地方政府专项债券发行使用中存在的问题及解决建议
——以X市为例

魏琼琼 新沂市财政局

2015年1月1日，新《预算法》正式施行，明确赋予地方政府通过发行地方政府债券举借政府债务的权力，我国地方政府债券自发自还工作在全国全面正式推开。6年以来，地方政府债券作为地方政府举债融资的唯一“正门”，发展速度迅猛，已成为我国债券市场第一大券种，在地方政府经济发展中发挥出稳投资、扩内需、补短板的重要而积极作用。对于X市而言，做好地方政府专项债券的管理，重要在于坚持“资金跟着项目走”的原则，做到“借的来、用的好、还得起”，确保及时形成实物工作量，充分发挥专项债券资金的使用效益。

一、X市政府专项债券发行使用基本情况

按照政府专项债券的募集资金用途以及偿债资金来源是否具体针对到单一或者多个具体项目，可以把政府专项债券划分为普通专项债券和项目收益专项债券。2017年，财政部试点发行项目收益专项债券，试点品种包括土地储备专项债券、收费公路专项债券和棚改专项债券。

2015—2020年，X市共转贷发行86.4亿元地方政府专项债券，其中普通专项债券14.2亿元、项目收益专项债券72.2亿元，共对应44个专项债项目。X市自2016年专项债券首次发行以来，债券发行情况呈现出以下特点：一是发行规模逐年递增，从2016年的6.2亿元发展到2020年的39.2亿元，增幅为532.26%；二是投向领域日渐丰富，从2016年的交通基础设施领域，逐步拓展到2020年的社会事业、生态环保、市政和产业园区基础设施、保障性安居工程等多个领域；三是发行期限更加合理，从2016年的3年期、5年期，拓展到2020年的10年期、15年期，更加匹配项目的运营期限。历年发行情况详见上图①。

二、X市政府专项债券发行使用中存在的问题及成因分析

(一)发行阶段

1.发行规模偏小，难以满足地方政府融资需求

近年来，面对错综复杂的宏观环境和新冠肺炎疫情的严重冲击，X市经济建设任务不断加重，有限的财政收入难以满足公共服务和基础设施领域高速增长的投资需求，融资缺口越来越大，政府专项债券供需矛盾日渐突出。特别是近两年来，省级政府要求申报地方债券需求数量不得超过上一年度隐性债务化解规模，导致地方政府债券需求量被压缩，“开前门”力度不足，难以满足地方政府公益类项目投融资的需求。

2.项目储备不足，发行前期准备工作不充分

一是储备的项目不够成熟，大部分项目的前期准备工作仍然不足，包括立项、选址、用地规划、不动产登记、施工许可等等，导致部分项目需求上报后，尚未到正式发行阶段便以流产告终。二是项目储备力度不够。项目储备工作流于形式，未能广泛征求住建、交通、教育、卫生健康、民政、自然资源、农业等各部门意见，认真梳理符合要求的领域，并重点对接国家和省市的大战略部署，重大建设规划支持的关键领域和薄弱环节项目建设，导致储备的项目数量不多，质量不够，无法通过省级发改和财政部门的审核，无法满足地方政府专项债券的发行需求。

(二)使用阶段

1.部分项目进度缓慢，影响债券资金使用效益

债券使用环节的管理，需要完善项目管理和债券资金管理的衔接问题，债券项目主要包括建设阶段和运营阶段。在两个阶段存在的主要问题，一是没有形成协同推进机制，未能明确主管部门、代建部门、项目单位的责任及协同要求。二是未能从项目整体目标出发，统筹项目决策、项目立项、项目采购、项目建设、项目运维的各个阶段。三是有些项目未能按照市场化方式确定项目施工单位，业主和施工方的权责关系以及奖惩约束机制不够完善，四是未能设立地方政府专项债券资金的专门监管账户，使得部分单位无法明确区分专项债券资金和财政一般专项资金，从而无法保证资金的拨付与项目建设进度的同步，以及下拨资金不闲置在任何中间环节。

2.调整机制不够灵活，造成结余债券资金闲置

政府专项债券资金由省级政府统一发行并转贷到地方政府后，某些债券项目因为前期准备不足或者后续情况变化，比如某些项目建设内容和建设规模调整，导致一部分专项债券资金无法使用或出现结余，但目前关于债券资金调整用途方面国家尚未出台具体管理办法，导致部分债券资金结余闲置，与此同时财政部门每月在垫付债券利息，这严重背离了地方政府专项债券资金发行拉动投资、促进地方经济发展的初衷。

