投标人反复对接、沟通协调，直接导致招标委托审批、招标公告发布、中标结果确定等环节的时间延迟。

二是项目需求变更频繁。部分企业工程项目管理不严谨，设计变更频繁，迟迟无法确定招标项目具体需求，人为拉长采购周期。

三是平台软硬件配套跟不上。电子招标投标已成为新常态，但一些电子招投标平台功能不全、稳定性差、界面不友好、网速低，导致招标过程不顺畅，甚至流标、废标。

3.4 外部因素影响

一是部分供应商不诚信。一些供应商为谋求中标，采取伪造或虚构资质、业绩和能力等不诚信方式，提供不真实的投标资料，导致信息核实周期长，延长了招标周期。

二是恶意异议与投诉。据了解，中央企业招标项目异议与投诉率一般在1%~3%，异议与投诉成为困扰招标过程的“顽疾”。由于当前异议与投诉成本较低，且异议与投诉是纪检监察部门关注的重点，所以一些供应商只要不中标或对招标结果不满意就提出异议，异议对象包括招标人、招标机构、评标委员会和其他投标人，许多异议的理由和依据往往不充分、不具体，甚至无中生有。有的异议或投诉在程序上、形式上不遵守法律规定，越级投诉、向纪检监察部门投诉、反复缠诉，导致招标中止，并且调查核实过程非常漫长，严重影响了招标进度。上述某大型国有企业2019年各级部门收到异议与投诉合计超过100项，某些招标项目投诉处理时间超过了半年。

4 提高招标采购效率的对策

4.1 科学选择采购方式

首先，对《招标投标法》规定必须进行招标的项目，确保做到招标采购。其次，对依法必须进行招标范围以外的物资，采用灵活多变的采购实现方式。根据物资特性、市场态势、需求特点，灵活采取战略采购、联合采购、竞价采购等多种采购方式。最后，对依法必须进行招标范围以外的项目，按照“法无禁止即可为”的原则，灵活设定招标各节点时间。比如招标文件发出到开标时间，可以压缩到7天以内；招标结果公示期可以设置少于3天，也可以不公示；对市场价格变化频繁的大宗物资，可以采取“二阶段招标”方式，第一阶段通过公开集中资格预审方式确定合格供应商名单，第二阶段根据具体需求直接向合格供应商发出报价邀请，快速完成定商定价。目前，“二阶段招标”方式已在部分中央企业实施，效果良好。

4.2 加强招标标准化建设

统一建立采购需求、招标文件、供应商资格条件以及评标办法标准模板，明确各类物资主要条件设置要求，并刚性执行。最大限度地减少各单位及个人自由裁量权，减少条件设置偏差，提高招标方案质量，以提高招标采购决策效率，进而提高招标采购成功率，并最终达到提高招标采购效率的目的。在国务院国资委管辖的中央企业中，采购管理绩效水平较高的企业，如国家电网、中国移动、中国石化等大都注重招标采购标准化建设，在集团层面统一制定招标采购标准目录，包含统一物资分类编码、型号种类、技术参数、技术规范、技术接口等，统一编制招标采购标准和技术规范书，并强化刚性执行，推进规划、设计、采购、建设等业务环节标准数据贯通。

4.3 加强招标过程管理

首先，要加强招标准备管理。推行开门采购、专家采购，建立跨职能、跨专业、跨部门协同联动采购决策机制，在招标方案编制过程中广泛邀请技术、使用、设计、工程、供应等部门参与，形成决策合力，提高决策效率与质量。中国石油化工股份有限公司镇海炼化分公司在100万吨/年乙烯项目建设过程中，建立部门协同采购决策机制，快速会审招标方案，项目物资招标周期平均压缩到30天左右，大大加速了项目建设进度。其次，要强化时间节点管理。跟踪、总结、分析招投标各节点的时效情况，明确最佳时效要求，强化时效控制，发现异常，及时纠偏。加强时效考核，明确责任，督促相关部门各负其责，确保招标流程高效运行。最后，加强异议与投诉管理。建立异议与投诉快速处理机制，需求、技术、招标、法务、监察等部门形成合力，及时回复和处置招投标各利益相关主体的诉求，化解矛盾和纠纷，提高异常处置效率。同时，要提高恶意异议与投诉成本，将恶意投诉、缠诉不休的供应商纳入黑名单，严肃处理，维护正常的招标秩序。

4.4 推进招标采购数字化转型

数字化、智能化在经济领域中的作用越来越大，推进数字化转型是国家做出的重大战略部署。招投标领域应顺应国家数字化转型发展大势，坚持以“互联网+”招标为基础，以价值创造为目的，以数字技术为驱动，强化数据的生成、挖掘和利用，提高招标采购效率和效益，实现招投标发展方式转型。电子招投标平台是招标采购的核心工具，建设好和持续优化电子招投标平台是提高招标采购效率的关键。应用大数据、人工智能等技术，推进电子招投标平台与物资采购、供应商管理系统以及工商、税务、信用信息平台等的外部信息资源的集成和互联共享，辅助招标决策、辅助招标评标，提高招标智能化水平，提高招标采购效率与质量。

5 结束语

“进程可以加快，程序不能逾越”，这是当前对国有企业招标采购的根本要求。从源头出发，把工作做在前端，加强标准化建设，是提高招标采购效率的基础。强化招标前置管理，提高招标方案质量，是提高招标采购效率的核心工作。加强招标过程控制，做好时间节点管理，是保障招标流程顺畅的基础。利用“互联网+”技术，推进招标采购数字化转型升级，是提高招标采购效率的未来出路。本文就国有企业在依法合规的情况下，如何克服困难、采取相应应对措施以加快招标采购效率进行了积极的探索，为国有企业提升招标管理工作水平提供参考。