俄罗斯总统权力结构演进的分析和启示

韩 爽

(北京联合大学 商务学院，北京 100025)

2018年5月7日，普京宣誓就任俄罗斯总统，开始了第二次六年任期，再次引起世界的高度关注。由于俄罗斯总统在国家政治生活中的重要作用，使得俄罗斯总统的权力结构，及其与其他国家机构的关系成为学界关注的重要议题。为此，本文通过分析戈尔巴乔夫、叶利钦、普京三位总统时期的总统权力构成及其运用，探讨俄罗斯总统与国家关系的演进历程。

一、戈尔巴乔夫时期：总统与国家三元关系的前奏

关于苏联为什么解体这一问题，无论从哪个层面进行讨论，都可以溯及戈尔巴乔夫改革。戈尔巴乔夫改革有着深刻的国际政治经济背景，既表现出主动性实践，也蕴含着被动性因素。戈尔巴乔夫上台后不久，苏联就遭遇1986年国际能源价格大幅下挫，经济逐渐走向低迷。由此开启经济领域改革，其必要性毋庸置疑。但是，这并不意味着对待苏联解体问题，必须以“经济决定论”来解释，而应更加注重综合性分析，其中以总统与国家关系的演进为角度进行探讨更具深刻意义。

1985年4月，苏共中央确定了戈尔巴乔夫的改革路线，戈尔巴乔夫为推动全面改革做了充分准备，特别是在组织人事方面，更换了40%的政治局委员、60%的地方党组织书记、40%的苏共中央委员会成员，这些政府官员大多上任于勃列日涅夫时期[1]。1990年3月，戈尔巴乔夫通过全国人民代表大会选举，当选苏联总统，从而使改革可以在总统领导下的政府框架内运作，而不必再通过苏共中央进行决策。最高苏维埃这个享誉世界的最高权力机关，开始与总统权力平行存在。这种全面激进的改革举措，使苏联一时无所适从。1990年，苏联遭遇了“二战”之后最为严重的经济困境，加之工业品与消费品之间比例失调，居民生活日渐窘迫，引起日益激烈的民族主义独立浪潮，苏联解体实质上已经埋下伏笔。1990年3月，戈尔巴乔夫拥有46%的支持率，叶利钦仅为18%；而到了6月，两人的支持率则完全颠倒过来，叶利钦高达54%，戈尔巴乔夫仅为19%[2]。戈尔巴乔夫改革经历了三个重要阶段：改革失败恶化了社会经济形势，来自民众层面对总统的政治压力陡增；戈尔巴乔夫为了避免改革遭遇党内阻力，另行组建总统领导的政府，总统与最高苏维埃渐行渐远；联盟对加盟共和国的控制力持续下降，以波罗的海三国宣布独立为引擎，以“8·19事件”为转折，以叶利钦公开指责戈尔巴乔夫为标志，联盟与加盟共和国之间的关系彻底终结，戈尔巴乔夫也随之走下总统位置。戈尔巴乔夫时期是形成总统与国家三元关系的前奏时期，通过梳理这一时期的历史过程，可以清晰展现出总统与国家的三元关系：经济社会与政治、总统与议会、联盟与加盟共和国。

二、叶利钦时期：总统与国家三元关系的界定

1991年6月12日，叶利钦以57.3%的支持率，在第一轮总统选举中就获得了胜利[3]。叶列钦开启了今天俄罗斯的政治改革、经济重建的国家建设历程。在叶利钦时期的三元关系中，首先应当分析经济社会与政治的互动关系。最初，叶利钦也提出了极具鼓动力的施政纲领，经济私有化、政治民主化和外交亲西方共同构成了执政思路。多年之后客观地看，叶利钦在经济和外交领域的执政思路基本得以贯彻，依靠对外关系获得国际社会的优惠贷款，经济领域则以“华盛顿共识”为基本思想，但在政治民主化方面，俄罗斯却逐步向威权模式靠拢，这与其表面上的“民主外衣”有着本质区别。可以说，叶利钦时期俄罗斯经济与政治的关系，并非相辅相成的互动关系，而是相互制约模式，总统权力在这一过程日益得到强化。

