中小学生课后服务的价值取向及学校责权优化

罗生全 卞含嫣

2017年，教育部印发了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，对各地开展中小学生课后服务提出要求，强化中小学校在课后服务中的主渠道作用。开展中小学生课后服务，是一项顺民意、暖人心的民生工程，是提高教育质量、促进学生发展的重要途径，是增强教育服务能力、有效减轻家长负担的重要举措。本期话题聚焦“中小学生课后服务”，以学生健康成长和全面发展为根本前提，探讨课后服务的理念、价值、内容、方法。

摘 要 课后服务是为妥善解决学生课后发展难题而提出的一项惠民政策，其价值取向表现在三方面：扫除监护盲区，弥补课后漏洞;减轻学业负担，提高育人质量;照顾个体差异，促进多元发展。中小学校是实施课后服务的主渠道，但由于我国课后服务起步较晚，学校在履行课后服务责权时还存在诸如责权界定模糊、配套制度缺失、联动融合滞后等棘手问题，限制了学校主体作用的发挥。为优化学校责权，必须端正理念认知并加强学校课后服务的顶层设计，基于学生课后服务需求合理发挥学校育人功能，积极建立能够统筹多方力量的联动合作机制，真正实现学校课后服务的高水平、高质量发展。

关键词 课后服务;价值取向;学校责权;优化策略

作者简介 罗生全，西南大学西南民族教育与心理研究中心，西南大学教育学部，教授，博士生导师;卞含嫣，西南大学教育学部，硕士研究生

随着社会结构的转型和教育“减负”政策的推行，如何合理安排和科学利用学生的课后时间已经成为家长及社会普遍关注的焦点问题，而解决这一问题的关键是在各中小学校切实开展课后服务。2017年，教育部印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对组织中小学生课后服务工作的主体责任、原则方法、内容形式和保障措施等作出明确规定，首次在国家层面明晰了广大中小学校在课后服务中的责权地位。[1]2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，对提升学校课后服务水平提出要求，进一步强调了中小学校开展课后服务对于落实“双减”政策和促进学生健康成长的重要意义。[2]课后服务是帮助家长解决孩子课后教育难题、增强教育服务能力的重要举措和民生工程[3]，但是目前来看，许多地区中小学校的课后服务还处于探索初期，有待完善、规范和深化。鉴于此，有必要厘清中小学生课后服务的价值取向，以此为导向审视和剖析当前课后服务工作中暴露出来的学校责权问题，并提出相应的优化策略，从而更好地彰显学校在课后服务中的责权地位，有效推动中小学生课后服务工作落地。

一、中小学生课后服务的价值取向

课后服务是由国家支持、政府主导、学校主办，为满足社会转型背景下中小学生课后照顾和教育需求而开展的一项福利性教育活动。通过分析国家出台的关于课后服务的政策文件以及各地区开展课后服务的实践经验可以发现，课后服务立足于满足中小学生及其家长的合理诉求，具有解决“课后三点半难题”、减轻课外学习负担、促进学生个性化发展等作用和价值。

（一）扫除监护盲区，弥补课后漏洞

中小学生课后服务最初是为了应对“课后三点半”这一社会难题而开展的具有教育性质的服务，其首要价值取向是扫除监护盲区，弥补课后漏洞。具体而言，其一，课后服务的基本目标指向于解决家长因时间差无法按时接管孩子的现实问题。为响应“减负”号召，教育部门严格限制学生在校时间，导致放学时间远早于父母下班时间，学生放学后因無人接管和照料出现监护盲区，容易爆发安全问题、不良行为，甚至犯罪行为，由此产生“课后三点半”难题。[4]多年来，这一难题一直困扰着政府、学校和无数家长，尤其是在“核心家庭”和“双职工家庭”结构普遍之后，解决学生三点半后的监护难题更是成为万千家庭的刚需。而课后服务的开展，为中小学生提供了稳妥可靠的去处，学生放学后留在学校这个安全健康的环境中，可以让家长更安心，缓解了上班族家长接孩子的压力，也在一定程度上扫除了学龄儿童的监护盲区，解决了家庭照看的后顾之忧。其二，课后服务能够帮助弥补学生课后教育漏洞，纾解家长的焦虑情绪。除了安全问题，学生放学离校后的教育问题也是课后服务关注的重点。中小学生特别是小学生自我约束能力差，离校后需要家长监督学习、辅导作业，而一些家长因为工作繁忙或能力有限等原因无法有效承担监督和辅导责任，产生学生课后教育监管漏洞，家长也因此焦虑不安。以中小学校为主体实施的课后服务则能够帮助填补这一漏洞，纾解家长焦虑。学校课后服务不是以营利而是以促进学生发展为目的，其不只保障学生课后安全，更多还要发挥课后教育功能，通过开展丰富多样的教育和文娱活动，帮助学生养成良好的学习习惯，解决学习上的困难，培养和提升综合素质，弥补家长缺位造成的课后监管漏洞，减轻家长对孩子课后教育的担忧。

