新公共治理视角下基层行政审批机制的多维构建
——基于四县区实践的案例分析

郭 净,李鹏燕

(1.河北金融学院 金融与投资学院,河北 保定 071051;2.河北金融学院 保险与财政学院,河北 保定 071051)

一、引 言

党的十八大以来,党中央高度重视基层管理体制机制改革建设工作,习近平多次就推进基层治理体系和治理能力现代化进行多角度全方位的论述,行政审批改革是提升基层治理水平和效率的重要途径。中国的行政审批制度改革一直处于放松管制、让位于市场为主导的阶段,虽然取得了一些成果,但是仍然面临许多问题。行政审批集约化程度逐渐提高,信息共享、部门协同、流程再造和集成服务的实现难度却也在逐步升高。随着行政审批的取消、下放、转移和调整,行政审批改革的动力机制逐渐单一化,行政审批信息不对称性造成的办事效率低、服务体验差等情况在个别地区仍然存在。

新时代要以政治、法治、德治、自治、智治等“五治”为基本方式[1],构建共建共治共享社会治理新格局。许宗生等认为,行政审批改革既需要制度方面的顶层设计,也需要机制方面的改革创新,制度层面是中央和省级层面的任务,机制层面则涉及在审批过程中如何为企业和群众提供更加高效便捷的服务[2]。由于行政审批制度改革往往由中央或地方政府主导,其实施离不开机制改革,必须建立上下联动的推进机制,以促进政府、市场和社会等不同主体之间的沟通协作[3]。本文以新公共治理理论为指导,探索构建多维基层行政审批机制,对于推进基层行政审批改革具有重要的理论意义和现实意义。

二、文献回顾及理论框架

(一)行政审批改革的相关研究

学者们深入分析了行政审批制度存在的瓶颈,提出了行政审批制度的改革方向。行政审批制度在国家治理体系结构中处于沟通国家与社会、政府与市场、行政权力与人民权利之间关系的桥梁地位[4]。现有行政审批过程存在的主要问题包括:灰度设置过多过滥[5],乱象频生,严重阻碍了社会资源的自由流动[6]。以行政审批局为例,由于缺乏顶层设计规划及具体工作制度化建设,造成了其运行的困境[4]。因此,构建行政审批资格条件、内部管理、设施和环境、运作程序以及面对面服务的标准,形成一套关于行政审批的标准化制度化的流程体系对于解决行政审批瓶颈问题至关重要[7]。

国外对行政审批机制改革的研究集中于应用网络、大数据等新技术对行政审批流程的优化。Laynek认为各国政府都应将提供网络服务、建设政府网站作为提高行政管理效率、密切政府和公众关系的有效手段[8]。Demirkan和Delen探讨云环境中应用面向服务的决策支持系统能够使组织机构的决策更加灵活,并有助于提高决策的质量[9]。国内关于行政审批机制改革的研究主要结合具体地区典型案例来展开,如靳学法从大部制视野下提出可通过理念重构、机制优化、流程再造和机构变革等方式实现城市政府行政审批机构的实权机构建构[10]。许宗生等[2]和张楠迪扬[11]也提出了行政体制机制创新的思路。

(二)新公共治理理论的相关研究

从传统公共行政、新公共管理到新公共治理的范式变迁深刻地反映和影响了公共事务管理领域的变化趋势[12]。“治理”的引入很大程度上是为了解决“管理”带来的大政府小社会、政府失灵等问题,1995年全球治理委员会将“治理”定义为各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[13]。治理理论作为一种新的理论范式,重新构建了政府、市场和社会的关系,尤其是将个人(公民)和私人部门纳入主体范畴,强调治理过程的基础是协调而非控制,是各主体之间的持续互动。

