行政事业单位预算绩效管理存在的问题及对策研究

陈奕巧 湖南省委党校(湖南行政学院)财务部

财政预算绩效管理把经济、效果和效率等观念引入到公共管理当中，强调各行政事业单位在提供公共服务和公共产品时，既要提升产品和服务的质量，又要注重产品和服务的成本，从而提高财政资金的支出效率。这既是我国经济转型时期，规范政府预算行为、缓解财政压力的重要举措，也是财政领域全面深化改革的战略要求。从党中央明确提出全面实施预算绩效管理的要求，再到各省相应出台符合省情的预算绩效管理办法，并大力在行政事业单位推广实施，预算绩效管理在全国尤其是中央和省级层面取得了一定的成绩，基本建立了一个从事前绩效评估、事中绩效监控到事后绩效评价的完整预算绩效管理链条。然而，在实际执行过程中，行政事业单位的预算绩效管理仍存在一些问题，还有较大的改善空间，需要找到症结所在，并对症下药。

一、行政事业单位预算绩效管理实施中的共性问题

(一)传统预算管理根深蒂固，绩效管理理念树立不深

除北上广几个省市引入和实施预算绩效管理时间较早外，大多数省市近几年才推广实施，绩效理念尚未在行政事业单位中得到广泛认识和牢固树立，过去资金管理中形成的“重分配轻管理、重投入轻产出”的观念仍然比较突出。一些单位预算管理的重心还是放在如何找财政扩大预算控制数、如何保证预算执行率上，至于资金使用的效果好不好、效率高不高、是否存在浪费并不重视。在实际工作开展中，很多单位并没有从思想上高度认识到绩效管理的意义和作用，而是偏向于把绩效目标设定、绩效运行监控和绩效自评等工作看成是财政布置的一项额外任务，被动完成，敷衍了事，严重影响了绩效管理的质量。

(二)缺乏完整的预算绩效管理组织架构

按照财政部门的要求，行政事业单位基本都开展了预算绩效管理相关工作，但由于理念不深、重视度不够，有部分单位尚未在单位内部建立一个完整的绩效管理组织架构，既缺少对预算绩效管理工作的统一指挥和协调，又缺乏一套完整预算绩效管理流程。由于各行政事业单位的绩效工作基本都是由财政部门安排，很多单位就把预算绩效管理工作放在内部财务机构，由财务人员兼任，而财务人员难以全面掌握单位的整个业务情况，只能要求各相关处室提供本处室资金使用的绩效情况，汇总后再向财政报送单位的绩效监控、绩效自评等绩效信息。因宣传和培训力度不够，各资金使用处室人员往往缺乏绩效方面的专业知识，填报的绩效信息简单粗糙、要素不全、评价随意；因组织架构缺失，没有专门的组织对各部门提供的绩效情况，比如数据和信息的真实性、支出结构的合理性、以及资金使用的效益性进行审查和评价，导致财务人员汇总的信息可能无法真实、完整、全面反映单位绩效的整体情况，绩效信息的质量和绩效管理的效果都得不到保证。

(三)预算绩效指标体系不够完整、评价方法不够明确

预算绩效是一个抽象概念，必须要借助具体的绩效指标来显化，而绩效指标是一个多维度指标，观察和测量的角度不同，绩效评价的结果也不同，因此，绩效指标设置的科学和完善与否会直接影响到绩效评价的结果。虽然，财政部已经制定了通用的预算绩效评价共性指标体系框架，提高了绩效评价的统一性和权威性，但是各地方分行业、分领域、分类别的个性指标体系并未完全建立起来，且定量指标较少，又缺乏可比的绩效评价标准，导致很多行政事业单位在申报绩效目标和填报绩效评价时所采用的个性化指标既不能从投入的角度反映单位应该达到的效果，也不能从产出的角度体现单位真实、完整的绩效情况。而且，在绩效自评时，由于缺乏明确的评价方法，很多单位都是采用比较法，通过将自己设定的目标和实际完成情况进行对比来评价绩效的好坏，而不关心设定的目标本身是否合理。这会导致有些单位为了完成绩效目标而主观设置一个较低的目标值，使得绩效管理提高资金使用效益的初衷难以实现。

(四)预算绩效评价结果应用不全面

绩效评价是绩效管理的中间环节，对评价结果进行应用，督促各单位优化预算安排、提高预算管理水平才是预算绩效管理的落脚点。虽然现在各级财政部门都要求行政事业单位及时向财政报送和公开整体支出绩效自评报告，并组织专家对各单位的绩效自评工作质量进行抽查和评审，抽查结果纳入政府绩效评估考核。但是评审更多的是将关注点放在自评报告的格式合规性、内容完整性、预算执行率上，对于各单位是否在资金使用过程中充分发挥了资金的使用效益并未核实到位。而且现行的绩效评价都是本年度对上一年单位预算支出的绩效情况进行评价，具有明显的滞后性，无法及时将上一年度的资金使用情况作为本年度预算安排的依据。重形式轻实质以及滞后的绩效评价，都会影响评审结果的应用。所以，在实践中，不管是财政还是单位内部，都没有全面将绩效评价结果与预算安排进行挂钩，也没有将绩效情况与奖励机制、问责机制相联，评价结果未得到全面和广泛的应用，也就无法取得相应的效果。

