社区教育项目制治理的成效与局限

张胜军 孙建波

摘 要：在“项目制”背景下，社区教育项目制治理逐成趋势。实施社区教育项目制治理对贯彻落实社区教育政策、提高社区教育质量、丰富社区教育资源等具有积极意义。但与此同时，也极易导致社区教育治理目标的异化、治理样态的碎片化、治理路径的“项目依赖”、治理结果的“马太效应”等非预期后果。因此，应辩证看待社区教育项目制治理的利与弊，在大力推进社区教育“项目治教”的同时，需努力防止其负面效应。

关键词：社区教育;项目制治理;治理成效;非预期后果

基金项目：2019年教育部人文社会科学研究规划基金项目“乡村振兴背景下农村社区教育治理研究”（项目编号：19YJA880081）;2018年度江苏高校哲学社会科学研究重点项目“苏南推进社区教育治理体系现代化建设的实证研究”（项目编号：2018SJZDI175）。

作者简介： 张胜军，男，江苏理工学院教育学院教授，硕士生导师，博士，主要研究方向为农村教育、职业教育、教育政策研究;孙建波，女，江苏理工学院职业教育学部副研究员，硕士生导师，南京航空航天大学经济与管理学院2021级博士研究生，主要研究方向为职教师资管理。

中图分类号：G720              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2021）10-0017-07

根据国际项目管理协会的界定，“项目”是指“一种事本主义的动员或组织方式，即依照事情本身的内在逻辑出发，在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标 （某一独特产品或服务）的一次性任务”[1]。以项目为逻辑起点的“项目制”，则是依托项目配置资源、优化主体行动策略，以期有效实现组织目标的一种制度安排。近年来，在社会生活的各领域都可见项目的身影，国家重大工程建设、地方经济发展、保障基本公共服务供给、实施惠民工程等都可以通过项目来推进，“项目制”已经成为当代中国重塑国家和社会关系、实现国家治理方式转型的制度背景。“项目制治理”是“项目制”的实践方式。在“项目制”背景下，项目制治理不仅在高等教育、职业教育等领域大力推进，在社区教育领域也渐成趋势。面对“项目制”的深度嵌入，如何理性看待社区教育项目制治理的利与弊，理应成为学界关注的新议题。

一、社区教育项目制的生成

1994年，我国进行了税收和财政体制改革，实行了“分税制”。在税制改革之初，“项目制”还是一个财政学上的概念，指中央在常规预算资金支出渠道之外，以专项转移支付的方式向地方政府输入财政资源的一种中央财政资金管理方式，其目的在于弥补地方财力不足，缓解“财权上移、事权下移”导致的“央地矛盾”。从表面上看，“项目制”只是一种新的中央财政资金的管理方式，但其背后隐藏着重构中央和地方关系、国家依托项目进行社会治理的深层逻辑[2]。随着形势发展，项目制很快从财政领域溢出，深度嵌入社会各领域、各行业，逐渐形成了一种社会治理的“项目制”背景。在“项目制”背景下，社区教育项目制也逐渐形成，其形成经历了萌生和探索发展两个阶段。

1.社区教育项目制的萌生阶段（2000—2009年）。2000年，教育部启动了全国社区教育实验区建设项目，在2001年首批确立了28个全国社区教育实验区;2007年，教育部又启动了全国社区教育示范区建设项目，并于2008年首批确立了34个全国社区教育示范区。与传统的社区教育管理方式相比，国家级实验区、示范区建设项目的选择和实施遵循了专项逻辑、事本主义逻辑和择优逻辑，引入了市场竞争元素，拓宽了资金渠道、优化了治理主体结构。尽管与起动早、起点高、竞争性强的一些高等教育建设项目无法相提并论，但在治理理念、治理逻辑、治理思维上却具有高度的项目制的“家族相似性”，体现了相同的“项目治教”的实质精神。由此我们可以把这些国家级实验区、示范区建设项目的启动实施，视为我国社区教育项目制萌生的标志。

