高校内部审计监督协同路径探索

蔡凌伟 陈微云

【关键词】 高校; 内部审计; 审计监督; 协同路径

【中图分类号】 F239.45  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）04-0128-04

一、引言

随着我国教育事业的蓬勃发展，教育经费支出保持高位水平，《教育部2020年全国教育经费执行情况统计报告》②中指出，“2020年，全国教育经费总投入为53 014亿元。”高校作为社会智力资源的主要提供者，一旦发生教育腐败、违背师德师风等事件，就会成为舆论的众矢之的。高校审计是强化监督、防范腐败的重要工具。2018年5月，习近平在中央审计委员会第一次会议中强调了审计在国家监督体系统中的重要作用，要求增强审计监督合力。2020年《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）指出，内部审计在组织中肩负着重要使命，高校内部审计是高校内部监督体系的重要组成部分，更是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要工作和手段。然而高校内部审计监督协同机制的不完善，与其他职能监督部门协同不足，重复监督，各自为阵，审计覆盖不全、审计成效细微，制约了内部审计在高校治理中作用的发挥。目前，局限于经济监督的高校内部审计监督难以满足实际需要，现有的法律法规对内部审计的现实工作也缺乏明确、具体的指导，内部审计不同主体监督的目标、对象、内容、方法等也存在差异。因此，建立健全高校内部审计监督协同机制是适应内部审计自身发展的必然需求。

二、国内外研究现状和发展趋势

（一）国内外关于协同理论的研究现状及发展动态分析

协同理论认为，一个管理系统内部，人、组织、环境等各子系统内部及其相互协调配合，共同围绕目标齐心协力地运作，能产生1+1>2的协同效应，反之则会增加内耗，陷入混乱无序状态[1]。协同是一种能够获得协同效应的资源运用状态。徐艳红等（2018）提出，大数据时代给社会协同多元的治理性主体提供了机遇和挑战，海量的数据资源零星地分散在各职能部门，使得一个问题的解决需要涉及多部门，但数据信息的共享打破壁垒层级，形成科学有效的多方协同共治机制。党的十九届四中全会指出，社会治理制度是共建共治共享，是协同理论在社会治理层面的有效运用。不同研究领域的学者，或出于不同的研究角度和研究目的，协同集成的内容、组织方式等并不一样[2]。协同理论已经从最初局限于一个管理系统内部的协调配合，拓展到面向时代和社会的大协同[3]。

（二）国内外关于审计监督理论研究现状及发展动态分析

劳伦斯·索耶（Lawrence B.Sawyer）认为，内部审计是对各类业务和控制独立评价，以判断最终是否实现了组织目标。党的十八届四中全会首次将“审计监督”从行政监督中独立出来成为“八大监督”之一，标志着党和国家对审计监督的新认识和新定位，奠定了审计监督的高层基调。《关于内部审计工作的规定》（2018年审计署第11号令），标志着内部审计从单纯经济活动监督扩展到除经济活动以外的政策落实跟踪、风险管控、领导履职等非单纯经济活动。审计监督与其他监督相比更专业、更深入，但正是因为专业和深入，易忽略其他方面可能存在的风险与隐患，因此有必要充分利用其他监督力量已有的成果，挖掘、分析事物之间的潜在联系和风险。国内外有关内部审计的职能存在差异，而我国的审计监督具有新时代中国特色，监督范围和内容也在不断扩大。

（三）国内对审计监督协同问题研究现状及发展动态分析

江琦等（2018）认为，国家审计机关与国家监察委对协同治理腐败的路径进行了初探，肯定了资源共享、完善法制建设、构建协同平台对促进协同治理的有效性。王宝庆[4]指出，要充分利用国资委和其他监督部门的优势特点，加强各方面的协同，形成国有资产的全面“监督网”。张德力（2017）认为，内部监督机制包括党组织、财务、内部审计、纪检监察，多机构的监督对组织经营行为产生威慑力，但如果各监督部门权责不清，难以发挥监督合力。祝楠（2017）认为，企業的外部监督体系也存在着重复监督、各自为战等问题。雷蕾[5]提出审计监督应当与舆论监督有机融合。宿州市审计局（2018）以“清单督导”的方式推进国家审计与内部审计协同机制建设，清晰定位单位内部审计监督职能。罗金明（2018）提出“风险导向、全面覆盖、突出重点、规范有序”的审计理念，将经济责任审计对象按干部岗位性质、经济责任复杂程序和内控风险程度划分成4类，合理配置审计资源，完善审计全覆盖的任务。文丽等[6]关注高校纪检监察与内部审计在廉政风险防控方面的协同监督。高俊利[7]认为，协同不是单纯的审计咨询活动，内部审计要与业务部门形成战略合作伙伴关系，实施“参与式审计”。审计业务协同采取“购买服务+管理”，全部外包与部分外包的内部审计与社会审计相结合模式[8-9]。郝军（2016）从高校内部审计战略、组织结构、审计业务、审计资源以及审计技术层面构建高校内部审计协同的框架。国内许多学者和实践工作者站在国家审计的角度研究监督协同，对其重要性及协同方式提出见解[10-11]，对高校内部审计具有重要的借鉴参考意义，值得深入研究。