（二）减轻学业负担，提高育人质量

开展课后服务，最直接的作用对象和受益者是学生，其出发点和落脚点是减负增质，促进学生可持续发展。因此，减轻学业负担、提高育人质量是中小学生课后服务应该秉持的价值方向。为规范中小学校的办学行为、促进学生健康快乐成长，教育部明确提出“科学安排作息时间，切实减轻学生过重课业负担”[5]的要求。可是从现实情况来看，课内减负并未真正解放学生，为了提高学习成绩，不少家长主动投资让孩子参加课外培训班，导致课外补习现象猖獗，学生的学业负担不轻反重。而课后服务政策的诞生，有助于强化学校作为教育主阵地的作用，让学生能够回归校园，减少课外培训补习带来的学业压力。教育部以及各地区出台的中小学生课后服务相关规定和工作方案，明令禁止将课后服务办成集体教学或变相“补课”，“坚决反对将课后服务作为课堂学习的补充和延伸，这在一定程度上将减轻学生的课外学习负担，使学生在课外快乐成长成为可能”[6]。另外，由于政府对课外补习的监管力度有限，校外培训市场乱象丛生，无证经营、乱收费、超前教学、超纲教学、师资良莠不齐等状况频繁出现，引发家长和社会对育人质量的担忧。[7]为促进学生高质量发展，积极探索并推广学校课后服务成为一项关键性举措。与校外培训机构相比，学校具有场地、人员、资源、管理等方面的优势，由学校牵头开展课后服务，为中小学生筹划涉及德、智、体、美、劳等各个方面、各式各样的服务内容，一方面能够给学生提供健康向上的课外活动，满足学生的学习和发展需要，推进素质教育科学稳健落实;另一方面也能营造良好的教育生态环境，避免将学生推向鱼龙混杂的补习班，保障学生受到专业且优质的教育。

（三）照顾个体差异，促进多元发展

学生之间的差异是区别不同个体的重要标志，尊重并照顾学生的个体差异，促进学生个性彰显和多元发展，是教育教学的终极目标，也是课后服务的应然价值。从价值目标来看，课后服务是为了使中小学生在获得妥善的安全看护和良好的课业辅导的同时，个性需求得到更加充分的满足，增强综合素质，获得多元成长。[8]课后服务的相关政策文本从“增强教育服务能力”“促进学生全面发展”“减负”“素质教育”“立德树人”“促进学生健康成长”等维度对开展课后服务的目标作出规定，引导学校遵循教育的差异性原则，积极开发多元且利于学生健康发展的教育服务项目，着力解决学生课后个性化成长问题。课后服务针对学生所要达成的目标就是将他们喜欢做的事情培养成爱好，将他们擅长的部分发展成特长，以满足学生的个性需求[9]，力求实现借助课后服务来培养学生兴趣特长、提升学生核心素养、促进学生个性多元发展等目的。从服务内容来看，中小学生课后服务囊括了托管照顾、自习作业、学习辅导、文体活动、兴趣社团、劳动实践、观影观演等内容，有些学校还充分结合当地特色和本校情况探索校本课后服务内容，尽可能多地为学生提供可选择的教育资源，帮助学生获得个性层面差异化发展的机会。通常来说，课堂授课是一种具有高度集中性的教育，“教师制定课程目标、推进课程进度需要参照集体可接受的水平幅度”[10]，所以课堂教学很难照顾到每一个学生的个性特征和教育需求。而课后服务则寻找到学生集体发展和个体发展的平衡点，能够充分考虑个体差异，允许学生根据自身学习进度、学习能力和学习需要自主选择查漏补缺、优化提升、素质拓展等丰富多样的活动，助力学生个性化和多元性发展。

二、当前中小学生课后服务的学校责权问题审视

课后服务“主要是由中小学校提供的非义务教育范围的但又与义务教育紧密相关的一种教育延伸服务”[11]，学校是课后服务的主力军，承担着重要职责。当前我国中小学生课后服务工作尚处在起步阶段，学校在课后服务中责权不明、作用受限、负担过重等问题较为突出，影响课后服务的价值实现和中小学校的职能发挥。