二、优化行政事业单位预算绩效管理的建议

(一)加强宣传、培训，坚实管理基础

在单位内部，通过专题会议集中学习、信息平台推送学习等多种方式加强对全面预算绩效管理相关政策和制度的宣传，让大家了解和熟悉预算绩效管理相关的知识，尤其是要提高管理层的认识，让其深刻的意识到自己在绩效管理中重要性和责任，通过以上率下，充分发挥关键少数的带头作用，从而提高全体职员的积极性、主动性，在全单位形成一种“人人为绩效、处处讲绩效、事事求绩效”的良好氛围。通过邀请预算绩效管理专家到单位授课，派出专业人员外出单位学习等内外培训相结合的方式，提高工作人员的理论水平和业务能力，为单位开展绩效工作打造一支懂政策、知业务、会操作的高素质队伍，夯实有效开展预算绩效管理工作的环境基础。

(二)完善组织结构，明确职责分工

预算绩效管理不是单纯由各行政事业单位财务部门汇总填报各类财政绩效表格和撰写绩效报告的一项工作任务，而是由事前评估、目标管理、运行监控、评价和应用等一系列绩效活动组成的完整管理链条，每一个环节都需要各相关处室的积极参与和配合，这就要求单位必须建立完整的组织架构去加强领导和管理，并制定一套完整的预算绩效管理制度去规范执行，才能确保预算绩效管理工作落到实处、取得实效。各单位可以成立一个由财务部牵头，各相关业务处室参加的绩效管理工作小组，负责建立健全单位的预算绩效管理制度和实施办法，并按照内控不相容岗位分离的要求，分清职责权限，对绩效管理各环节的工作进行组织和协调。还可以成立一个由单位领导层组成的绩效管理领导小组，全面领导单位的绩效管理工作，对绩效制度制定、绩效目标设置和绩效评价结果进行审核，从整体上提高单位预算绩效管理的规范性和科学性。

(三)构建多层次绩效指标体系，规范工作开展

预算绩效指标体系是预算绩效管理的重要工具，能有效规范绩效管理工作的开展，提升预算绩效管理的质量和效率。地方财政部门应该加快构建符合地方情况的多维度的核心绩效指标和标准体系，各行政事业单位根据自己的职能或资金使用方向等在指标库中进行检索，就能找到合适的各种绩效指标和科学的绩效标准。各行政事业单位也可以根据自己的职能职责、发展规划、工作计划等，并结合过去的资金使用和产出情况，设置一套符合本单位的绩效指标和标准体系，以便各处室在开展绩效工作的过程中有了可供选择和参考的依据，避免出现绩效目标设置偏低、评价指标设置不合理，绩效评价抓不到重点等情况。

(四)重视评价结果应用，强化绩效评价硬约束

绩效评价是手段，对评价结果进行应用，充分发挥绩效评价结果对单位预算管理的激励约束才是目的。行政事业单位要切实重视绩效评价结果的应用，通过建立反馈、奖惩和问责等机制，推动绩效评价从表面的评价到纵深的管理转变，真正发挥绩效管理奖优罚劣的导向作用。除将专项资金与预算安排挂钩外，财政部门还应切实将各行政事业单位的整体支出绩效评价结果与单位的预算安排挂钩，倒逼行政事业单位重视和落实预算绩效管理。单位内部也要建立预算资金使用的激励机制，将资金的使用情况与处室的年度考核、资金分配等挂钩，对于绩效好的处室要予以表扬，在以后年度优先安排预算资金；对于绩效一般的处室和项目，要督促其改进；对于低效或无效的部门或项目，要予以通报，并削减或取消以后年度预算。只有将绩效评价结果与资金分配、考核评比、整改问责等奖惩措施相结合，让资金使用者感受到绩效与自身息息相关，才能从其内心根植绩效管理理念，激发其加强绩效管理的主观能动性和自觉性，推动单位预算绩效管理水平整体提高，最终使财政资金得到更充分、更有效的使用。

预算绩效管理作为一项自上而下推进的重大变革，不仅需要党中央、国务院的顶层设计和配套制度，更需要地方财政尤其是各行政事业单位的高度重视、积极配合和不断摸索，通过自上而下和自下而上相结合，发挥联动作用，才能推进我国预算绩效管理的发展进程，实现财政变革预算管理的目的。