(三)偿还阶段

1.使用单位偿债意识不足，工作主动性不够

目前，地方政府专项债券的发行模式为：首先财政部向省级政府分配额度，省级政府统一发行并转贷给地方政府，再由地方政府按照需求申报时的项目安排分配给使用单位。这种“借、用、还、”主体不一的专项债券发行方式，导致责任不清，特别是部分使用单位偿债意识不足。一些使用单位甚至把地方政府专项债券资金与财政其他专项资金混为一谈，认为公益性项目的建设前期筹划、资金筹集、还本付息等均属于财政部门的工作，至少有地方政府进行债务兜底，而并没有对专项债券资金进行专项使用监管，从而出现“钱等项目”或者“钱等进度”的情况，导致预测的项目收益无法按期实现与归集。

2.项目收益测算盲目乐观，地方政府偿债压力大

第一，在债券发行阶段，为了确保专项债券成功发行，地方政府对于部分项目的收益测算盲目趋于乐观。其次因为政府专项债券对应项目收益实现时间与还本付息时间的错配，导致地方政府财政不得不垫付债券资金本息，同时地方政府每年需完成隐性债务10年化解的刚性任务，偿债压力巨大。

三、提高政府专项债资金使用效益的建议

(一)完善项目管理体系，确保债券资金及时落地

项目是整个地方政府专项债发行的核心部分，对政府专项债券项目的科学、合理的预判，是专项债券市场可持续发展的关键。

一是项目选择的时候，要明确属性，明确区分有一定收益的公益性项目、纯公益性项目、纯商业化项目、以及政府与社会资本合作(PPP)的项目，专项债严格适用于一定收益的公益性项目，不能干扰纯商业化项目和PPP项目的运营，减小市场挤出效应。

二是项目收益与平衡方案的编制应当真实可靠、有理有据，严防注水。首先，从项目本身出发，根据独立机构的可行性研究报告和调研报告，严格分析项目的可持续性和经济性，合计预估盈利能力，同时着力减少项目打包发行，明确每个项目的期限、总投资、建设等方面的差异性，防止融资搭便车。其次，做实做细具体工作，设置合理参考对象，项目收益平衡方案应根据典型项目的内部收益率的上下区间测定收益水平，解决部分项目收益预测虚高问题。

三是加快项目的推进力度，提高资金使用效益。第一，项目主管部门、项目实施单位和财政、经发、环保、住建等要素保障部门要加强沟通协调，齐心协力加快项目立项审批、规划选址、用地、环评、安评等前期准备工作，加大对部分项目征地拆迁、市政配套、水电接入等推进力度。第二，财政部门和主管部门要做好资金分配和使用监管的工作，及时拨付债券资金至项目单位，对于预算安排的项目可以灵活提前调度国库资金确保项目如期开工，债券资金到位后及时回补资金。第三，及时了解项目单位资金支付进度，按期通报债券资金使用情况，防止债券资金结存在项目单位，督促债券项目及时形成实物工作量。

(二)加强资金绩效管理，强化债券信息公开披露

一是按照《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》文件要求，坚持“举债必问效、无效必问责”的绩效管理原则，将绩效评价贯穿于专项债券项目申请、运行、评价、使用等各个流程，建立全生命周期绩效监管体系，加大债券的风险处置与监管力度，杜绝“新官不理旧账”，逐步建立起专项债券终生跟踪问效机制。二是进一步强化债券信息的公开，目前债券信息的公开仅限于债券发行阶段项目的名称、简要描述、总投资、运营期和建设期、项目总收益及收益预测依据等基本信息，而债券存续期内的地方政府专项债券资金使用情况、对应项目的建设进度和运营情况、项目收益和项目对应形成的资产情况、以及重大事项、违法违规行为债券资金用途调整情况尚未得到真实、准确、完整、及时的公开。因此，政府专项债券信息公开要强调全生命周期，并积极拓展信息公开渠道，使得债券资金的使用阳光透明。同时应加强对信息披露真实性的监督和考核，以及虚假信息公开的处罚力度，以真正达到以公开促规范的目的。

(三)健全地方偿债机制，提高债务风险防控能力

一是提高认识，理顺权责利关系，做到心中有数，实现“借用还”主体相统一，提前谋划，制定可行的还本付息计划，并建立健全偿还机制。二是加强项目收入管理，督促债券项目单位及时上交对应项目产生的政府性基金收入和项目专项收入，做到应收尽收，颗粒归仓。严禁主管部门和项目单位等在还本付息前，挤占或者挪用项目收入。建立偿债收益归集专户，建立资金收支台账，严格账户管理；三是加强财源建设，科学安排还本付息预算，探索建立偿债准备金制度，从而使到期债务偿还风险可防可控。

注释：

①数据来源于江苏省预决算统一公开平台。