（一）责权界定模糊，学校课后服务功能窄化

随着对课后服务价值取向认识的不断深化，我国中小学生课后服务逐渐向着看护、管理和教育一体化方向发展，这便意味着学校不仅要提供基础的课后看护和照顾服务，还要切实承担起发展学生个性特长和综合素质的教育职责。但是由于我国课后服务的政策规定笼统，加之受到传统认知的束缚和学业负担顾虑的制约，中小学生课后服务工作中出现了学校责权边界模糊、功能窄化等问题。一方面，学校在课后服务中的责权界定模糊且认识不到位，学校容易被误解成无限责任主体。学校责权的赋予和履行是课后服务顺利开展的必要前提，《指导意见》以政策文件的形式确定了中小学校在课后服务中的主渠道地位，规定了学校必须承担的责任，但实际上我国课后服务政策“只谈学校责任而未言学校权力”[12]，这一偏向致使学校在课后服务中应承担的责任和所具有的权力出现明显的不匹配，影响学校自主性发挥。而且，学校不是实施课后服务的唯一主体，政策文件中往往只强调学校的责任，而较少提及社区、家庭、校外机构等其他主体的责任和各主体之间的责权分配，也很少思考学校的责任是有边界的，造成学校责任无限放大，被“神化”成万能主体。课后服务的深入开展引发学校责权不清和责任边界不明等问题，直接导致学校在提供课后服务时瞻前顾后、畏手畏脚，大大降低了学校的参与意愿和课后服务的质量。另一方面，学校课后服务的教育功能没有得到足够重视，课后服务功能窄化的问题愈渐凸显。传统观念将课后服务等同于课后托管带娃，这一认知根深蒂固，直接导致对课后服务的教育功能认识不足。同时，我国中小学安全防控体系不健全，学生在校时间延长，安全风险也随之增加。缺乏完善的安全风险预防和化解机制，再加上近些年来学校安全纠纷事件的警示，不少学校会更多偏重课后服务的安全看护功能， 从而掩盖了课后服务的教育功能。[13]除此之外，在“减负”政策影响下，一些学校为避免出现增加学生负担的争议仅选择提供托管看护服务，而能够拓宽学生知识视野、培养学生兴趣爱好、发展学生核心素养的教育活动则较少开展或者不开展。学校课后服务的教育功能彰显不足，在促进学生全面发展方面的作用微乎其微。

（二）配套制度缺失，学校主体作用受限

我国在课后服务的制度化管理方面存在不足，配套制度缺失、学校主体作用受限，也是当下课后服务中较为突出的问题。其一，学校实施课后服务的操作规范和质量标准尚不健全。要保证课后服务有序开展，必须明确课后服务的性质定位、主体资质、服务内容、设施条件、运行规则、实施标准等，对学校课后服务的具体操作加以细节性安排。可现如今各地区之间尚未形成统一的课后服务工作方案，也没有权威的操作规范和质量标准供各中小学校参考，使得各学校关于课后服务的理解不一致，所组织的课后服务五花八门，质量参差不齐，学校在课后服务中的主体地位受到冲击。其二，缺乏科学的学校课后服务监管评价机制。许多学校虽然开展了形式多样、活动多元的课后服务，但仍然没有确定课后服务工作的监督与评价方式，没有建立起相应的过程监督制度和效果评估制度，学校课后服务出现“看似有人监管但是又少有部门真正监管的‘脱管现象”[14]。监管评价机制的缺失为学校课后服务埋下了不小隐患，教师敷衍了事、部分课程流于形式、服务质量难以监测、服务效果无法及时反馈等成为伴随着课后服务开展而产生的新问题，学校在课后服务中所扮演的主要责任主体的角色形象严重受损。其三，学校课后服务的保障制度有待完善。開展课后服务要耗费大量人力、物力和财力，但在我国，课后服务是一种新兴的教育服务，关于课后服务的成本投入、风险分担、师资配置、设施管理、薪酬补贴等还未形成规范化制度，亟待进行更加深入细致的研究。全国各地在学校课后服务的投入、师资、设施等保障条件方面存在着明显悬殊，对于课后服务中学校的经费补贴和教师的工作报酬也没有形成确切的保障细则，学校和教师在参与课后服务时难免流露出消极、拖延甚至抵触的态度。缺乏有力的保障制度，会直接削弱学校实施课后服务的热情和效果，限制学校主体作用的发挥，也阻碍课后服务的长效开展。

