中国地方财政收入预算绩效评价：依据、体系与结果

李 明，姚学辉，王 帅

(对外经济贸易大学 国际经济贸易学院，北京 100029)

一、引言

预算反映各级政府的财政收支计划，是党和国家把战略与政策意图付诸实施的重要渠道和载体。可以说，我国每一步关键改革和每一项重大战略部署，都在预算中有所体现，或者有赖预算管理体制改革的支撑和保障。就此而言，预算的绩效集中反映了党和国家战略与政策的落实情况。2003年，党的十六届三中全会首提“建立预算绩效评价体系”，我国预算绩效管理在探索中加快推进。党的十八大后我国启动全面深化改革，任务加重、挑战增多。财政是国家治理的基础和重要支柱，支出责任加大，收入因经济形势和政策导向增速趋缓，收支“紧平衡”局面呈现并逐步加剧。(1)根据国家统计局数据，我国地方一般公共预算收支增速差额从2013年的1.6%扩大到2020年的-4.2%。

预算的本质是财政资源配置，以绩效为导向确立配置规则和顺序，推动战略和政策落实日趋紧迫。党的十八届三中全会因此要求，聚焦“提高效率”等目标深化财税体制改革，党的十九大部署“全面实施预算绩效管理”。

收支是预算的两方面，但回溯我国预算绩效管理实践，无论是理论探讨还是政策部署，都主要聚焦财政支出预算绩效评价。在相当长的时间内，我国财政收入特别是税收收入，普遍呈快速上升趋势(吕冰洋和郭庆旺，2011；方红生和张军，2013)[1][2]，这与收入预算管理强调征管(重视税收计划)，聚焦规模和增速(建设稳固平衡强大的财政)，预算审核的重点侧重平衡状态和赤字规模等，都有一定的关系。且鉴于我国收入预算主要采用基数法编制，增速往往在GDP增速的基础上加若干个百分点确定，导致决算较预算长期正向偏离，引发学术界广泛讨论(高培勇，2008；马蔡琛，2009；吕冰洋和李岩，2020)[3][4][5]。我国预算绩效管理从一开始就侧重支出端。如2011年财政部修订发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》指出，预算绩效是指预算资金所达到的产出和效果，明确预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式。但实际上，收入预算绩效管理也是不可或缺的。例如，在减税降费背景下，在评价指标体系中嵌入税负痛感和税费成本，收入预算绩效评价可以成为兑现减税降费政策目标的重要工具(郑方辉和费睿，2019)[6]。

2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，明确人大对支出预算和政策开展全口径和全过程审查，在此基础上，文件提出加强对政府预算收入预算编制的审查，确保政府预算收入编制与经济社会发展水平相适应、与财政政策相衔接，等等，初步具有了收入预算绩效管理的意涵。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(下文简称《意见》)发布，提出建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，首次明确预算绩效管理包括收入预算绩效管理，补齐了预算绩效管理的短板，为实施收入预算绩效评价提供了关键政策依据。

收入预算绩效评价的核心功能，一则如传统，通过对收入组织关注，提高保障政府履职的能力(财政部预算司，2013)[7]。二则在于确保财政收入政策的落实。《意见》明确，“各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量”“严格落实减税降费政策”“严禁超出限额举借政府债务”，“收入方面，要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果”。在财政收支缺口加大背景下，收入预算绩效管理强调落实减税降费政策，关注收入质量、结构、风险等维度，修正了传统“以支定收”的理财观，确立了收入预算决策的纠偏纠错机制。预算过程是公众利益的发现、确认和实现，新的预算收入决策机制兼顾财力统筹和市场主体利益，成为落实减税降费政策目标、优化政府和市场关系的重要举措。

虽然开展收入预算绩效评价已有理论和政策依据，但文献探讨还处于萌芽阶段。郑方辉等(2017)、郑方辉和廖逸儿(2017)、郑方辉和费睿(2019)[6][8][9]对收入预算绩效评价的理论框架进行了讨论，阐释了评价的目的和功能、评价主体、评价对象等，但并未就收入预算绩效评价指标体系给予充分探讨，更未结合相关数据展开定量评价。有鉴于此，本文紧扣“预算体现国家的战略和政策”定位，对2016—2020年我国各省份地方收入预算绩效水平进行分析评价。研究发现：(1)相较于评价初期，地方收入预算绩效水平较评价初期有所提高，但受收入质量下滑和债务风险累积因素的影响，叠加新冠肺炎疫情冲击，近两年有一定的下滑趋势；(2)各省份收入预算绩效水平与其经济社会发展水平相关，东部地区总体优于中西部，但也有部分省份的表现离群；(3)收入质量和债务风险是目前影响地方收入预算绩效水平的主要因素，应成为收入预算绩效管理着重关注的方向。