2.社区教育项目制的探索发展阶段（2010年至今）。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）颁行。《规划纲要》确立了“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标[3]。在“学习型社会”建设的政策驱动下，以及在国家级社区教育建设项目的带动下，各级地方政府也纷纷启动和实施了省、市、区（县）各层级的社区教育实验区、示范区建设项目。由于社区教育具有很强的区域差异性，因此并不存在一种“放之四海而皆准”的、公式化的社区教育项目制，具有科学性、适切性、区域特色的社区教育项目制只能在实践探索中逐步生成。从国家到地方大量社区教育实验区、示范区建设项目的实施，也标志着我国社区教育项目制进入了探索发展的新阶段。

在社区教育项目制探索发展过程中，来源于不同条线、由不同主体承接或参与实施的大大小小的社区教育项目，涉及社区教育的课题研究、制度创新、办学条件改善、课程开发、资源库建设、学习组织建设、社区教育工作者队伍建设、具体教育培训活动的组织实施等，基本实现了社区教育的全覆盖。目前，我国社区教育的“项目化”特征越来越明显，社区教育“项目制治理”也渐成趨势。

二、社区教育项目制治理的实践成效

社区教育项目制治理的实施因其高效、灵活、问题导向、靶向施策的技术治理特征，对我国社区教育的发展产生了积极影响。

（一）有力地推动了社区教育政策的贯彻实施

政策是国家意志的体现，是最大的资源，也是最好的红利。自上个世纪80年代我国社区教育起步伊始，国家就陆续出台了系列政策，引导、推动社区教育发展。如1988年的《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》、2000年教育部职成司颁发的《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》、2004年的《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》、2008 年的《教育部关于确定全国社区教育示范区的通知》、2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2012年的《民政部 财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》、2013年的《民政部 财政部关于加快推进社区社会工作服务意见》、2014年教育部等七部门颁发的《关于推进学习型城市建设的意见》、2016年的《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》等。与此同时，各级地方政府也纷纷颁行了系列地方性社区教育政策，初步形成了我国社区教育的政策体系。

“徒法不能以自行”。再多、再好的政策要发挥实际作用，关键在于贯彻实施。众所周知，受制于传统的文化教育观念，以非学历教育为主的社区教育在我国教育体系中一直处于事实上的边缘化地位，长期面临地方政府、社会组织、社区居民等对其认可度不高、参与性不足的现实困境。政策主要发挥的是宣传、引导、教育功能，原则性、抽象性的教育政策规定通常并不具备对政策主体行为的强制力。在没有项目支持的条件下，受制于多方面因素，多数地方政府、社会组织等相关主体如果不主动、积极地实施社区教育政策，那么即便是“好政策”也难免易成为一纸空文。如果实行社区教育项目制治理，我们就可以通过合理筹划、科学设计，把抽象的社区教育政策内容、政策要求具体化为社区教育项目，以项目实施方式有力地推动社区教育政策的贯彻落实。这主要是因为：其一，项目能够带来预期利益，能够较好地激发相关主体以项目实施方式落实政策的内在动力;其二，项目有配套资源，尤其是稳定、可靠的经费投入，能够极大地增强相关主体以项目实施方式开展政策行动的信心;其三，项目有明确目标、具体任务、过程监督、完成时间、验收标准、违约责任等具体的管理规定，形成了对相关主体的外在压力。项目绩效考评机制、问责机制能够有效推动相关主体以项目实施方式把发展社区教育的政策行动落到实处。如江苏、浙江、广东等地区的社区教育项目制治理的改革实践均可以为此佐证。

（二）有效缓解了社区教育的资源瓶颈

站在制度变迁的立场来看，项目制治理是一种不同于传统科层制的新型社会治理模式。受制于现存的制度结构、经济水平、文化传统等多重影响因素，我国多数地区的社区教育实际上一直生存于体制内、外之间的“模糊地带”，长期面临资源匮乏的发展瓶颈。社区教育具有很强的区域性，主要由地方政府分级管理。而在我国有些地区，地方政府甚至没有把社区教育纳入地方年度财政预算，也没有设立专门账户，真正能够用之于社区教育的财政资金不但严重不足且难以使用。这种情况即使在经济较发达地区也不少见。试想，如果依旧沿袭单一的科层制治理，打破社区教育资源瓶颈的可能性又有几许？