因此,新公共治理范式相较于传统的公共行政和新公共管理理论,更加适应21世纪公共政策实施与公共服务提供的日益复杂、多元和碎片化特征[14],目前国内外学者从多维度对新公共治理范式的核心理念、学理依据和实践路径展开研究。最早于2006年提出的新公共治理概念将其视为一种“体制”(regime),公共服务是一个整合系统,既包括公共服务供给组织也包括服务的使用者、社区、提供服务的软硬条件及资本;公共服务组织应该是基于服务主导逻辑而非产品主导逻辑提供服务,因此,公共服务的生产和消费是同时的,并且服务的使用者即消费者必须参与服务生产,是公共服务的共同生产者[15],传统治理理论将公共利益作为公民个人选择的附属品[16],新公共治理则将公共利益置于核心地位,也对政府的价值进行了重新定位。

关于主体方面,尽管中国政府进行简政放权、职能转移和购买服务等一系列改革,但公共服务供给的主体仍聚焦于政府、企业和社会组织,公民处于“从属”地位[17],不参与公共服务供给,也就是说,缺失公民这一公共服务供给主体。在公共服务供给方式方面,学者们普遍认可共同生产,即公共服务机构与公民等多元主体的混合行动[16],其最主要特征是将公民这一公共服务的使用者引入供给环节,针对其需求提供更有针对性的服务,做出更高质量、更有效率的回应[18],公民的身份不再是委托人(传统公共行政模式)或顾客(新公共管理模式),而是成为共同生产者[19]。共同生产作为新公共治理模式下的新方式和途径,有利于摆脱“更多服务、更少税收”的两难困境,实现国家与社会的协力关系及资源整合,塑造政府与公民之间的良好伙伴关系,优化基层公共服务供给[17]。

(三)理论框架构建

新公共治理理论开创了公共行政领域的新阶段,提供了一个全新的视角,重新诠释了以多组织和多元主义为特点的西方国家公共服务的过程[20],更能反映和把握公共服务提供主体日益多元和公共政策制定过程日益复杂的现实[21]。本文参考翟文康和韩兆柱的研究[14],借鉴新公共治理理论,提出基层行政审批机制构建模型:以服务主导逻辑为理念、以多元主体为主导、以实现公共价值为目标、以共同生产为途径、以系统循环为过程。

三、研究设计与案例选择

(一)研究设计

本文的研究目的是在现有行政审批机制不完善的基础上探索出有效的改革路径、提升效率与完善行动方案,根据研究目的,本文采用多案例研究方法。多案例研究是指以多个案例为研究对象的研究[22],可以避免单案例外部效度低的局限性,又因其具备“多阶抽象”的特性效果,因此比单案例方法更适合理论解释型案例研究[23]。多案例研究通常用于理论构建,这种研究设计能对相同逻辑的过程进行重复分析,从而提高理论构建的效度[24]。同时,在一定的理论框架指导下开展案例研究,不仅可减少研究的冗余工作量,而且可以使研究更为聚焦。通过对多个案例资料的分析,提高研究的构建信度与效度。

(二)案例选择

基于多案例研究的信效度要求,本文经过反复筛选,选择了徐霞客镇(江苏省)、辛集市(河北省)、白沙镇(重庆市)、北仑区(浙江省)四个地区作为样本案例。这四个地区的先进经验都具有典型性与易于普及性,同时四个地区所解决的问题不同,采用的做法也不同,保障了样本的差异性和代表性。

1.徐霞客镇。江苏省徐霞客镇是目前全国基层审批管理体制改革较为成功的样本,探索了“1+4”基层治理新模式。徐霞客镇从2012年10月开始启动改革,通过组建“两办六局一中心”9个职能机构,成功承接上级部门行政审批事项与公共服务事项,开拓行政执法权限,聚焦于推进“一窗通办”、综合执法“一支队伍”和“镇村治理一张网”建设,构建了“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的基层政府治理新模式。2017年3月,徐霞客镇改革作为基层治理先进样本被中国社会科学院发布的《中国法治发展报告》蓝皮书收录。

2.辛集市。河北省辛集市作为构建具有时代特征基层审批服务体系的河北代表,近几年来一直在加快落实各项改革任务,确保了在短时间内提升硬件、完善机制的建设成效。为了适应乡镇工作特点,满足各项便民服务需要,不断推动政府服务重心下移,辛集市加快推进基层治理体系和治理能力现代化。