与现有研究相比，本文可能的贡献有以下三个方面。一是就研究内容而言，首次根据财政收入政策导向构建评价指标体系，对我国各省份收入预算绩效水平进行了定量评价，有助于加深对我国地方收入预算绩效水平的认识。二是在评价方法上，尝试根据政策文本关键词词频，确定指标权重，在一定程度上克服了主观赋权的缺陷，对后续研究有一定借鉴价值。三是研究结论有丰富政策含义。提升效能、更加注重精准和可持续，是我国积极财政政策的基本方向，本文对各省份收入预算绩效水平的考察，可以为明确财政风险成因与分布，确定预算绩效管理改革靶向，更好统筹发展与安全等提供一定参考。

二、收入预算绩效评价实践演进

2003年至今，经过十几年的探索实践，具有中国特色的预算绩效管理模式已基本成型(苟燕楠和李金城，2019)[10]。尽管在2018年《意见》出台之前，收入预算绩效评价这一概念一直未在政策层面明确，但当我们审视整个历程，可以发现，绩效理念或多或少还是融入到收入预算管理阶段性目标之中。据此，本文尝试在梳理我国预算绩效管理实践演进过程的基础上，将我国收入预算绩效管理划分为三个阶段。

(一)收入预算绩效评价实施前阶段(2003—2011年)

进入新世纪后，为适应社会主义市场经济体制建设需要，我国加快构建公共财政框架，财政收支结构加快调整。为保障转型效能，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。(2)参见党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。我国预算管理从合规管理迈向绩效管理阶段(杨志勇，2014)[11]。为落实党的十六届三中全会精神，财政部先后订立多份文件，围绕中央部门行政经费、投资项目、预算支出等制定绩效考评办法。(3)这一系列文件包括《关于印发〈中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)〉的通知》(财行〔2003〕108号)、《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》(财建〔2004〕729号)、《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(财预〔2005〕86号)等。此后，绩效管理在中央和地方多层级的试点逐步推开。

为对冲全球金融危机影响，2008年后，我国财政政策由稳健转向积极。面对陡增的支出规模和较大的财政收支压力，增列赤字、增发国债、提高财政资金使用效益成为政策的必然选项。2009年初，时任财政部部长谢旭人(2009)在全国财政工作会议上提出“扩大绩效考评试点范围”，“加快构建预算支出绩效考评机制”[12]。同年，财政部印发文件，明确了财政支出绩效的评价对象、评价原则、评价方法等，确立了预算绩效评价的基本框架。(4)参见《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》(财预〔2009〕76号)。2011年，财政部进一步修订该文件，明确财政资金绩效的内涵包括“经济性、效益性和效率性”。(5)参见《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》(财预〔2011〕285号)。为进一步推进预算绩效管理，在总结多年探索实践的基础上，2011年中，财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确绩效管理与预算编制、执行、监督等共同构成预算管理的必要环节，(6)参见《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)。全过程预算绩效管理理念初步确立。

这一阶段是公共财政体制建设的关键阶段，也是我国预算绩效管理改革的起步阶段。从规划部署来看，主要以支出预算绩效为中心，绩效评价工作部署鲜有涉及财政收入，收入预算管理的主要目标是满足财政支出增长需要，确保预算平衡。

(二)收入预算绩效理念和实践萌芽阶段(2012—2017年)

党的十八大后，我国经济由高速增长逐步转向高质量发展。财政收支趋势性发生变化，收入增速走低，“超收”向“短收”转化，预算绩效管理对收入预算绩效开始有所关注。

2013年，财政部发布《关于印发〈财政预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》，评价指标体系涵盖收入预算相关指标，如财政收入占GDP比重、税收收入占比、非税收入占比等。2014年，财政部发布《关于印发〈地方财政管理绩效综合评价方案〉的通知》，提出将收入质量作为地方财政管理考核内容之一，采用“宏观产业税负”与“税收收入占比”两个指标度量。(7)类似的考核内容见诸2016年和2018年同类文件，包括《关于印发〈财政管理绩效考核与激励暂行办法〉的通知》(财预〔2016〕177号)《关于修订〈财政管理绩效考核与激励暂行办法〉的通知》(财预〔2018〕222号)。这几份文件的出台，反映出对收入质量和结构等要素的关注，可以认为是收入预算绩效的萌芽。