总之，目前不论国家审计还是高校内部审计，研究主要集中于审计协作，即审计组织方式，包括多部门联合开展资源环境审计，多级审计机关联合经济责任审计，聘请社会中介机构或外部专家参与等，强调国家审计与纪检监察、社会审计、内部审计等的协同。近年来，实践中已出现部分高校内部审计和纪委监察在廉政方面的协同。高校内部已经存在多部门协作的机制，如经济责任审计联席会议制度、招标采购领导小组会议制等，但尚未形成具体协同机制模式，未能实现全覆盖和提供有效的操作指南。

三、高校内部审计监督协同机制存在的问题

（一）高校治理结构不完善，监督协同效能低

高校治理结构中最主要的两种权力即学术权和行政权，管理过程中两者难免发生矛盾和冲突。部分高校学部制和学院制并行，权责划分不明确，不利于审计数据采集、资料分析和职责权力的界定不清，影响了审计效率。组织机构设置中，纪检监察部门由纪委书记分管，审计部门一般由校长分管，受部门分割的因素制约，人力资源的整合难度较大，监督主体结构松散、结构关系不明、角色职责不清，阻碍了监督效能的充分发挥。

（二）高校監督职能部门多，监督协同职能受阻

高校监督职能部门有组织、纪检监察、审计、巡察办、人事、财务、教务等10余个部门。内部审计的审计权限和审计处理受到制度约束，与纪检监督和巡视监督相比，审计监督没有直接的处置权，同级的审计面临着监督权被部分虚化。如招标采购换标违标、关联方交易资金不明走向、工程投资领域等违法违纪问题，需审计移送有关部门进一步查证，但在责任界定和责任追究上监督职能的分离，致使审计部门移送于责任追究部门的内容、程序、措施和职责权限等方面缺少可操作的措施规定。

（三）高校监督系统信息化水平不高，监督协同合力不畅

高校内部各组织部门之间存在信息孤岛，端口不能顺畅连接，信息共享尚未完全实现。长期以来，重视业务管理、人才管理、财务管理、科研管理、信息管理、资源管理等信息系统的建立和维护，而忽略了监督信息系统平台的建设。实践中仍普遍采取“跑部门、问情况、要数字、查资料”的陈旧工作方式，耗费了大量的“人、财、物”资源，导致监督效率低下。监督部门之间也未建立相应的信息平台，协作中陷入“联而不动”“联而难动”的状态。点面、点线未成监督大网格局势，就审计监督而言，高校内部审计运用审计通用软件的比例较小，数字化审计尚未普及，内部审计项目繁多，开展审计监督时，通常以单个审计项目开展，各分项审计要素之间缺乏沟通和协作，审计监督存在风险。

四、高校内部审计监督协同实现路径

（一）高校大监督协同体系的构建

1.加强党的统一领导，协同价值理念以高校治理目标为导向。高校建设要坚持党的领导，紧扣时代脉搏，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，践行“两个维护”的重大政治任务，牢固树立“四个自信”、强化“四个意识”，加强组织领导，上下联动。高校内部审计切实担负起监督职责，加强巡审联动[12]。

高校将彼此相对独立而又密不可分的各项监督制度通过衔接性机制，有效耦合在一起，实现彼此之间的“相互贯通”，形成“监督合力”[13]。高校围绕章程和建设中国特色的双一流大学为治理目标开展各项工作。高校是一个整体，分工协同相辅相成，各监督主体应以构建政治监督为统领，逐步实现中国特色的高校治理现代化。统一协同认知是建立大监督体系的关键，是实现协同的路径。高校是党政双线合作模式（图1），具体表现为，党委会负责全面统领、整合资源、把控顶层设计框架，以及牵头党对人才工作的领导，提升学科建设的地位，保障教师发展空间，服务经济社会发展。

2.设立协同监督委员会，优化完善高校治理结构，实现审计监督全覆盖。校长办公会下设协同监督委员会（图2），围绕高校治理目标和治理职能现代化，制定协同监督联席会议制度，综合纪检、组织、巡视、审计、财务、党建、人事等部门，对高校重点领域、重大风险、重大战略决策、重要政策贯彻落实等涉及多个职能监督部门的事项，拟定监督重点专项，组织联合开展、同步协同监督。协同监督委员会按“业务谁主管、监督谁负责”的原则，职责明确、统分结合、职能互补、信息共享、整体联动，以专题会商方式确定一定周期内高校的监督计划（审计周期统筹），按各监督部门职责分类合并同类项，提升效率和效果，比如原拟定监督计划50项，通过协同监督部门职责合并后可能只有30项。定期沟通监督项目，改变以往各监督职能部门各自为战的局面。同时有效构建信息资源共享的体系，为其他监督部门提供更多的线索和方向，促进监督协同，共享并互鉴监督成果。