3.白沙镇。作为重庆市唯一的“全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇”,江津区白沙镇创新了多项基层行政审批改革经验。在经济管理权限、用编用人制度、服务管理方式等方面做出多项改革方案,成功实现政府职能转变,推动了地方经济社会的良性平稳发展。

4.北仑区。浙江省宁波市北仑区作为浙江省唯一在全域范围开展城市管理综合行政执法试点的区域,提供了先进的行政执法综合改革经验。通过“依法有序、规范专业、全城覆盖、相对集中、双重管理、属地为主”的改革思维,不断改善工作思路,解决了执法缺位、越位、错位等多项难题,大幅提升了社会治理效果。

四、案例分析

(一)以服务主导逻辑为理念

服务主导逻辑是一种新的思维模式,在此理念下,无形服务是经济交换的基础,服务是指“为了他人的利益而运用能力”,业务流程是“服务于交换伙伴的需求”[25]。在实际贯彻中,需要首先转变理念,以无形服务作为需求和价值载体,同时搭建有形展示平台,实现服务的有效传递。

1.重构服务系统。政府将行政审批机构或中介机构集中在一起,设立政务服务中心或自助服务大厅,本身就是服务主导逻辑的最佳实践。无论是徐霞客镇成立便民服务中心还是白沙镇成立服务中心,都可以提升政府作为服务主体的深度。虽然该中心仍然由政府主导,但是服务中心通过拓展公共服务的领域,让更多的部门入驻进来,政府全程没有用行政手段干预或限制,可以充分拓展服务主体的服务领域,让群众享受到更加多元、全面的服务。就辛集市增设服务机构来说,目前行政审批面临群众办事烦琐和环节复杂等问题,辛集市的做法可以实现群众办事“一次成功”的要求,让审批事项更精细,提高审批效率,让服务主体真正参与到群众的各项事务中。北仑区设立24小时自助服务大厅,是利用新型技术手段提升服务效率的重要体现。服务的深入不仅需要在内容上拓展,还需要在时间上满足群众的不同需求。依托“工作日”办事的传统已经不能满足群众的需求,群众寻求服务的时间具有不确定性,24小时不间断服务可以解决群众的突发问题,极大提升行政审批效率。

2.搭建互动平台。就辛集市实现服务与管理的双重职能而言,政府作为行政审批机制的主导方,不局限于发挥管理职能,而是关注如何真正提升服务体验,搭建互动交流的平台。通过统一授权、赋权、委托及延伸事项,给予服务机构更多的权限,激励他们提升服务质量,在有效管理的基础上实现服务职能。白沙镇通过加强业务培训和监督管理,政府依托有效的激励和培训方案提升多元服务主体的专业性以规范公民力量。单纯地依靠政府力量无法满足群众的多元需求,而公众服务主体作用的发挥又会受到专业性的限制,为了更好地结合社会组织和基层组织,促进服务主体良性循环,必须借助有效的业务培训和监督。就徐霞客镇行政服务大型综合超市来说,这种服务方式本身就是一个内容丰富、形式多样的关于无形利益的交换平台,政府通过这个平台获得公信力与服务能力,群众获取需要的服务和更好的体验。就北仑区设立智能文件交互柜来说,行政审批成为每时每刻都能进行的事,政务平台开展实时服务也成为可能。北仑区24小时的不间断服务可以延伸服务广度,实现实时无形利益交换,从整体上促进服务效率的良性循环。

(二)为多元主体为主导

治理主体多元化既是新公共治理模式产生的现实要求,也是其重要特征,治理主体既包括行政审批服务的正式生产者(行政审批机构),也包括非正式生产者(消费者、群众、其他非政府中介机构等),实现多元主体主导要求政府通过多种整合激励方案让更多的机构团体乃至群众参与进来,共同提升行政审批的服务效率。