2014年8月，新《预算法》修订颁布，多次提及“绩效”，正式将预算绩效原则上升到法律层面。法律规定，重点审查“重点支出、重大投资项目资金的绩效情况”，收入方面，审查“收入情况、超收收入安排情况以及举借债务情况”，未明确提及绩效，但在预算编制环节要求，收入预算编制与财政政策相衔接，隐含了“预算体现国家的战略和政策”的绩效要求。2014年10月，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，文件贯彻十八届三中全会精神，就收入预算管理做了若干部署：加强收入征管，要求 “建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系”；为统一财税制度，重点清理名目繁多的收费基金项目和税收优惠政策。在预算绩效管理方面，文件仍着眼于“提高财政支出绩效”。

从这一阶段部署看，预算绩效管理的法治化程度逐步提高，绩效管理的内涵有所丰富，在侧重强调支出预算绩效的同时，也开始关注收入质量等要素，虽然评价指标比较单一，且相关表述还在部门规章层面、约束力不足，但还是迈出了第一步。

(三)收入预算绩效管理确立阶段(2017年至今)

党的十九大明确，我国社会主要矛盾发生变化，发展理念和现实条件加速转变。党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，拉开了“全面预算绩效管理时代”的序幕。

2018年，中共中央、国务院联合印发《意见》，首次以中央文件形式，对全面实施预算绩效管理进行系统阐述，要求构建全方位预算绩效管理格局，正式明确将收入预算纳入绩效管理，完善全覆盖预算绩效管理体系，指出了收入预算绩效管理的重点。《意见》强调，预算收入“要实事求是、积极稳妥、讲求质量，与经济社会发展水平相适应，严格落实各项减税降费政策，严禁虚收空转、收取过头税费，严禁超出限制举借政府债务”。对一般公共预算收入，《意见》指出，“要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果”。《意见》关于收入预算绩效管理的相关论述，为实施收入预算绩效评价提供了重要政策依据。2021年4月，全国人民代表大会常务委员会修订颁布《关于加强中央预算审查监督的决定》，要求加强预算的全口径审查和全过程监督，在四本预算的审查监督重点中，都就收入审查监督做了规定，为实施收入预算绩效评价提供了法律依据。2021年4月，国务院下发《关于进一步深化预算管理改革的意见》，强调推动预算绩效管理提质增效，将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，对收入预算绩效评价导向有重要启示。

收入预算绩效评价是全面预算绩效管理的重要组成部分，相关部署刚刚起步，理论探讨尚不深入，明确评价理论框架、构建相关指标开展探索性评价极为必要。

三、概念与评价指标体系

(一)概念与内涵

传统预算绩效评价主要围绕支出绩效定义。如在新《预算法》基础上修订的《预算法实施条例》(2020年颁布)定义预算绩效评价为：“根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观地评价”。(8)参见《中华人民共和国预算法实施条例》第三章第二十条。该定义把评价对象聚焦于资金的投入、使用、产出和效果，属支出的范畴，很难拓展到收入预算。

郑方辉和廖逸儿(2017)认为收入预算绩效评价是预算绩效评价不可或缺的一部分，并定义收入预算绩效评价为：基于结果和公众满意度导向，运用相关方法、依据相关指标体系及评价标准，对财政收入行为依据、过程及其产出效果进行的综合测量与评判的活动，其中的社会公众满意度侧重税负痛感。这一观点有其合理性，但指向还不够清晰，未能体现收入预算对国家治理的整体性效益。真正的预算绩效是面向未来的，是实现战略和政策的行为绩效(刘尚希，2019)[13]。本文认为，与从投入—过程—效果(且侧重从产出)评价支出预算绩效不同，收入预算绩效评价应立足“预算体现国家的战略和政策”这一基本要求，面向未来，围绕中央财政收入政策部署侧重从效益进行评价。据此，本文将收入预算绩效评价定义为：按照相关评价指标体系和方法，对收入预算贯彻落实国家战略和政策进行的系统和客观评价的活动。

