国土空间规划体系中的城市规划与可持续发展探讨

康雅丽　李佩兰

摘要：国土空间规划，是针对一定区域国土空间开发保护在空间与时间层面作出的相关安排。从国家层面分析，国土空间规划为促进国家空间发展的一大指南，同时也是可持续发展的空间蓝图，能够为相关开发保护建设活动提供有效保障依据。而对于城市规划来说，则为国土空间规划体系中尤为重要的一环，通过合理科学的城市规划方案，可使城市发展建设更加规范，并使城市規划建设项目的合理布局得到有效保证。文章在对城市规划与国土空间规划的相关内容进行分析的基础上，进一步分析国土空间规划体系中的城市规划具体思路策略，希望以此全面提升现代城市规划工作的效率及质量。

关键词：国土空间规划体系;城市规划;概念;思路策略

近年来，在社会经济稳步发展的背景下，我国城市建设事业发展迅速。城市规划是城市建设中不可或缺的一部分。与此同时，在国土空间规划体系当中，涵盖了城市规划的布局、安排。为了全面提升国土空间治理体系与治理能力现代化水平，则需做到合理布局城市规划方案，规范科学安排城市规划方案等。并且，还需要结合现状问题，梳理清楚国土空间规划体系与城市规划之间的关系，解决城市规划现存问题等。总体而言，从现代城市规划工作质量成果提升角度考虑，本文围绕“国土空间规划体系中的城市规划”进行分析探讨的价值意义显著。

一、城市规划与国土空间规划的相关内容分析

（一）城市规划的兴起

城市规划学与地理学等相关学科比较，发展时间相对更短。从西方发达国家层面分析，为了对存在的“城市病”进行治理，着力开始了城市规划学的研究。与此同时，在工业革命时代背景下，城市人口急剧增加，且随着工业机器的普及应用，使城市环境受到严重影响，比如：空气污染、交通堵塞等，均对城市发展造成了不同程度上的阻碍。在此背景下，1909年诞生了首部规划法，并且此规划法的颁布及应用，为城市规划奠定了良好的基础。

从我国来看，城市规划学在20世纪初形成，到了1953年，中共中央针对工业城市规划工作作出了明确的指示，并在3年后（1956年）颁布的相关法律法规当中，对城市规划工作开展的必要性给出了充分的阐释及明确。同年，我国教育部门招生目录将城市规划纳入。从此开始，城市规划便成为一门独立的学科。城市规划学科在国内多年发展，到了1992年，通过国家建设部门的批准，中国城市规划学术委员会晋升成为城市规划学会。

（二）城市规划的研究方向

城市规划作为一门系统的学科，做好其理论研究工作，对城市规划实践工作的开展具有积极的指导性作用。从多年实践工作经验来看，城市规划研究的方向主要包括以下几方面：

1.环境。基于城市规划学科当中，对自然环境、建成环境的研究充分重视，比如：对城市复杂空间、场所对自然环境及建成环境造成的影响进行研究，为解决城市环境问题提供有效理论依据支持。

2.问题。在城市规划研究工作开展过程中，涉及的问题较多，比如：其一，社会冲突问题;其二，城市化问题;其三，城市发展问题等，致力于这些问题的研究，可进一步解决城市规划工作面临的一些难题。

3.行动。行动又可解释为“实践”或“实施”，即城市规划工作侧重通过活动实践、实施，使实际问题得到有效解决。

4.变化。随着城市规划工作的持续推进，相关要素并非一成不变，可能受到环境、人员、技术、管理系统等因素的影响，使城市规划相关要素发生不同程度的变化。而致力于城市规划变化研究工作，则有助于为城市规划未来状况进行预测，并进一步构建有针对性的物质程序及制度，利用现代化信息模型对变化情境的模拟进行构建，从而分析行动结果的预期;或者，在收集相关数据的基础上，通过数据分析，对城市规划项目变化的动态过程充分了解，从而为城市规划作出科学的决策，使城市规划安全风险消除在萌芽之中。

（三）国土空间规划的界定及意义

在国土空间规划体系中，涵盖了城市规划（如下图1）。换而言之，城市规划可作为国土空间规划体系的一部分，要体现出合理性及科学性特点，则需对国土空间规划的界定及意义加以明确，具体界定及意义如下：

1.界定。在国土空间分析、空间规划分析过程中，一些文件对两种分析工作所表述的内容一致，但两者存在一定的区别，即：“国土空间规划”当中对“国土”充分重视，并对国土作为空间规划的主体对象充分强调。与此同时，国土空间规划的性质鲜明，即具有活动性、权益性、禀赋性的特性，并不是抽象化边界区位界定的空间，也就是说，在国土空间规划工作开展过程中，强调国画工作的开展实施在具体的空间，并不是抽象空间。此外，从国土空间规划的目标来看，目前通过国土空间规划体系的构建，循序渐进使“多规合一”的规划编制审批体系得到有效形成，并明确到2025年，使国土空间规划法规政策及技术标准体系得到有效健全;到2035年，则需确保国土空间治理体系与治理能力现代化水平得到全面提升，进一步使生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀、和谐安定的国土空间格局得到有效形成。