与强调等级性、层级控制、治理环境封闭的科层制不同，“项目制倾向于一种自由、竞争、开放等市场性治理特征”[4]。当常规多任务模式失败时，打破传统科层结构的项目制就会被启动以完成特殊任务。就社区教育而言，项目制治理之所以能广泛实施，最直接的原因或许就在于其强大的社区教育资源动员能力。这是因为：（1）“项目”能够带来可预期的、大量的社区教育资金投入。项目资金来源有两条主渠道：一是项目的专项预算资金，这是项目“发包者”提供的“外源性资金”，专款专用，稳定、有保障;二是项目的配套资金，这是项目“打包人”或“抓包人”自己筹措的“内源性资金”。社区教育项目越多，也就意味着社区教育经费的投入总量越大，可用资金越多。（2）“项目”能够有效唤醒和激活“沉睡”的社区教育资源。学校的教育资源具有独占性、专门性，专属性强。而与学校教育不同的是，不少社区教育资源并不是专门性的教育资源，而是需要经转化才能加以利用的生产资源、生活资源和社会资源。这些资源虽然种类繁多、形式多样、数量巨大但难以利用，是一种“沉睡”的、有待唤醒和激活的社区教育资源。实施社区教育项目制治理，就为这些非教育专属资源向教育资源的转化提供了“强刺激”“强激励”。例如：企业的生产资源并不是专属性的教育资源，但当企业成为社区教育项目的实施主体，那么，企业的生产资源就可以“顺理成章”地用之于社区教育;再如，当社会组织成为项目“抓包人”时，其所拥有的专业资源就可以转化为优质的社区教育资源。（3）“项目”能够有效整合社区教育资源。学校教育资源主要集中在校园，为所属学校掌握和自主使用，而大多数社区教育资源是散点式地分布在不同的地域和物理空间，且被不同主体占有，是一种高度分散的资源。这种高度分散的资源只有实现了有机整合才能得到有效利用，但如何才能实现这种整合却是一道实践难题。无疑，在利益日渐分化、多元化的市场经济时代，依靠科层制的行政压力和传统的政治动员、社会动员难免会遭遇困阻。“项目”犹如磁石，实施社区教育项目制治理，以项目为利益结合点，就可以有效吸附、汇聚这些分散资源，从而实现资源整合。

由此可见，实施社区教育项目制治理，对有效缓解我国社区教育的资源瓶颈，具有非常积极的现实意义。

（三）显著提高了社区教育质量

项目制运行一般包括项目的规划、设计、选择、申报、评审、立项、实施、评估验收等流程，在某种程度上是社会治理精细化、精准化理念的体现。社区教育项目的规划、设计和选择，一般都会经过前期调查、专家论证，针对社区居民和地方经济社会发展的实际需求，为不同年龄、不同文化基础、不同职业、不同需求，甚至不同性别的社区居民提供不同的教育培训项目，具有较强的针对性。项目设计的技术思路是对应具体问题的“对点设计”。一个具体的社区教育项目基本上都有明确的教育对象、任务、内容、形式、方法、时间、实施责任主体和质量评价标准，要求项目成果可标准化、可记录、可测量、可追踪、可应用，能够对提高社区居民素质、改善居民生活质量、促进地方经济社会发展带来即时、显著的效果。这种较为严格、科学的项目运作流程和管理办法，较好地避免了传统粗放式管理中普遍存在的主体不分、对象不明、任务不清、内容空泛、监管不力、评价随意，以及社区教育活动“缺斤少两”、流于形式等弊端，显著提高了社区教育质量，增强了社区教育的吸引力。