(二)评价指标体系

本文紧扣“预算体现国家的战略和政策”要求，依据对党的十八届三中全会以来重要政策文本中财政收入政策的文本分析结果，构建收入预算绩效评价指标体系。采用的文件集主要包括：(1)党的十八届三中全会、十九大报告及十九大以来历次中央全会通过的意见、决议和决定等；(2)“十三五”和“十四五”规划纲要；(3)2018—2021年国务院《政府工作报告》；(4)中央关于预算改革的相关专项文件，如《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的决定》等。(9)党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景规划的建议》中有关财税改革的内容与“十四五”规划内容相似，为避免重复计算，本文将该文本剔除。

1.指标选取

本文构建的评价指标体系包含一、二级指标，一级指标包括税负调控成效、收入质量水平和债务风险水平三项，二级指标根据一级指标内涵选取。(10)无论从理论层面还是政策层面，财政收入征管效率都应作为收入预算绩效评价的重要内容之一，但目前相关指标的多个衡量方式都受限于数据可得性，难以有效度量，本文暂未将其纳入评价指标体系。

(1)税负调控成效。税负反映政府支配和占用社会资源的规模，我国致力于建设“约束有力”的现代预算制度，内涵之一就是着眼正确处理政府和市场关系，通过税收法定原则和政府债务限额等举措，控制这一规模(王小龙等，2021)[14]。党的十八届三中全会和“十三五”规划纲要都明确要“稳定宏观税负”。2021年4月，在国务院新闻办举行的“贯彻落实‘十四五’规划纲要加快建立现代财税体制”发布会上，财政部也再次强调宏观税负要保持总体稳定，增强重大战略和重点任务实施的财力保障。另一方面，就微观市场主体而言，近几年中央一直在积极部署“减税降费”，着力激发市场活力。故而，本文把税负调控成效纳入收入预算绩效评价指标，反映宏观税负稳定情况和企业减税降费情况。

(2)收入质量水平。党的十八届三中全会以来，我国积极部署完善税收制度，就提高直接税比重、完善地方税体系等作出部署。《意见》指出，预算收入要讲求质量，要“重点关注收入结构”；“十三五”规划纲要明确，“建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度”；2021年政府工作报告要求“严控非税收入不合理增长”。根据这些部署，本部分重点关注税收收入和非税收入占比及增速、直接税及地方税占比等关键要素。

(3)债务风险水平。党的十九大报告积极部署“三大攻坚战”，要求防范和化解重大风险。地方政府债务风险，是化解的重点方向。历次中央全会、政府工作报告，诸如“稳妥化解地方政府债务风险”的表述都屡见不鲜。“十四五”规划纲要把完善政府债务识别等机制、稳妥化解地方政府隐性债务等，作为保障国家经济安全的重要组成部分部署。《国务院关于进一步深化预算管理体制改革的意见》(国发〔2021〕5号)第六章，以“加强风险防控，增强财政可持续性”为题，部署财政风险防控工作，地方政府债务风险仍是重中之重。故此，本文纳入债务率、债务付息变动率等指标刻画各地债务风险等级。

2.指标赋权与指数构建

绩效指标权重的选择是解决绩效可比性问题的关键(马蔡琛和赵青，2018)[15]。现有绩效评价指标赋权方法包括主观赋权和客观赋权两种，但客观上都有各自的局限性。指标赋权方法的确定，一方面要降低误差，另一方面要尽可能体现绩效评价的导向。就第二点而言，要尽可能体现党和国家重大决策部署，反映现代财政制度建设要求和财政政策导向。据此，本文赋权的思路是：以中央近年来重要文件为基础，选取相应关键词，统计词在政策文本中的词频，以词频高低确定一级指标的权重，二级指标则按照等权重赋权。(11)一级指标对应的关键词和词频。

为确保不同省份绩效指标横向、纵向均可比，本文对评价指标进行标准化，获得每个指标的得分，进一步结合各指标权重，得到各一级指标指数和收入预算绩效总指数。

参照常规做法，指标得分标准化计算方法如下：

对于正向指标：

(1)

对于负向指标：

(2)

其中，Vi,t表示某省份第i个指标第t年的原始数据取值，Vmax、Vmin分别表示指标在评价期间内所有省份中原始数据的最大值和最小值。

一级指标指数为二级指标标准化得分与相应权重乘积之和。类似地，各省份收入预算绩效指数为一级指标指数得分与相应权重乘积之和。最终得到的指数值均为正向值，数值越高，该省份收入预算绩效状况越好，反之亦然。各指标、计算方法及指标说明等见下页表1。