2.意义。结合上述分析不难发现，国土空间规划与空间规划相比，格局更加宏观，因此做好国土空间规划工作的意义重大，在健全国土空间规划体系的基础上，能够使空间治理现代化、整体性及系统性的目标得到有效实现，使现阶段潜在的空间规划不同类别之间的矛盾得到有效解决，进一步使城市规划工作的顺利、有序推进获得充分有效的支持。如图2所示，为基于国土空间规划体系的城市规划流程图：

二、国土空间规划体系中的城市规划具体思路策略分析

国土空间规划体系中的城市规划，是一项系统化，且复杂难度较高的工作项目。在城市规划工作实际开展期间，则需落实具体思路策略。总结起来，具体思路策略如下：

（一）树立城市规划全局观，妥善处理城市规划问题

从目前来看，我国城市发展正处在关键时期，因受到发展速度加快的影响，导致城市发展发生一系列问题，且问题的产生和城市规划之间存在一定程度的关联性。如果只是采取规划方式对相关矛盾性问题进行处理，则难以获取理想的效果。因此，树立城市规划全局观，从城市规划角度考虑，对城市规划中存在的问题进行了解，比如：规划严肃性不足、空间约束性匮乏等。在明确城市規划问题的基础上，则需采取合理的方法进行妥善处理，主要处理方法包括：

1.以空间规划体系为依据，优化城市规划布局，并推进规划体制改革，根据规划立法的完善及落实，使城市规划功能互补、衔接统一、相互协调的目标得到有效实现。

2.在城市规划过程中，有必要淘汰传统扩张规划模式，落实边界限定模式，进一步优化城市空间。与此同时，重视城市规划连续性，使城市规划工作持续推进。

3.结合城市发展需求，使“三规合一”目标得到有效实现，即：其一，土地利用规划目标;其二，经济发展规划目标;其三，城乡规划目标。并对涉及市、县的整体规划方案加以构建，以此作为蓝图，使城市规划方案的全面落实得到有效促进。

4.广大民众在城市规划中起到了至关重要的作用，因此需认真听取民众意见，了解民众需求，使城市规划顺民心、合民意，并重视城市规划立法的完善，以法律法规的规范、约束作用为依据，使城市规划工作的执法效果提升。

5.因城市规划会受到长期性事权规划的影响，导致城市规划工作潜在一些问题。同时，在国家管控力度不足、城市规划体系落实不完善的情况下，易影响城市规划工作的经济效益及社会效益。对此，需在城市规划工作开展过程中，结合国土空间规划体系，在整体谋划国土空间规划体系内容、要素的基础上，使城市规划工作的全面覆盖目标得到有效实现，进一步促进城市规划工作质量效益的提高。

（二）以国土空间规划为导向，突出城市规划在其中的价值作用

要使城市规划的任务目标高效完成，有必要以国土空间规划为导向，然后将城市规划在其中的价值作用突显出来。一方面，基于空间总体规划工作开展期间，加强城市总体规划，然后将三大主导功能分区、“三线”约束作为基础，将城市规划的导控作用体现出来。同时，在城市总体规划过程中，以综合性原则、效益统一原则为依据，使经济、生态、社会效益的统一目标得到有效实现;并树立“以人为本”的规划理念，对城市资源进行优化配置，进而促进民生的改善。另一方面，在城市规划过程中，需实现“五个量化”目标，即：其一，框定总量管控;其二，盘活总量管控;其三，质量强化管控;其四，优增量管控;其五，限定容量管控。与此同时，全面分析城市文化特色、功能定位以及建设管理等要素，通过合理科学的城市规划方案的实施，使城市品质提升，带动城市转型发展，并使城市人居环境得到有效改善，促进城市可持续发展。此外，需加强城市规划底层管控工作的开展，优化城市街道规划，确保城市街道规划与城市交通安全、民众基本生活需求相符。与此同时，以产权制度为依据，合理配置空间资源，提升物质空间高质量供给水平，使城市空间的宜居性、舒适性得到有效提高。

（三）以长期发展规划为核心，带动现代城市可持续发展

城市规划工作需树立可持续发展理念思想，深入了解发展规划在城市规划中的重要作用。然后，以长期发展规划为核心，带动现代城市可持续发展。一方面，在城市总体规划工作开展期间，重视城市空间安排及战略性发展，在确保地方发展需求得到有效满足的基础上，落实中长期发展规划方案。另一方面，由于目前城市发展需兼顾社会经济发展，因此在城市未来规划建设过程中，需合理科学地安排部署社会建设工作，并严格落实经济法，使城市规划的任务目标更加明确。此外，还有必要结合我国各大城市发展的特点、需求，发挥城市发展在城市规划中的引领作用，在合理规划城市空间资源要素的基础上，推进城镇化进程，提高国土空间利用效率，进而实现由城市规划带动现代化城市可持续发展的目标。

三、结语

综上所述，国土空间规划体系和城市规划之间关系密切，需要在了解两者概念及内在联系的基础上，树立城市规划全局观，妥善处理城市规划问题;与此同时，有必要以国土空间规划为导向，突出城市规划在其中的价值作用;此外，还有必要以长期发展规划为核心，带动现代城市可持续发展。总之，相信从以上方面做好，城市规划工作的效率及质量将能够得到全面提升，进一步为促进现代城市稳步、可持续发展奠定坚实的基础。

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（作者单位：江西省地质局地理信息工程大队）