三、社区教育项目制治理的效用限度

项目制治理遵循事本主义逻辑，其本质是效率中心、结果导向、“对标施策”的技术治理。实施社区教育项目制治理，对推动我国社区教育发展既有正向功能，也易产生一些非预期后果。

（一）治理目标的异化

“治理目标异化”是指治理实际达成的目标与预定目标相背离的现象。由于项目制的事本主义特征以及受传统的制度惯性、行为主体的认知偏差等因素影响，社区教育项目制的实际运行常常会出现目标偏差甚至异化现象。主要表现为：（1）以利益目标取代發展目标。实施社区教育项目制治理的实质目标是通过“项目治教”实现社区教育公共利益的最大化。但是，在实践中不难发现，一些社区教育行为主体，犹如市场经济中的“理性经济人”，其是否参与社区教育项目实施，最主要的考量并不是项目的服务功能、发展功能，而是基于“成本—收益”计算的自身利益预期。因此，一些普惠性的、预期利益不大的社区教育项目常常无人问津，甚至只能依靠行政指令的强制摊派才能实施;而那些预期利益较大的社区教育项目，即使行为主体的自身条件并不充分，他们也会想方设法参与项目竞争。对一些行为主体而言，尽管利益偏好彼此不同，但其背后的利益动机却没有实质差异。（2）以“成事”手段代替“成人”目标。尽管与学校教育的形态不同，但社区教育同样属于承载理想和使命的“教育事业”，其本质是“育人”。然而，社区教育项目制的实际运行通常是“人”与“事”相分割、“见事不见人”，它关注的是项目实施到底能够做成什么事。在“人”与“事”相分割的“项目制治理”中，人寄生于项目，依附项目工作和生活，是被工具化了的“项目人”。（3）以短期目标遮蔽长远目标。项目是一项受资源和时间约束的临时性任务，它“就事论事”“一事一议”“对点设计”，依托项目运作的项目制治理天然具有注重“短、平、快”，追求局部利益和短期目标的内在缺陷。对局部利益、短期目标的过度追求，容易遮蔽和掩盖社区教育发展的整体利益、长期目标，有损于社区教育事业的健康发展。

（二）治理样态的碎片化

“碎片化”本意为完整物体破碎成诸多零块。项目制治理“就事论事”“一事一议”的运作逻辑，极易导致社区教育治理整体上呈现出“碎片化”的现实样态。主要表现为：（1）项目供给的碎片化。社区教育项目一般来源于各层级政府及其职能部门，与学校教育相比，社区教育项目的供给主体更加多元化。来自不同条线、林林总总的社区教育项目，可能相互交叉、相互叠加、相互嵌套，但却又可能因“政出多门”而互不关联，由此形成了碎片化的项目供给。（2）治理主体结构的碎片化。在社区教育项目制治理过程中，项目配置和项目收益分配的主导权主要掌握在作为项目“发包人”或“抓包人”的各级政府及相关职能部门手中，其他参与主体存在事实上的参与权、话语权不足或缺失的问题，这必然导致治理的主体结构呈现出一种力量不均、结构不稳的碎片化。（3）治理流程的碎片化。从管理学的角度来看，社区教育项目制治理流程大体分为项目决策（规划、设计、选择）、项目实施、项目验收三个阶段。“项目決策”主要由“发包人”对社区教育项目进行“顶层设计”;“项目实施”由项目“抓包人”采取具体行动，完成约定的项目任务;“项目验收”则主要由评估专家小组进行项目成果的审查和鉴定。这三个不同阶段由不同的主体各司其职，彼此之间并无多少交集，整个治理流程呈现碎片化的“分段治理”。（4）治理整体意图的碎片化。社区教育项目制治理的整体意图是通过项目实施有效贯彻国家意志，推动社区教育的可持续发展。但是，由于项目与行为主体的利益牢牢捆绑在一起，而项目实施又为行为主体利益偏好的表达和实现提供了合法渠道及策略行动空间，因此，在项目实施中的多元行为者都会夹带自身的多重意图，并通过复杂的策略互动、利益博弈，确保自身意图的优先实现，从而容易导致社区教育项目制治理整体意图的解构。