表1 收入预算绩效评价指标体系和变量说明

(2)指数方向“+”与“-”表示该指标为正向指标和负向指标。

(3)涉企税费是指在现有一般公共预算收入与政府性基金预算收入中，涉及企业的税收与非税收入科目，具体包含：a)增值税、营业税、企业所得税、城市维护建设税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、专项收入、政府住房基金、行政事业性收费；b)政府性基金收入扣除彩票公益金收入、彩票发行机构和销售机构的业务费用、无线电频率占用费、土地出让收入、其他政府性基金后的余额。

四、收入预算绩效评价结果

(一)数据来源

本文评价时间区间为2016—2020年。由于指标体系涉及变动率等动态指标，数据扩展至2015年。本文数据来源包括：(1)2015—2019年各省一般公共预算数据来自《中国财政年鉴》(2016—2020)，2020年各省一般公共预算数据、2015—2020年各省政府性基金预算数据为手工整理；(2)政府性债务数据中，地方政府债务数据来自各省决算报告和财政部政府债务研究和评估中心(12)财政部政府债务研究和评估中心(http://www.governbond.org.cn/)。，城投债数据来自万德(Wind)数据库；(3)用于评价单位面积财政收入的建成区面积数据来自《中国统计年鉴》(2016—2021)。

(二)评价结果

1.收入预算绩效总体评价结果

依据上述评价指标体系和采集的数据，本文得到标准化后的各省份收入预算绩效指数得分(2016—2020年)，包括各年总值、历年均值及排名情况，详见表2。

表2 各省份收入预算绩效指数得分及排名

(1)全国平均评价结果。按照GDP规模对各省份收入预算绩效指数加权，得到全国平均的绩效指数情况，如图1左侧所示。从整体趋势来看，全国收入预算绩效水平呈现先上升后下降的态势。其中，2016—2017年进步最大，2018年后整体略有下滑。2020年受新冠肺炎疫情冲击影响，收入预算绩效水平下滑幅度较大，但得分仍高于评价期初取值。

图1 各省份收入预算绩效均值和分指标均值变动情况

图1右侧为收入预算绩效三个一级指标的演变态势。据此可知，2016—2017年收入预算绩效总体跃升，得益于收入质量的提高和债务风险的下降，尤其是债务风险的控制。此后，税负调控效果、收入质量和债务风险水平三个指标均有波动：一是税负调控指数先降后升，2018年得分最低，2019年起反弹回升，显示地方政府在贯彻落实减税降费、把控宏观税负方面开始取得积极成效。二是收入质量指数得分2018年前缓慢提升，近两年有所下滑。三是债务风险指数以2017年为界先升后降，表明防范和化解债务风险仍面临较大压力。

(2)各省份总体评价结果。图2刻画了各省份2016—2020年收入预算绩效指数均值及分项构成情况。总的来看，各省份绩效水平存在明显异质性，但指数得分与其经济社会发展水平有相关性。东部省份表现总体优于中西部省份。当然，也有一些省份的绩效表现与其经济发展水平不符，具体原因需要分指标做进一步分析。从分指标构成看，债务风险水平对总体收入预算绩效的影响最大，其次为收入质量水平，最后为税负调控成效；当然，具体到不同省份，各指标的贡献也呈现出较大差异性，如债务风险防控对西藏收入预算绩效的影响远大于其他省份。

图2 各省份收入预算绩效指数及分项构成

图3 各省份收入预算绩效指数得分变化

为反映各省份收入预算绩效水平的动态变化情况，本文进一步根据各省份绩效指数绘制了图3。其中，横轴为评价初期的2016年得分，纵轴为2020年得分，根据两个年份得分中位数分别将各省划入4个象限。处于象限(Ⅰ)省份的绩效水平始终处于前50%，如上海、北京、广东等省市。处于象限(Ⅱ)的省份，则由2016年后50%跃升至2020年前50%。以浙江省为例，2016年排名靠后，2020年收入预算绩效的良好表现使其跃升至当年的第一位。处于象限(Ⅲ)省份的绩效水平改善幅度较小或没有改善，如云南、青海、甘肃等省份一直位于整体排名后50%，其中贵州始终居后。相比之下，处于象限(Ⅳ)的省份，则出现了退步，如江西、新疆、河南等省份2020年的收入预算绩效差于2016年。