（三）联动融合滞后，学校课后服务负担重

课后服务是全社会共同关心的热点话题，办好课后服务是全体社会成员的共同责任。课后服务的实施主体包括政府、学校、家庭、社会等，其中政府是主导者，学校是主要承担者，家庭是重要合作方，社会力量是有力补充，只有多方联动形成协同育人合力，才能为中小学生提供高水平、高质量的课后服务。然而现实中，课后服务的各个责权方却缺乏合作，学校面临着联动融合滞后、负担加重的巨大考验。具体表现为：首先，学校与政府的联动配合不足。现行中小学课后服务的组织和运行不是学校自发的行为，需要政府制定政策进行宏观引导和把控。[15]而政府有关部门在制定课后服务政策文件和指导方案时，缺乏对学校客观条件和实际能力的充分调研，过分强调学校应该做什么，忽略了学校硬软件设施的承载力，导致学校的现实能力和期望能力不符，将学校推入“当为”与“能为”的矛盾境地，增添学校开展课后服务工作的负担。其次，学校与家庭的交流沟通不畅。组织课后服务时，大多学校只是从自身实际情况出发，很少关注家庭对课后服务的需求，使得学校和家长供需不一致，学校课后服务不够精准到位，家长因此产生怀疑和不满。另外，大多学校只是将课后服务告知家长或用签订协议的方式与家长协商，具体的服务细节没有与家长展开详细讨论，也没有向家长实时反馈课后服务的内容和效果。[16]家校之间缺乏双向沟通与交流，家长与学校很容易积累矛盾，产生信任危机，这在无形中增加了学校处理家校关系的负担。最后，学校与社会的合作互助不够。学校在课后服务中具有难以超越的优势，所以当前课后服务多集中于学校内部，社区、图书馆、青少年活动中心、校外教育机构等社会力量和资源没有得到应有重视，也没有良好的吸纳机制将其引入学校加以合理利用。缺少社会力量的帮助，更多课后服务职责必须由学校承担，这必然增加了学校教师的工作量和工作压力，加重了学校负担。

三、中小学生课后服务中学校责权优化的因应之策

学校凭借明显的资源优势和社会信任基础成了提供课后服务的最佳场所，其主动作为是彰显学校主渠道作用的重要方式，也是稳步推进义务教育阶段中小学生课后服务工作的有力保障。通过前文分析可知，当前课后服务中暴露出来了一些学校责权问题，如若不能妥善解决，将直接制约学校作用的发挥，阻碍学校课后服务的顺利开展。因此，当务之急是要积极寻找学校责权优化对策，努力提升学校课后服务水平。

（一）端正理念认知并加强学校课后服务的顶层设计

要想真正发挥中小学校在课后服务中的主渠道作用，必须端正学校课后服务的理念认知并加强顶层设计，规范学校责权，增强其有效性。在理念层面，应该筑牢思想根基，提高对学校课后服务的关注度和重视度，认识到“课后”和“课堂”同等重要，都是學生健康成长的重要时空，学校在课后服务中也要有所担当。由教育行政部门和中小学校整体规划并统筹实施的课后服务是课内教育教学的有益拓展和补充，必须保持高站位认知，明确课后服务的性质定位和价值取向，充分认识到学校课后服务对于保障学生课后教育权益、缓解家长接管压力、开发个性潜能、促进义务教育均衡发展等方面的作用，并对学校在课后服务中的主体地位给予高度肯定。当然，学校也应该明确，组织和实施课后服务是社会发展对学校提出的新要求，广大中小学校理应顺应社会要求，积极承担起自身在课后服务中不可推卸的责任。在制度设计层面，应该积极完善学校课后服务配套体制机制，消除学校在课后服务工作中的困惑和顾虑，为学校开展课后服务提供更多支持和保障。配套制度缺失使学校在履行课后服务职责时出现责权不明、监管不力、保障不足等问题，为解决这些问题，就应该尽快建立起一套符合我国课后服务发展现状的课后服务管理体制，以保障学校在课后服务的探索实践过程中有章可循、有据可依，从而达到优化学校责权、增强课后服务能力的目的。[17]设计和制定学校课后服务制度必须考虑课后服务的开办要求、审批登记程序、人员资格及配备、主管部门、服务范围、经费投入及管理、相关职能部门的监管职责、评价标准、保障措施等[18]，尤其要注重对学校责权限度进行清晰明了的划分，不断优化学校责权，避免学校逃避责任或承担额外负担，最终形成科学健全的中小学校课后服务制度体系。

