哈尔滨市城市生活垃圾分类治理的政府责任研究

时丹丹 曹玺玉

摘   要：随着城市居民生活水平和消费能力的逐步提升，城市生活垃圾污染问题日益严峻，“垃圾围城”已成为市政难题。厘清政府在城市生活垃圾分类治理中的责任是对城市积弊颇深的垃圾治理工作的根本性纠偏。基于此，在界定政府应该承担的诸如源头减量的宣传教育责任、无害化处置的综合协调责任、资源化利用的信息公开责任、分类全程的监督管理的责任基础上，针对哈尔滨市政府在城市生活垃圾分类治理中责任缺位问题提供相应解决对策。

关键词：城市生活垃圾;分类治理;政府责任

中图分类号：F207      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）17-0053-03

“无废城市”的提出呼唤绿色发展方式与生活方式，倡导持续推进城市生活垃圾源头减量和资源化利用。哈尔滨市作为国家46个垃圾分类试点城市之一，市政府在实施垃圾分类治理过程中虽然取得一定的成效，但是仍存在部分问题。政府作为治理城市生活垃圾污染问题的核心主体，其职责明确与否将会对城市生活垃圾治理成效产生重大影响，可能使治理向更为良性的趋势发展，也可能趋向于无效治理。

一、政府责任的相关概念界定

许多国外学者认为政府在城市生活垃圾分类治理中肩负着重大的责任。比如，冈田一郎（Okuda Itaru）教授（2007）认为，日本向区域化的生活垃圾管理过渡是各级政府严格控制的结果，中央政府提供资金和政策指导，地方政府及相关部门协作配合，并对城市生活垃圾的管理负有首要责任[1]。奥利沙玛（Olli Sahimaa）教授（2015）认为，垃圾分类与人息息相关，如果居民垃圾分类意识不强或者利己主义至上，在缺乏政府正确引导下很难形成良好垃圾分类习惯[2]。阿图萨索尔塔尼（Atousa Soltani）教授（2017）认为，生活垃圾处理需要政府履行财政投入责任，政府出资作为垃圾分类各个环节的经费来源，少部分环节可由私营企业承包[3]。

国内学者对政府责任的研究主要集中在对含义和类型的研究，张成福教授（2000）从最广义的角度来界定政府责任，即政府高效且公正地回应公众需求，维护公众利益[4]。蔡放波教授（2004）认为政府责任由宪法责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任四类构成[5]。高卫星教授（2008）认为，政府要在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任，包括政治责任、法律责任、行政责任、道德责任[6]。娄树旺教授（2016）认为，政府环境治理责任主要指政府在决策、执行、监督各环节及三个环节运行中应履行的职责[7]。宋国君教授（2019）认为，城市生活垃圾分类试点城市一定要信息公开，政府履行信息公开责任，使得公众获得真实的信息，同时有助于政府收到反馈信息，根据反馈的具体问题，进一步寻求恰当可行的解决办法[8]。

综上所述，政府责任是指政府政府公务人员作为实际的责任承担人遵守国家法律法规，积极履行相应的职能和义务，及时对社会和公众的需要作出回应。需要明确的是，政府及公职人员消极履行责任时要承担对应的否定性法律后果。

政府在城市生活垃圾分类治理中应承担源头减量的宣传教育责任、无害化处置的综合协调责任、资源化利用的信息公开责任、分类全程的监督管理责任。

二、哈尔滨市政府履行城市生活垃圾治理责任存在的问题

（一）政府宣传教育不够深入

尽管哈尔滨市已经实行了城市生活垃圾强制分类，但是在分类投放环节居民参与热度依旧不高。通过

实际走访调查发现，垃圾混投现象依然存在。政府在宣传教育阶段其实也采取过诸如印发宣传册、运用网络媒体进行宣传、入户宣讲等方式，但传播效果都不理想。政府在宣传教育的过程中过分突出强调垃圾分类是公民的义务，并且公民应当配合政府。这样的宣传观念站在公众的角度看是不利于激发公众内在动力的。遗憾的是政府目前的正向激励和负向激励的手段均不充分，在这样的情况下，居民的环保意识、资源意识不足，势必导致垃圾分类投放不能严格执行。

（二）组织机构间综合协调效果不佳

组织机构间综合协调效果不佳主要表现在政府部门间的运行机制的两个偏差——职责定位偏差与政治生态失衡。垃圾分类最终要实现的减量化、无害化、资源化目标是公民个人仅凭一己之力很难完成的，更多时候完成者只能是各级政府及相关部门，城市生活垃圾分类治理工作涉及部门众多，组织机构间往往职责不够明确，缺乏信息共享，很难高效协同。如果政府不能妥善发挥主导作用，做好统筹安排，明确各部门职责范围，那么垃圾分类治理工作就很难取得显著的成效。