1.主体广泛参与。行政审批服务供给主体正逐步走向多元化,政务服务主体不仅包括政府和公共部门,也包括企业、非政府组织等,这些主体呈现出多元化、动态性和多层级的特征。在行政审批服务开展过程中,主体的角色可能发生改变,主体所参与的服务层次或服务内容也可能发生改变。就徐霞客镇“网格化综合管理服务系统”来说,政府作为行政审批过程的主导部门,通过将管理服务系统化,尽可能多地整合服务机构,将社保、税务、环保等各项机构都吸引过来,扩大服务主体,尽可能让政府和公共部门、公众、企业、非政府组织等各项主体都可以发挥作用,实现群众“办事最多跑一次”,一次性享受到最便捷全面的服务。就白沙镇来说,以上级政府为主导机构,整合基层的执法部门,可以全面加强执法力量,调动更多的服务主体,保障群众的利益,解决目前基层执法力量不足的现状,发挥多元主体的优势。

2.激励保障机制。通过激励和保障机制动员更多的主体参与到行政审批过程中来,并通过有效的考核举措来保障其规范运行,避免违法违纪审批现象的发生,规范多元主体作用的发挥。当前中国基层存在着审批不严、审批不规范等问题,而徐霞客镇的“奖励政策”恰好可以解决此类问题,破解审批瓶颈。就徐霞客镇“六定管理机制”来说,通过不同周期的考核标准,体现政府对多元主体的规范与鼓励,真正做到问计于民、问需于民。就辛集市“新型条块关系”来说,多元主体发挥作用需要明确不同级别管理机构的关系。行政审批机制需要多元主体发挥作用,但是如何处理好不同层级主体的地位,直接关系到处理问题的效率,理顺权责关系、各司其职,能让群众享受到更便捷的审批服务。白沙镇“管理关口前移”这种做法针对的是多元主体权责不清的问题,政府需要为多元主体创造更有利的条件,积极引导松散的公民力量走向规范有序的道路上来。北仑区“完善考核机制”持续发挥多元主体的积极作用需要依托成熟的良性循环机制,通过双轨考核机制督促多元主体良性发展壮大,通过定制不同阶段目标激发多元主体创造活力,形成稳定和成熟的审批流程。

(三)以公共价值为目标

新公共治理追求的不仅仅是经济、效率、效益而是公共价值的创造[12],公共价值创造是公共、私人和非营利部门共同生产过程的结果,在这个过程中,政府不能简单地规制、分配或再分配公共利益,而是促进与私人和非营利部门进行再创造和最大化公共价值,采用多种渠道促进公共利益与私人利益的互动,实现价值共创。

1.公共利益与私人利益互动。行政审批的公共价值更多体现在为公众及时解决各类问题,对公众的疑问及时作出回应,促进公共利益与私人利益的互动。就徐霞客镇政府终端APP来说,政府充分借助新型技术手段获取群众办事效率的反馈信息,对群众存在疑问的方面及时作出回应,满足公众的不同需求。辛集市开展部门包联责任制,落实“伴随式执法”“传帮带式服务”,管理部门扩充服务力量,提升办事效果和效率。白沙镇的“智慧白沙”执法平台提升了服务部门之间的互动性,可以显著改进服务的不足。审批过程的监督方不仅需要群众发挥作用,审批方之间同样可以起到监督作用。行政审批过程中,基层群众有时遇到了问题但是不能反馈给政府机构,这时可以借助政府不同部门发挥作用。同级机构之间、上下级机构之间可以相互监督,及时解决审批瓶颈问题,实现效率共促。就北仑区“无差别受理”来说,群众问题无小事,无差别受理的原则可以满足群众不同需求,化解群众与管理层的矛盾。基层行政审批过程是为了实现“基层”公众利益,而广大群众的问题是千差万别的,对政务服务的需求也是参差不齐,如果是特定窗口处理特定事项,那会大大降低办事效率,降低服务体验感。通过无差别受理这种改善方案,可以有效激发群众办事的热情,在一定程度上化解群众“问路无门”的问题,共同促进服务质量的提升。