（二）基于学生课后服务需求合理发挥学校育人功能

准确评估学生的课后服务需求能够提高学校课后服务的针对性，帮助学校更好地履行责权。为优化学校课后服务，基于学生需求合理发挥学校在课后服务中的育人功能实属必然。首先，要以学生个性化需求为切入点，丰富学校课后服务内容，让学生能够自由选择自己感兴趣且需要的服务项目。课后服务内容是学校课后服务价值实现的载体，只有课后服务内容满足学生的个性化需求，学校课后服务才能叫好又叫座。在课后服务过程中，学校必须以学生为本，多渠道了解和获取学生的课后服务需求，以此为依据开发出符合学生实际需要的课后服务内容，并实时跟踪学生发展变化，及时更新课后服务内容，最大程度上履行服务学生、满足学生个性化发展需要的职责。其次，要以促进学生课后多元发展为目标，创新学校课后服务形式，致力于为学生提供多样化、多模式的课后服务。许多学校开展课后服务存在一个普遍性问题，即课后服务形式单一，活动地点多局限于学校内部，不仅难以满足学生成长的多元化需求，也缺乏对学生参与学校课后服务的吸引力。针对这一问题，学校必须在创新课后服务形式上多下功夫，既要把握好学校的专业性，又要利用好各种各样的资源，同时广泛吸收借鉴国外开展课后服务的成功经验，积极扩展学校课后服务的形式、场所和渠道。最后，要以维护学生课后教育权益为落脚点，强化学校课后服务对学生的教育功能。学校是教书育人的圣地，教育学生是学校的首要功能和职责。学校课后服务“并不仅仅是为中小学生提供简单的看护服务，而是一项开发学生潜能、促进学生全面发展的重要教育工作”[19]，学生参加课后服务也不单是出于课后安全看护需要，更是希望得到良好的教育，获得素质提升和全面发展的机会。因此，学校开展课后服务不仅要满足学生及其家长最基本的看护和照顾需求，更应该承担起教育职责，追求对学生进行更高层次的引导和教育。[20]

（三）建立能够统筹多方力量的联动合作机制

学校承担课后服务的主要责任毋庸置疑，但是课后服务的“准公共产品”属性决定了课后服务责任不应也不能只由学校一方承担，抓紧建立能够统筹多方力量的联动合作机制，在发挥学校主渠道作用的同时鼓励各方力量积极参与，才是优化学校责权、推进课后服务走深走实的长久之道。一方面，要积极建立多方参与的经费保障和分担机制，拓宽课后服务的经费来源，加大对学校课后服务工作的投资力度。中小学生课后服务属于非义务教育性质，其成本应该由政府、学校、家庭共同承担。政府经费是课后服务的基本保障，应该将课后服务支出纳入国家财政预算，设立课后服务专项资金，通过政府财政补贴、购买服务等方式确保学校课后服务有稳定的经费来源。同时，政府在提供财政补贴时应该根据不同学校的情况实施差异性拨款，对于办学条件较差、课后服务能力薄弱的学校给予更多资金支持。而家庭分担成本是课后服务顺利开展必不可少的条件，应该根据学校课后服务成本确定家长分担比例和收费标准，并对具体收费情况进行严格监管，从而建立起公正、公开、透明的家庭缴费机制。另一方面，要积极建立利益共同体合作平台，整合多方优质资源进入校内，形成同心、同向、同行、同力的合作关系[21]，发挥课后服务合力。近年来，家庭对于课后服务的需求量逐渐增加，参与课后服务的学生人数逐年增多，仅仅依靠学校资源不论是从专业上还是从数量上都难以满足客观需求。[22]在这种情况下，搭建多方联动的合作平台尤为关键。借助合作平台，一是学校可以充分利用廣大家长群体的职业特色和参与热情，吸纳优质家庭资源进校，安排家长担任课后服务志愿者，与学校教师建立友好合作关系，打造一支专兼结合的课后服务队伍;二是学校可以有效利用社区、图书馆、博物馆、青少年活动中心等社会公共资源，扩大开展课后服务的空间，为学生提供更加丰富多元的课后服务活动，增强学校课后服务吸引力;三是学校可以联合校外教育机构或私人力量，挖掘各自的资源和优势，互相取长补短，联动配合化解学生课后服务难题。

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责任编辑︱李 敏