此时，在总统与国家之间，社会因素实际上充当着经济与政治关系的衔接点。提及俄罗斯经济转型，人们往往认为是以私有化和市场化为主旋律的，却极容易忽略一个重要的事实，那就是俄罗斯始终希望以“大政府”模式推进市场经济。政府干预的具体范围和规模，则取决于财政实力。俄罗斯学者，将这种经济特点定义为“经济与社会二元特征”，即一方面是私有化、市场化的经济体系，另一方面则是政府提供的社会保障体系[4]。但20世纪90年代的俄罗斯，不仅缺乏合乎经济逻辑的储蓄动员和税收吸纳，油气出口收入也明显偏低。俄罗斯的经济与社会二元特征，事实上决定了政府可能的路径选择，即必须确保教育、医疗、住房、社保等方面，避免触及社会动荡的红线，而获得资金的最佳途径，就是依赖私有化过程中所获得的资金。在此背景下，凭借经济领域私有化而迅速实现资本积累的寡头，开始登上俄罗斯政治舞台。

此时，政府与寡头之间，形成了独特的相互依赖关系。从理论而言，政府可以从保护竞争、限制垄断等角度有效规范和限制寡头的垄断行为，更何况俄罗斯寡头们本来就带有“私有化原罪”这个家喻户晓的问题。但在现实中，政府在财政上捉襟见肘，需要寡头为其筹措资金，这就决定了俄罗斯寡头呈现出“大而少”的特征。虽然政府也可以举债融资，但俄罗斯政府尚不具备条件，这一点可以从日后的教训中得到验证。1996年叶利钦当选总统时，“七寡头”引起民众的激烈抗议，政府也曾经依赖债务筹资，但很快就引发了1998年金融危机。1998年8月17日，当基里延科总理宣布高达2000亿美元的债务因无法按时偿还而延期90天时，金融市场上一时间风声鹤唳[5]。这场金融危机对“七寡头”也产生了巨大影响，只有霍多尔科夫斯基集团、波塔宁集团和阿尔法集团这三个寡头越过了1998年金融危机，其余的则迅速走向衰败。

尽管俄罗斯政府没有在社会层面实现公平，但抗议与忍耐之间的鸿沟尚可保持在可控范围内。从叶利钦的角度看，在经济无法脱困的情况下，需要放慢政治民主化进程，即不断加强总统权力，削弱议会发言权。这就是总统与国家的第二元关系，相当于“府会关系”。

俄罗斯独立之初的政权组织形式近似于“半总统制”，但与法国的“半总统制”还有明显的不同。叶利钦时期的总统权力远超议会，包括副总统、总理在内的人选，都由总统负责提名，再经当时的俄罗斯联邦最高苏维埃确认，这样，政治权力更多地集中在总统手中。由于俄罗斯初期继承苏联宪法的缘故，最高权力仍然属于议会，即最高苏维埃。在这样一个政治上不成熟的国家里，总统与议会之间的关系不再是相互制约，而是争夺权力。俄罗斯独立之初，叶利钦身兼总统和总理两职，一度引起最高苏维埃领导人哈斯布拉托夫不满。此后，叶利钦又委任三十多岁的盖达尔为总理，同样引起议会反感，总统与议会的权力纷争由此展开，最后权衡的结果则是无党派人士切尔诺梅尔金担任总理。

1993年9月21日，叶利钦签署了有关宪法修改的1400号总统令，宣布在新宪法颁布之前，解散最高苏维埃。议会方面也不甘示弱，先签署决议宣布“终止叶利钦总统权力”，联邦宪法法院随即宣布副总统鲁茨科伊为代总统。1993年10月4日，总统和议会之间的矛盾进一步激化，最终叶利钦只能诉诸武力进行解决。 “十月事件”之后，俄罗斯以全民公决的形式通过新宪法，规定了总统和议会的权力，议会实行两院制：俄罗斯联邦委员会和国家杜马[6]。更值得关注的是，宪法中对总统权力的界定，明显有利于叶利钦。在这一次“府会冲突”中，总统叶利钦就是以强权的方式成为获胜一方的。由此，俄罗斯的议会——国家杜马在与总统权力争夺中彻底陷入弱势。不过，在1993年12月的宪法制定中，仍然可以看到一个远离总统权力制约的保守议会模式，即总体妥协，但议会可以利用宪法尽量制约总统权力。1999年，叶利钦认为自己第一任总统任期始于苏联解体时期，不属于宪法关于“总统不得连任两届”的规定范围，但这个想法遭到联邦宪法法院的否定。这在整个叶利钦时期，可以看作是议会和司法部门对总统权力制约的典型例子。