（三）治理路径的“项目依赖”

“路径依赖”最初来源于生物学界，用来解释偶然性因素对物种进化的影响，后被引入经济学、制度学、历史学、社会学等多学科中，用以描述、解释“前一阶段发生的事件对后来发生的事件产生影响，类似于物理学中的‘惯性，一旦进入某一路径就会沿着该路径一直发展下去，并锁定在该路径上”[5]。社区教育项目制治理原本是依托项目治教，项目只是治理工具，不是目的。但是，随着项目制能力的增强、作用边界的扩张，“项目”日渐拥有一种超越任务的作用力，社区教育治理也随之表现出了越来越明显的“项目依赖”特征。主要表现为：（1）社区教育行动者对项目的迷恋。在一些社区教育项目制普遍实施的地区，社区教育行动主体普遍存在“项目情结”，缺乏主动开展社区教育活动的热情和干劲，项目俨然已成为社区教育发展的“催化剂”。（2）愈发多见的社区教育“项目包装”行为。其典型表现为：一是把日常的社区教育工作尽可能冠以“项目”名称，按“项目”的形式要件逐一包装为一个个的社区教育项目;二是以“改头换面”的方式，把同一个项目按照来自不同条线的项目申报要求，重新贴上不同的“项目标签”，从而衍生出多个“换汤不换药”的社区教育项目;三是以“移花接木”的方式，把面向社区其他领域的活动，“艺术加工”成社区教育项目。例如：把农业企业对内部员工的岗位培训，包装成乡镇社区教育培训项目;把老年人自娱自乐性的文体活动，包装成老年人社区教育项目;把“法律下乡”的宣传活动包装成社区法制教育项目，等等。诸如此类的“项目包装”最终会导致社区教育项目治理变得有名无实。

“项目迷恋”“项目包装”实际上也传达出了社区教育“内卷化”发展的危险信号。“内卷化指事物发展到某种特定程度而出现原有方式无休止地内旋内缠、自我复制与顽强维持并伴有内耗加剧的自我锁定样态，也意指事物在表面花样翻新掩盖下却未产生实质性变化的虚假发展、低效发展或无效发展”[6]。治理路径的“项目依赖”及其运作惯性，往往是使社区教育发展陷入“内卷化”困境的主要诱因，因而惟有彻底将其根治与消除，才能保障社区教育的创新发展、健康发展。

（四）治理结果的“马太效应”

与科层制的层级控制不同，项目制引入了自由、公平竞争的市场机制，希望借此撬动社会资源，提高公共服务质量和均等化水平。但实践证明，在民生、医疗、文化体育等领域，项目制的运行结果有可能事与愿违，不但没有促进公共服务的均等化，甚至还有可能诱发“富者愈富，贫者愈贫”的“马太效应”。同样的问题也发生在社区教育项目制治理之中。当下，我国东中西部之间、城乡之间，以及同一区域内部的不同区县、乡镇、村落之间，之所以依旧存在不小的社区教育发展差距，项目制治理或许也是诱因之一。