2.多手段促进价值共创。为了形成更多的共同价值,不同地区借助不同的激励方案实现价值共创。就徐霞客镇多元信息平台来说,政府需要实时了解民众的需要,满足其需要实现共同利益。利用手机终端这种多元信息平台可以实现民众与审批机构的实时信息共享,促进民众与政府更多互动,让群众获得更广泛、低冗余的信息资源,服务需求主体和行政审批服务供给主体的身份和角色可能发生互换,共同体同时成为基层行政审批服务的服务对象或参与者。辛集市通过网格化治理实现资源共享,行政审批过程加入的主体越多,对协调性的要求也就越高。通过类似于网格化这种综合化的管理平台,统一受理各类信息,群众将需要的信息反馈给服务方,服务方收到信息并做出反应,提升服务获得感。就白沙镇业务跟踪培训来说,政府帮助基层机构提升业务水平可以为政府带来更多的服务力量,对于基层机构来说可以提升其服务效率,实现共赢。北仑区开辟了“互联网+物联网+人工智能+大数据分析+政务服务”的模式,系统化的政府服务体系可以同时规范上级机构和下级单位的职责范围,实现政府机构与群众的有效沟通。大数据分析可以精确得到群众的需求信息,线上政务服务可以为群众更全面地解决问题,实现双方利益的共同促进。

(四)以共同生产为途径

共同生产是新公共治理的核心观点和实现途径,是由公共服务机构和作为服务对象的个人、组织为提高服务的质量而进行的联合行动[12],强调只有公民以及第三部门更好地参与了公共服务、提供了服务供给才意味着新公共治理实现。要实现共同生产,必须建立信任关系,寻求有效合作途径,通过加强非正式生产者参与,提升服务满意度,减少服务获取成本。

1.建立信任关系。不同类型、不同层级参与者的服务需求不同,进而发挥的功能也不同;不同主体对资源的使用权限和使用方式不同,决定了他们在共同发挥作用时需要首先建立信任关系。徐霞客镇政府在不断扩大基层权力的同时,充分发挥基层组织在服务体系中的作用,通过不断的权力下放,广泛吸收基层力量参与到审批服务中来,让基层直接处理与企业、群众生产生活关系密切的服务事项,化解基层审批管理服务不到位难题。辛集市政府下放权力到基层,给予基层更多的自主权,真正将权力落实到乡村两级,可以充分挖掘基层力量,及时高效解决群众最棘手的问题。政府通过放权来加强与基层组织力量的合作力度,建立富有生机的审批机制。白沙镇签订授权委托书是更加有效、负责信任关系的确立。政府下放权力面临一个“适度”的问题,既要赋予基层足够的权力来提升服务力量又要避免基层执法不当侵犯群众的合法权益,授权委托书的签订可以规范基层力量的权力范围,促进其走向成熟和稳定。北仑区整合式社区政务服务体系可以实现自愿协调调度,以社区为基础统一调度各部门资源可以提高办事效率,避免同级部门之间责任不清晰,影响服务的进度。

2.寻求合作途径。基层服务机构复杂、多元,如何促使他们在分工明确的前提下开展合作,找到有效的合作途径非常重要。徐霞客镇通过物理整合部门这种合作方式,让不同机构处于同一层次,实现群众“最多跑一次”就能完成多道手续。通过上级机构主动性的整合,扩展服务广度和集合度。就白沙镇“三单融合”来说,政府通过明确的权力清单解决不同机构之间合作不畅问题,加强协调合作,从根本上杜绝职权混乱、效率低下。北仑区创建综合受理窗口,通过一窗式的政务服务,整合处理不同事项的部门,构成连接桥梁,实现共通服务。上级政府机构权力下放,赋予基层更多的处理权力的同时也应当注重对基层机构之间合作关系的维护,采取明确的分工方式来促进其合作,确定与基层相适应的协作关系。

(五)以系统循环为结构

基层行政审批机制成功的关键在于形成一个“输入—产出—反馈”的系统循环过程,以保障服务质量不断创新、效率不断提高。系统有效循环的关键在于反馈机制,反馈不仅需要明确各方责任,而且包括审批流程中问责程序的有效建立。