“十月事件”表面上看是政治权力争夺，实质上还给经济领域私有化戳上了一个重重的“分节符”。1991—1993年间，俄罗斯私有化主要反映在股权分配方面，属于内部私有化或股权私有化，而直接收购国有企业的情形并不多见。但1994年开始，寡头攫取国有资产的规模和行为更加明目张胆，“俄罗斯反资本主义的势力在1993年10月以后变得更加弱小了”[7]。

在总统与议会之间聚焦于宪政而引发危机之后，强权的叶利钦总统还必须面对一个基本现实，即来自加盟共和国的分离主义倾向，这也是总统与国家的第三元关系。在苏联解体和俄罗斯独立之后，俄罗斯联邦的行政主体，即共和国、边疆区、州的独立性空前增长，这同苏联存在的最后一年里各加盟共和国独立情况有些相似[8]。莫斯科的政治动荡，很快引起了联邦主体的分权倾向。1995年，联邦主体的领导人从总统任命，改为地区选举产生，此后出现了几个民族分离主义势力。其中，车臣共和国表现得最为强烈，第一次车臣战争就此打响。1996年总统大选之前，叶利钦曾经迫于压力宣布对车臣停火。1999年，第二次车臣战争爆发，俄罗斯基本控制住车臣分离主义势力。可以说，来自地方分离主义的阴影，几乎覆盖了叶利钦第二任期，甚至延续到普京任期，成为俄罗斯总统必须面对的重要问题。

三、普京时期：总统与国家三元关系的分析

俄罗斯总统与国家三元关系的概念及其内在关系是否适用于普京时期，则是更为关键的问题。因为，这涉及三元关系是否连续、一致地存在于俄罗斯。需要特别说明的是，2008—2012年普京曾担任俄罗斯总理这段时间里，无论是外界还是俄罗斯国内都认为普京仍然大权在握，因此也应当纳入普京时期之中。

2000年3月，普京正式当选总统之前，经历了短暂的总理和代总统职务，在此期间他所面临的首要任务就是解决民族分离主义问题。在俄罗斯的政治体制中，中央和地方的权力界线极难界定，联邦政府放权容易遭遇分离主义的挑战，收权则需要承担更大的经济社会责任，实为两难选择。

1999年8月，车臣分离主义武装侵入邻近的达吉斯坦共和国，制造地方混乱。此时，尚在总理职务上的普京，宣布以武力解决车臣问题，并数次亲自前往前线，到2001年1月基本清除了车臣分离主义的主要武装势力。2002年，普京签署总统令，车臣共和国重新进行联邦主体的总统和议会选举[9]。然而，为了逼迫俄军撤出车臣，分离主义开始借助于恐怖主义手段，2001年10月莫斯科剧院人质事件，给刚刚担任总统的普京制造了巨大挑战。

分离主义抬头的同时，普京开始步步为营地增强联邦权力。在车臣战争取得阶段性胜利之时，2000年5月13日，刚刚宣誓就职一星期的普京就签署849号总统令，宣布将俄罗斯划分为七个联邦管区，并设由总统任命的特别代表，本质上属于总统办公厅组成人员；同年5月27日，他又签署967号总统令，规定总统特别代表均为联邦安全会议成员，从而进一步强增联邦代表的行政地位和手中实权。

2004年别斯兰人质事件后，普京宣布取消各州行政长官选举，改为总统任命。这一规定直到2012年7月1日才终止，此时已经是普京第三次担任总统职务，联邦与联邦主体之间早已构建了较为稳定的垂直管理体制。