3.加快信息技术建设，构建监督平台库，畅通审计监督协同。信息技术的建设包括高校整体的信息网络平台的建设，各职能部门和学院顶层设计的信息平台按各自职责开发适合的子系统，子系统中分别预留审计监督可接入的端口，打破传统的各自为阵、碎片化信息的不利局面，形成共享、互联的生态链。各部门和学院通常通过网络化平台办公，办理的流程留有痕迹，所形成的信息数据依托云端存储。监督平台库存储各协同监督部门的监督事项内容、监督事项结果等信息资源。如内部审计监督部门在监督平台库中放置以往以审计为主体的审计重点、审计发现问题、审计建议、审计成果和审计整改进展，在此基础上，针对重点、难点问题、被监督主体及其风险等级分类别编制监督协同清单，统分结合地明确职责，互助互补地推动各类监督资源整合和协同联动。基础信息设施的建设为内部审计的开展提供了有利的技术环境，便于信息采集和分析，有针对性、有效性地开展审计监督业务，提升审计效能。以经济责任审计为例，组织部从学校战略出发，借助监督平台库，评估被审计单位和被审计领导风险等级，结合纪检监察在廉洁自律、职务履行、职务违法等方面，审计处在以前年度审计结果和审计整改等方面，科研部门在科研诚信、学术诚信等方面，在审计周期内统筹。线下和其他监督部门详细沟通商讨，根据评估结果，以线下会议形成计划的协同，编制内管干部审计顺序和审计重点内容，整合监督协同优势，多渠道监察、监督、监审。审计部门行使审计监督权，组织部门在干部选任和奖惩时做到过程协同和结果协同，最终形成内管干部审计监督档案清单，构建严密的监督协同闭环。

（二）高校内部审计监督协同体系的构建

1.建设审计监督协同制度体系。审计监督协同制度应当包括法律依据等规范、监督协同的激励机制和协同管理制度（图3）。要保障审计监督协同的有序性、针对性和高效性，须完善审计监督协同的制度体系。内部审计监督协同的开展要符合法律规范、顶层设计，明确内部审计权责[14]，不得越权、越位、越职;有效的激励方式有助于激活多元化的审计监督主体，构建完善的激励机制，激发审计监督主体的积极性，释放活力和潜能。协同管理制度包括审计战略协同制度、审计操作协同制度、审计计划、现场审计、项目审计、审计质量、审计整改、审计成果运用等一整套的协同管理制度体系。

2.推进审计大数据平台建设，整合审计监督技术方法。审计监督方法的实施是为实现审计目标服务。审计大数据平台包括审计管理平台、审计作业平台和审计成果平台。大数据、区块链等新技术为创新审计监督方法的协同带来了极大的机遇。审计项目数多、复杂性强，主要由审计管理平台管理最终达到互联互通。审计作业平台解决数据挖掘和智能分析等全流程审计管理，实时自动采集数据，风险预警提醒。审计成果平台与监督平台库相对接。审计监督技术方法具备多样性，传统审计集中于手工审计、Excel数据分析、单机审计软件审计，监督方法相对单一，效率效果有限。2020年疫情使现场审计工作开展受限，极大加快了传统与数字化监督、抽样与大数据审计监督、现场与远程审计监督的协同的变革，推进大数据平台建设实现联网跟踪审计，重要的基本资料和动态变化数据化呈现在平台库里，实现事前、事中、异地交叉互审监督，尽快建成预期的项目，实现其预期的目标，为审计的“全覆盖”和“精准”创造条件[15]。可见，审计监督方法的协同是提高审计效能的有效手段。

3.構建审计人力资源智库，协同审计监督。审计监督受审计资源和审计人员业务水平的影响，人才是审计监督的核心力量。审计人力资源智库包括项目主审人才库、兼职审计人才库、外部专家人才库和中介机构资源库的建设。项目主审人才库主要为高校内部审计人员;兼职审计人才库按照高校特点组建审计队伍，比如对高校的附属医院审计，需要遴选部分相应专业的医学人才;外部专家人才库可以借助政府审计业务指导部门共享专家人才库;中介机构在内部审计业务合作中动态调整。

五、结语

高校内部审计协同有助于高校完善内部治理体系，克服内部治理部门化、碎片化和职能体系分设产生的管理盲区，促进系统从离散走向协同和整合;有助于多领域、多维度、多视角地实现内部审计全覆盖，拓展审计监督的广度和深度，整合审计监督力量，促进不同职能部门的良性协作，减少职责交叉和分散，避免重复检查，减少监督盲区，增强监督效能。以高校治理目标为导向，协同价值理念，设立协同监督委员会，畅通监督库，建设完善审计监督协同制度，协同审计监督方式，统筹审计人才资源库，构建高校大监督协同体系，促进高校审计监督全覆盖，推进高校治理现代化。

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