1.服务质量反馈。在徐霞客镇建立的巡查系统中,信息员队伍充足、职能分配合理,可以及时发现基层执法过程中存在的问题,并通过自身系统传递给上级机构,进行服务质量的反馈。辛集市“跟班学”机制通过对人员队伍素质进行定期、不定期培训,提升基层服务人员的素质,有效促进行政审批过程的良性循环。白沙镇政府评估督查系统可以发现基层行政审批过程中存在的问题,实施自查,先于群众反映问题之前发现问题、反馈问题,促进服务流程的转型升级,不断优化整体行政审批系统。北仑区勤务机制调整方案中,分管局领导牵头梳理问题是一个很好的尝试,从上而下评估服务质量,有条不紊地改善审批过程中的短板。北仑区的服务效果评估也有利于健全行政审批流程、实时发挥效用。

2.问责程序建立。辛集市首办负责制可以有针对性地解决责任不到人、警示作用不明确的短板。随着基层主体力量的逐渐加大,对他们的责任明确就显得很重要。通过采用全程跟踪并回复的措施可以实现在权责清晰的基础上调动更多的基层力量,促进基层服务主体良性增长。白沙镇派员指导机制促使其已经形成了规范的服务主体培养机制。基层行政审批过程中不仅需要解决群众面临的困难,也应该解决基层审批机构的困难。由于基层技术条件有限、人才有限,机构的服务水平有待提高,通过上级机构的派员一对一指导,可以快速提升业务水平,更好地促进审批流程的顺利进行。

五、结论与建议

通过考察徐霞客镇、辛集市、白沙镇和北仑区的具体实践,可以发现四个案例中拥有完整基层行政审批系统的徐霞客镇发展最好,效果也最明显。从四个案例的共同经验可以归纳,构建基层行政审批机制要注重服务为主导逻辑的理念,创新服务模式,通过多种形式的激励和保障机制来确保服务主体的广泛参与性;通过权力的下放、事项的授权、部门的整合来形成服务主体的协同机制,促进相互合作,共同推动审批流程的进行;通过整合、设立行政管理系统,鼓励更多的主体参与进来,理顺各方关系,规范操作,提升基层审批的行动力;转变政务服务方式、投入更多的信息服务平台、及时与服务对象形成呼应有助于公共价值的实现;通过建立巡查系统、跟踪系统、绩效评估系统,及时发现基层行政审批过程中出现的问题,及时反馈,通过建立问责程序促进审批流程的良性循环。

本文基于新公共治理理论,在多案例分析的基础上,提出新公共治理视角下基层行政审批机制的多维构建方案。

1.坚持以服务主导逻辑为理念,提供全面服务保障。在行政审批机制构建过程中,要坚持以服务主导逻辑为理念,更好更快为群众提供全面保障。第一,通过多种方式促进更多的服务主体参与进来。例如省(市)技术机构根据政务需要开发综合管理服务系统,确保一个系统覆盖各个基层服务系统,设立不同部门之间的互动机制,确保各部门信息共享、职能互补,实现执法、管理、服务、任务派送、资源调度、流程监督等全套服务功能;可以借助网络资源搭建多元服务平台,例如微信、QQ、微博等工具,开通政务大厅公安网络,整合各类信息资源,开展信息共享协作、推进认证统一,更好地为审批服务带来更多的服务力量。第二,在下放权限过程中设置不同训练和激励方案实现政府服务和管理双重职能。不断下放管理权限,加大放权力度,同时以上级机构为主导对下级部门工作人员开展业务培训,确保权力下放收到理想效果。第三,真正将服务送到群众家门口,确保无形利益的交换。各级审批部门不断建立自助服务区,实现更多的人在“家门口”办事的愿望和需求,建立专人专岗制度,通过多种手段加强业务人员与服务群体的双向沟通。经常开设一些暖心服务项目,确保带给群众更多的服务体验。