普京所秉持的强总统形象，也恰如其分地在俄罗斯经济社会发展中得以体现，他先是将寡头从政治领域驱逐，又开始稳定石油天然气等重要工业领域的国有资产。得益于国际能源价格上涨，经济增长预期更加乐观，联邦财政预算也更加游刃有余。俄罗斯不仅颁布了新的预算法，还创建了主权财富基金。应当说，联邦预算有效填补了社会保障事业，在资金方面几乎完全依赖于石油天然气出口，再辅以更加严格的预算制度。1991年10月10日，俄罗斯曾经颁布预算法案，尽管已经涉及预算赤字、国家债务等重要标准，但在具体数值方面却没有规定。2000年，普京刚刚上任，财政部就颁布了更具实质意义和可操作性的《预算法》，其中规定联邦预算赤字不得超过公共债务投资和支出总额(即预算投资与支出不能全部来自于赤字——引者注)，对外借款数额不得超过当年偿还外债数额(即对外债务总额不能继续增加——引者注)[10]。之所以此时作出如此严格的规定，恰是由于预算资金日渐丰盈。毕竟，1998年国际石油价格仅为12美元/桶，2003年则达到27美元/桶，上涨1倍多。2001年，来自矿物原料的税收收入(包括出口关税)为497亿卢布，到2005年这一收入已经上升到21811亿卢布(2005年原油出口关税约为每吨179.9美元)[11]。2004年，俄罗斯以石油天然气出口收入组建“稳定基金”，2008年又将其拆分为“储备基金”和“福利基金”，前者用于稳定预算支持，后者着重改善养老保险、教育等社会保障事业。2014年美欧制裁俄罗斯以来，尽管联邦总预算支出下降，但结构调整仍然倾向于民生领域。在俄罗斯预算结构改革中，生产补贴被逐渐削减，但涉及社会层面的非生产补贴，实际上不断提高[12]。为提高联邦资金使用效率，普京签署总统令组建了新的“战略发展和优先项目委员会”，取代原“国家优先项目和人口政策委员会”，旨在提高重点领域的经济政策效率[13]。

有良好经济基础作为保证，在普京强硬态度的推动下，俄罗斯很快重返世界大国行列。在普京前两个总统任期中，俄罗斯不仅提前偿还了苏联时期的外债，还取得了连续多年的经济增长。2000年普京上任以来，俄罗斯保持着通货膨胀的低位稳定性，已经彻底摆脱20世纪90年代的奔腾状态，联邦政府也不再以超发货币支持国债发行。在良好经济增长形势的支撑下，普京总统的权力显著增强，俄罗斯政治模式也开始被认为是“超级总统制”。

1993年12月12日，俄罗斯颁布宪法，12月25日新宪法以全民公决形式获得通过。这部宪法历经修改，其中在普京时期修订最为密集。从宪法修改中可以看到联邦与地方、总统与议会、总统与司法部门之间的关系演进。按其特点，可以将其划分为三类。

第一类宪法修订涉及联邦主体，即宪法第三部分第65条第1款内容，时间主要集中在叶利钦时期和普京前两任总统任期期间。

普京上任之初，俄罗斯共有89个联邦主体，3个在叶利钦时期修改过称谓，其中既有弱化民族倾向的新称谓，例如印古什共和国(在俄语句式中弱化民族属性)；也有强化民族渊源的新称谓，例如北奥塞梯—阿兰共和国(加入古阿兰国称谓)；还有在称谓中省略民族语言的，例如卡尔梅克共和国(Хальмг Тангч为卡尔梅克语的俄文音译，原文属于蒙古语系)。可见，在叶利钦时期，联邦与部分联邦主体之间仍然存在集权与分权的博弈。

普京担任总统后，签署总统令修改了楚瓦什共和国的名称(将Чувашская Республика-Чавашреспублики改为Чувашская Республика-Чувашия)和汉特曼西斯克民族自治区的名称(将Ханты-Мансийский автономный округ改为Ханты-Мансийский автономный округ-Югра)。前者删除了楚瓦什语的共和国称谓(弱化民族属性)，后者称谓上加尤格拉(Югра)，本意是汉特人和曼西人祖先的古称谓(属于强调民族渊源)。如果说，这些举措尚属于叶利钦时期温和举措的延续，那么此后普京更多的注意力，开始集中在收权方面。

在2004—2007年间，共有11个联邦主体合并为5个，其中4个边疆区、1个州，俄罗斯联邦主体减少为83个。经过联邦主体合并，再加之普京此前强势组建7个联邦管区，联邦一级的权力更大，而合并后的联邦主体，无论是民族主义抑或是分离主义倾向都大为降低。