究其缘由，主要在于：其一，“项目制治理”作为社区教育的一种新型治理模式，它首先在经济较发达、社区教育基础好、改革创新力度大的地区“先试先行”。这些“先试先行”的地区抢占了发展先机，获得了更大的话语权、更多的发展机遇，从而进一步拉大了与落后地区的社区教育发展差距。其二，在社区教育项目获取能力上，不同地区、不同行为主体存在显著差异。社区教育项目按竞争强弱程度、投入资金多少，大体可以分为二大类：一类是竞争性强、资金投入多的“优质项目”;另一类是竞争性弱、资金投入少的“普惠项目”。表面上看，所有项目的申报都应遵循自愿、公开、公平、自由的原则，面向所有组织和个体“发包”。但实际上，设置“优质项目”的目的是为了产生示范效应，其申报、立项通常都设置了严苛的“显性条件”，而且存在较高的“隐性门槛”，如申请人的资质和过往的“项目经验”、资源禀赋、关联项目数量的多少、项目实施的风险大小等。在各种条件的约束下，社区教育的“优质项目”往往总是由那些相同的地区和行为主体“赢家通吃”，由此“强者愈强”。而那些普惠性的社区教育项目，即使能够“见者有份”“利益均沾”，但毕竟其实际作用十分有限，不足以改变“弱者愈弱”的发展态势。其三，“发包人”对“项目发包”的倾向性选择。项目制的实际运行遵循效率至上的“择优逻辑”、锦上添花的“绩效合法性逻辑”以及“打造盆景”的“迎检逻辑”。所以，作为项目“发包人”的各层级政府及其职能部门，总是倾向于把“项目”落地于受其青睐、信任的地区和行为主体。这种倾向性的“发包”行为，无疑会进一步诱发社区教育项目制治理的“马太效应”。

社区教育是公共服务，公共服务的供给需符合公平、正义的伦理道德诉求，应按照“公共服务均等化”原则，加大对农村地区、落后地区社区教育发展的支持力度，缩小社区教育发展的区域差距、城乡差距。在社区教育项目制治理中，能够在什么程度上回归社区教育的公共服务本质，并保障其公益性、普惠性和可及性，在很大程度上取决于我们能否有效防治社区教育项目制治理中可能产生的“马太效应”。

四、社区教育项目制治理省思

我国社区教育起步晚、发展慢，实际地位邊缘化，长期面临资源匮乏、动力不足的发展窘境。实践证明，实施社区教育项目制治理能够有效解决社区教育发展中的实际困难，对社区教育的发展能够产生积极影响。因此，我们应积极倡导、继续大力实施社区教育项目制治理。不过，与此同时，我们也应对社区教育项目制治理的技术治理本质有清醒的认识，警惕其可能存在的风险和负面效应。

“项目制”是一种治理工具，任何一种治理工具都有其优缺点和适用范围;工具本身并不产生“效用悖论”，其实践效用的好坏最终取决于我们如何使用工具。因此，我们应辩证看待社区教育项目制治理的成效与局限，既不能夸大其功能和作用边界，也不能因其可能风险而“因噎废食”。理性的做法应是不断优化社区教育项目制治理策略，积极发挥其正向功能，同时努力避免其可能存在的风险和负面效应。

对社区教育项目制治理可能风险的有效防治，本文认为有如下几个着力点：（1）回归社区教育本质、尊重社区教育规律，弱化“项目治教”的功利导向，保障社区教育治理的教育性、公共性。（2）以整体性思维不断优化社区教育项目制治理的制度设计与运行机制，在治理过程中处理好“成事”与“成人”、“效率”与“公平”的辩证关系。（3）“治理”的最高目标是基于公民自治的“善治”。任何“治道”变革的成败，终将取决于行动者的自身素质。“项目”是一种外源性资源，其主要功能是“增氧输血”，因而在实施社区教育项目制治理过程中，应积极培育社区教育主体的治理意识和治理能力，变“输血”为“造血”，从根本上摆脱对项目的过度依赖。

以上仅是对社区教育项目制治理功能及其效用边界的初步思考。社区教育项目制治理还有许多理论问题需要进行深入探讨，其生命力也需假以时日，接受实践的最终检验。

参考文献：

[1]项目管理协会.项目管理知识体系指南[M].王勇，张斌，译.北京：电子工业出版社，2009：199.

[2]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012（5）：113-130，207.

[3]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[Z].2010-07-29.

[4]宋婷，刘红霞.“项目治教”的逻辑限度分析[J].江苏高教，2017（3）：25-29.

[5]时晓虹，耿刚德，李怀.“路径依赖”理论新解[J].经济学家，2014（6）：53-64.

[6]杨晓奇.学校发展的“内卷化”表征与破解[J].教育研究与实验，2017（5）：60-66.

[责任编辑    曹   稳]