2.借助多种手段,充分发挥多元主体作用。新公共治理理论强调服务系统是由多元主体构成、网络式的开放结构。公共服务系统是一个综合系统,不仅需要调动起公共部门、私人部门、第三部门等公共服务组织,而且需要调动服务的使用者、家庭组织及社区[26]等基础资源,从而充分发挥多元主体在公共服务提供过程中和公共价值创造中的作用。第一,建立整合激励机制。可以以政府为主导建立综合化管理服务系统,设立、整合不同级别服务部门,编制分类管理,实现人员统筹使用,全面规范提升基层行政审批的效率。第二,多种渠道建立保障机制,确保多元主体在规范有序的前提下开展服务。上级机构要派员指导,通过一事一议、抽查案件等方式帮助基层部门规范权力运行,建立评估督查、情况互通、人员培训等联动工作机制,保证多元主体规范服务流程;建立责任明确的定岗制度,实施对基层部门的周、季度、年度考核,实时、实效规范服务的范围;上级机构为下级单位设置考核目标,实现自查与他查相结合的双规考核。

3.积极提升审批效益和回应性,实现行政审批过程的公共价值。提供公共服务过程中考虑公共价值可以有效减少绩效评估过程中的偏离与冲突。各级政府应该通过多种催化手段、效益手段来推动公共价值的实现。第一,处理有效信息,提升基层审批过程的效益性与回应性。借助多种信息技术手段实现信息共享。一方面让群众及时获得政府实时资讯、各种疑难解答等实用信息,另一方面让政府受理归集到群众反馈的各种有效信息,统筹协调改进服务模式。第二,借助不同的催化方案来实现政府与群众的实时沟通,及时化解政务人员与群众的矛盾。借助大数据多渠道听取群众更多意见,利用大数据共享应用平台,设置群众直通渠道,用于接收群众各项服务反馈。利用包联责任制,定人定岗明确各类职责范围,有的放矢提升整合效率。基层审批服务机构要在驻点机构显著位置设立专门服务窗口或者线上直通服务网站,实现一站式受理各类来访、投诉、违法行为查询、信访套牌业务、行政复议受理等事项。对于群众急需办理或因特殊原因确需在双休日办理业务的,采取预约服务、上门服务等方式,方便群众所需。

4.为提高服务质量进行联合行动,提升共同生产成果的数量和质量。共同生产要求行政审批上级机构与基层部门在建立信任关系的基础上,寻求稳定长效的合作路径,提升合作成员关系的紧密度、成员对整体服务实施过程的承诺度、利益相关群体的融合度、成员的开放度以及内外部关键成员对整个合作体系的忠诚度。第一,建立稳定的信任关系。上级机构真正做到放权、授权相统一,可以通过建立类似授权委托书的方式,既规范权力范围又赋予其足够的权力方便群众办事。上级单位要发挥统筹调度的主导地位,整合基层部门的政府服务体系。上下级之间相互信任、同级机构之间相互信任,建立权责分明、分工明确的合作方式。第二,选择有效的合作路径,推进基层审批服务有序运行。可以是物理整合,也可以是编制分类管理,但是要保证建立权力清单,整合不同权限机构,全力提升服务力度。赋予基层处理权限的同时注重对基层之间合作关系的维护。

5.构建系统循环的结构,确保整合进程的良性循环。基层行政审批系统需要构建系统循环的结构,从整体上把控结构特点,抓住每一个环节的特性,确保整个系统可以顺畅地循环进行。第一,构建有效的反馈机制,及时发现问题,解决问题,促进系统优化。由市(镇)机构统筹各项工作,成立巡查系统、跟踪培训系统、评估督查系统,及时处理行政审批过程中的具体问题和短板,召开专门研讨会,提出解决方案并保障基层工作的顺利展开。第二,匹配问责程序,规范权力运行,提升基层服务质量。由市(镇)建立问责方案,并定期、不定期派员巡查,对于破坏系统稳定的因素及时做出处理,促进审批机制良性发展。第三,提前建立纠纷化解工作机制,基层户政处及基层机构要从关乎群众切身利益的小事入手,全力推行事故纠纷处理机制,为群众提供更加便捷、高效、完整的一站式政务服务,确保行政审批服务系统的顺利推进。