第二类宪法修改涉及总统与议会的任职时间以及相互制约关系，即2008年№6宪法修正案和№7宪法修正案，梅德韦杰夫总统签署时间均为2008年12月30日。

№6宪法修正案将总统任职时间由4年改为6年，国家杜马选举间隔时间由4年改为5年。人们普遍认为，更长的总统任期有利于保持俄罗斯的稳定。而国家杜马选举间隔延长至5年，此举实质上对于俄罗斯政治模式的影响更加深远。俄罗斯议会不仅与总统之间构成制约关系，而且议会选举还被认为是总统选举的前奏曲和晴雨表。按照宪法修订规则，2011年仍然按照4年间隔举行杜马选举，2016年是首次五年制杜马选举，明确支持普京的统一俄罗斯党(现任主席梅德韦杰夫)赢得了60%以上的席位，仍然保持绝对优势。自此，本来先后进行的杜马选举和总统选举，就此错开两年整，而且简单推算可知，下一次杜马选举将早于总统选举3年，再下一次是4年。世界上刻意将任职时间和选举错开的职位，很容易联想到美联储主席，其任职需由总统提名、参议院通过，但任职时间与总统选举完全错开，实质上是赋予主席更多的决策权、自由度，以保证中央银行独立性不受政府控制。那么，俄罗斯总统任职时间与杜马选举时间错开是否也会产生类似的效果呢？至少，国家杜马对于总统选举的影响将大为降低；而国家杜马制约总统的权力，在俄罗斯则极为苛刻，例如罢免总统需要国家杜马1/3代表提议，国家杜马和联邦委员会2/3以上支持才能通过(宪法第93条第2款)。

与上述№6宪法修正案相比，同一天签署的№7宪法修正案并没有得到太多关注。实质上，这是俄罗斯总统制的重要补充，即国家杜马对政府的监督作用：联邦政府制定并向国家杜马报告预算执行情况以及政府活动，国家杜马听取政府工作的年度报告，并有权提出质询[14]。此中规则属于典型的“半总统制”架构，即一个由议会选举的政府，并与总统形成分权。但事实上，俄罗斯政府显然隶属于总统权力范围之内，总理人选由总统任命并征得国家杜马同意，即使议会三次否定总统提名人选，总统还拥有任命总理和解散议会的权力(宪法第111条)。

第三类宪法修订涉及总统与立法、司法机构的关系，宪法修正案签署时间集中在2014年。

在这两次看似复杂的宪法修订中有两条主线：第一次主要针对司法体系；第二次主要针对议会。2月5日宪法修正案不仅取消了联邦仲裁法院，权属归到联邦最高法院，还将检察机关首次正式列入宪法，并且联邦总检察长、副检察长都由总统提名、联邦委员会通过，联邦主体检察长也由总统提名，但需要征得联邦主体同意。这种检察权力向上集中的倾向，显示出明显的收权特征。

在7月21日宪法修正案中，关于总统权力(第83条)和议会组成(第95条)部分，显著增强了总统权力，即由总统任命联邦委员会代表，但联邦代表第一任期内总统不得将其免职，并且联邦一级的代表人数，不得超过联邦主体代表总数10%。显然，在总统与司法、立法机构之间，权力的天平再一次向总统倾斜。

通过对俄罗斯宪法修订历程的简单回顾，可以概括为：在联邦与联邦主体之间，权力更加向联邦一级倾斜；在总统与议会之间，权力更加向总统集中；在总统与司法部门之间，总统掌控能力更大，而司法部门的约束力减弱。政治结构中的变迁，离不开俄罗斯经济社会总体向好的支撑，当然这也得益于普京强硬的执政风格。

四、俄罗斯“超级总统制”与国家战略实现

从戈尔巴乔夫到普京的40多年中，总统与国家之间的关系，虽然先后顺序、影响程度、作用方向等因素各不相同，但充分显示出俄罗斯国家所具有的政治特征，总体上都可纳入总统与国家三元关系分析中(详见下表)。