2.收入预算绩效分指标情况

图4a～4c刻画了各省份三个一级指标得分的情况，可以发现：

(1)税负调控成效方面(图4a)，各省份得分和排名与经济发展水平并不完全相符。中西部地区相比之下表现甚至略好，一些东部发达省份反而靠后。如浙江，涉企税费税负减让幅度反而低于不少省份，导致税负调控成效偏低。

图4a 各省份税负调控成效指数及子指标构成

(2)收入质量方面(图4b)，各省份得分与其发展水平吻合度相对较高。上海、北京和浙江等东部省份排名靠前，中西部地区相对靠后；同时也可以看到，湖北、海南和重庆等省区，由于财政收入中税收收入占比高、直接税占比高等因素，收入质量得分高，收入预算绩效总体得分和排名也相对靠前。

(3)债务风险方面(图4c)，各省份绩效情况差异较大。首先，大部分东部省份因具有较强的偿债能力及较好的风险管控能力，债务风险较低、排名较为靠前，如广东、上海、北京等省市；天津和江苏的表现是例外。其次，个别中西部省份，由于债务规模相对小、债务率低等因素，整体债务风险也相对低，如西藏和山西。最后，相当一部分中西部省份(如青海、贵州等)债务风险高企的状况还未有明显改观，需要持续高度关注。

图4b 各省份收入质量指数及子指标构成

图4c 各省份债务风险指数及子指标构成

3.总评与预警

总的看，各省份收入预算绩效与其经济社会发展水平高度吻合。分项看，收入质量和债务风险是影响收入预算绩效水平的主要因素，两者的标准差分别为8.51和9.05，高于税负调控成效的标准差(7.63)(13)基于各省在三个一级指标上的绩效得分计算得到。，表明各省份收入质量和债务风险的横向差异要大于税负调控成效的差异，下一步收入预算绩效管理工作的重点应聚焦于此。

进一步，根据综合得分和分项得分情况，我们筛选出2016—2020年对应分均值始终居于前25%和后25%的省份(见下页表3)，以作参考。北京、上海、广东三省市始终处于收入预算绩效评价的前25%；宁夏和青海两省区一直处于后25%，值得高度关注。收入质量方面，上海、北京、浙江和江苏四省份始终居前25%；宁夏、甘肃、西藏三个省区一直居后25%，提升空间较大。债务风险防控成效方面，上海、广东、河南、西藏和山西等五省份长期居前25%；贵州、内蒙古、天津、青海五省区始终居后25%，需要强化化解和防范。

表3 收入预算绩效指数总体和分项得分前后25%省份

五、结论与启示

传统预算绩效评价侧重支出绩效评价。但预算体现国家的战略和政策，不仅体现在支出端。党的十八大以来，我国围绕深化改革政府和市场关系、统筹发展与安全，积极部署财税体制改革，大力推动减税降费，部署防范化解政府债务风险，推动财政可持续发展。这些收入端决策部署落实成效如何，是收入预算绩效应着重评价考察的。党的十九大部署全面实施预算绩效管理，《意见》明确要构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，正式把收入预算绩效管理纳入预算绩效管理。虽然有充分理论和政策依据，但现有文献对收入预算绩效的关注依然不足，特别是量化评价尚无。本文紧扣“预算体现国家的战略和政策”要求，从税负调控成效、收入质量水平、债务风险水平三个维度构造指标体系，根据政策文本分析结果赋权，评价和分析了全国各省份2016—2020年收入预算绩效情况。

研究发现，我国地方收入预算绩效水平总体呈倒U型趋势，2018年后开始下滑，新冠肺炎疫情冲击加剧了这一趋势；各省份收入预算绩效水平与其经济社会发展状况有一定的相关性，东部省份绩效水平总体优于中西部地区，但也有个别省份的表现离群；收入质量亟待提高、债务风险有所累积，是目前影响各地收入预算绩效水平的主要因素。本文可能是首篇量化评估我国地方收入预算绩效水平的文献，结论对我国预算绩效管理有一定启示。一要积极推进收入预算绩效评价，通过强化评价的宏观引导和约束职能，推动我国财税体制改革部署和财政收入政策与预算融合，更好处理政府和市场关系；二要明晰现状，高度警惕当前地方收入预算绩效下滑的趋势，聚焦短板弱项和风险点深化改革。