表 总统与国家的三元关系：时间顺序与内在逻辑

在戈尔巴乔夫和叶利钦时期，都出现了三元关系逆向度的背离，在总统与国家之间形成了数次困局。而普京时期则完全不同，似乎所有维度之间都在良性互动，总统不仅捍卫了自身权力，也抓住了国家发展和稳定的关键。如果寻找普京时期与此前总统执政的最大方向性不同，首先当属经济增长给国家和政府带来巨大收益，强大经济实力为政治稳定构建了坚实基础；其次就是不再单纯依赖和亲近西方，政治结构也更加倾向于适用于俄罗斯，而不是依靠“普世价值”。世纪之交，普京说出那句家喻户晓的名言：“给我二十年，还你奇迹般的俄罗斯。”当时，人们更多关注于后半句，即普京能否带领俄罗斯从困境中走出来，近年来越来越多的人开始注意前半句，即普京是否真的可以获得长达20年的最高权力任期。2018年5月7日普京就职后，将再任总统至2024年，自2000年首次当选总统时已经过去整整24年。如果2008—2012年普京担任总理4年不算在内，那么普京担任总统刚好20年整。

单纯讨论普京时期，可以得出“超级总统制”的基本结论，而借助于三元关系的分析，今天俄罗斯的“超级总统制”，似乎具有内在的必然性。至少，戈尔巴乔夫和叶利钦时期的改革失败、苏联解体、总统辞职等现象，都可以说明普京执政方式的正确性。对于俄罗斯来说，在国家与领导者的关系上，历史本身就是在酝酿“超级总统制”，而这又是较为稳定的政治结构。

俄罗斯地处欧洲东部，距离欧洲中心较远，历史上错过了文艺复兴、宗教改革、资产阶级革命等一系列重要事件。18世纪，彼得大帝带领俄罗斯向欧洲靠拢，在经历数次战争、融合之后，俄罗斯帝国首次屹立在欧洲诸强之列；在这一过程中，彼得大帝通过巩固中央集权强化了对地方的掌控，通过学习欧洲技术和理念实现了国家崛起。

斯大林时期，高度的中央集权虽然提升了国家实力，但也为经济发展留下了隐患。虽然赫鲁晓夫和勃列日涅夫逐渐改变了斯大林时期高度集权的政治体制，但苏联仍然借助于外部力量来提高国内政治的集权和控制。由此可见，苏联时期的中央集权带有客观必然性，尤其是国家广袤千里，只有中央集权才能加以控制。戈尔巴乔夫显然没有意识到这个问题，他希望以“加速战略”提高经济增长，以政治公开赢得民众理解，以《新联盟条约》获得加盟共和国支持。然而，在撇开最高苏维埃这个权力中心之后，曾被寄予厚望的“一蹴而就”式改革，却成为苏联解体的“导火索”。在这方面，叶利钦显然比戈尔巴乔夫更加注重联邦政府集权，甚至不惜以“非常措施”维护总统权威。然而，客观的经济社会发展现实，以及日益高涨的民族独立倾向，使得总统权力开始捉襟见肘。因此，戈尔巴乔夫和叶利钦这两个执政风格与改革举措截然不同的领导者，在总统与国家的三元关系中却表现出惊人的一致，即与现实需要总体呈现出“逆向”的演进规律。

普京时期的总统与国家三元关系所呈现出的正向关系，主要表现为经济基础较好、强总统弱议会结构、权力向联邦集中。这与俄罗斯历史高度接近。不得不承认，在俄罗斯总统与国家之间具有不同于欧洲的特殊性，这是普京提倡“俄式民主”的根据所在，也是普京时期能够长达20余年的原因所在。

整体来看，普京时期俄罗斯在总统与议会、联邦与联邦主体之间，仅仅存在收紧或放松的“微小调整”空间，不会有太大改动，俄罗斯政治权力分配将秉持现有状态。对于普京第二个六年任期来说，最为紧要的任务是如何使俄罗斯摆脱美欧经济制裁、国际油价下降所带来的负面经济影响，推动俄罗斯经济回归高速增长。这也是当前俄罗斯总统与国家三元关系上亟待解决的“短板”。当然，解决这个问题的难度较大，除了俄罗斯经济本身增长动力不足、结构不合理等问题外，外在的不利冲击也很大。新冠疫情对全球经济造成了严重影响，俄罗斯也无法幸免。据世界银行《全球经济展望》数据显示，2020年俄罗斯的经济增长率为-3%，2021年为4.3%，这个正增长率更多的是因为2020年是负增长的原因。除了疫情的影响外，更让人担忧的是俄乌局势及其西方国家对俄罗斯更加严厉的经济制裁所带来的影响。