（三）政府信息公开不够全面

政府信息公開从广义上包括政务公开与信息公开，狭义上主要指政务公开。无论是广义还是狭义，政府信息公开的目的就是为了使公民参与权利行使的过程中，是在维护公民的公共利益。哈尔滨市政府在信息公开程度上还远远不够，政府公开于公众面前的往往是彰显政绩的正面消息，对于较为敏感或颇具争议的信息则回避公开，这种选择性传播手段仅可以维持表面的政府威信[9]。对于城市生活垃圾分类治理，政府应更加透明公正地共享政府信息，注重信息全面真实性和实时性。

（四）监督管理机制不健全

对于城市生活垃圾分类治理工作，需要政府构建适当的全程监管模式，履行对应的监管责任。就目前哈尔滨市的城市生活垃圾监督管理情况而言，垃圾源头分类投放和中端清运环节的监督管理机制不健全，末端的处理的监督管理机制也比较薄弱。值得关注的是，监管机构责权不明确，监管后勤保障不足，监管手段、方式贫乏将最终导致政府监管能力与政府监管责任不匹配。虽然哈尔滨市政府有引入公众参与和社会监督的倾向，但是在实际监管过程中仍然没有体现出监管方式的多样性与监管机制的科学合理性。

三、强化哈尔滨市城市生活垃圾分类治理中政府责任的对策

（一）加强源头减量环节的宣传教育

所谓的源头减量的宣传教育，是为了让垃圾分类更深入人心。政府的宣传教育层层递进，引导人、教化人、塑造人。在公众对垃圾分类有一定认知的基础上继续加大垃圾分类的深入宣传，从循环经济、可持续发展等方面对垃圾分类的意义进行更加深入的宣传教育。通过宣传教育引导人们从精神上转变“分类麻烦”、“一扔了之”、“政府包办”等传统思维。政府在承担起教育引导责任的同时，通过奖励、惩罚等多种形式逐步转变全民的生活习惯。

（二）注重无害化处置环节的综合协调

政府作为治理者，需要履行促进其他治理主体有效发挥作用的统筹协调责任。做好城市生活垃圾分类治理的组织协调工作，尤其需要关注无害化处置环节。无害化处置环节需要政府与公众、企业、非政府组织等其他主体合作，在政府的主导下，多主体可以更好参与到城市生活垃圾分类治理中来，通过合作共同推动城市生活垃圾分类工作提质增效。

（三）强化资源化利用环节的信息公开

对于资源化利用环节的信息公开，首先，政府可以有针对性地公开垃圾分类资源化相关的新政策、新成效，这样一来政府工作的主动性就得到转变。其次，在前期城市生活垃圾分类重要意义宣传的基础上，发布权威的垃圾分类资源回收利用等方面的权威数据，让社会更多人看到垃圾分类带来的社会效应。再次，政府通过信息公开，收集民众意见，对民意进行充分了解，有反馈、给回应，拓宽了解民意的渠道，鼓励公众积极参与城市生活垃圾共治。

（四）完善分类全程的监督管理

如果想在监督管理工作中取得突破，就必须完善责任监督体系。任何监督管理都离不开法律的保障，任何失职行为都必须受到应有的处罚，绝不能姑息任何失职或违法行为。就目前哈尔滨市的《哈尔滨市城市生活垃圾管理条例》（草案）的内容呈现上看，政府有转变监管方式的倾向，在监管主体和监管策略上，倾向于回应性监管。回应性监管即侧重多主体的监管作用，多主体包括非政府组织、行业协会、社会公众等[10]。在城市生活垃圾分类治理中，政府作为“元治理者”的角色始终不变，政府应该履行好垃圾分类的监督管理责任，综合运用各种手段和力量，通过合作共治实现垃圾分类的全过程监管。建立健全监管问责体系，做到奖惩有度，而不仅仅是形式上的“多元共治”。

参考文献：

[1]   Okuda Itaru，Thomson Vivian E. Regionalization of Municipal Solid Waste Management in Japan： Balancing the Proximity Principle with Economic Efficiency[J].Environmental Management，2007，（40）.

[2]   Olli Sahimaa， Mari Hupponen， Mika Horttanainen， Jaana Sorvari. Method for Residual Household Waste Composition Studies[J]. Waste Management，2015，（46）.

[3]   Atousa Soltani，Rehan Sadiq，Kasun Hewage. The Impacts of Decision Uncertainty on Municipal Solid Waste Management[J]. Journal of Environmental Management，2017，（197）.

[4]   张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000，（2）：75-82.

[5]   蔡放波.论政府责任体系的构建[J].中国行政管理，2004，（4）：48-51.

[6]   高卫星.善治视野下的政府责任探析[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2008，（1）：16-19.

[7]   娄树旺.环境治理：政府责任履行与制约因素[J].中国行政管理，2016，（3）：48-53.

[8]   宋国君.城市生活垃圾分类难点与对策[J].人民论坛，2019，（12）：70-72.

[9]   胡晓明.提升政府公信力的逻辑内涵与实施路径[J].人民论坛，2021，（34）：73-75.

[10]   施从美，帅凯.回应性监管：政府主导型社区基金会有效监管的行动策略研究[J].中国行政管理，2020，（7）：114-121.

Research on Government Responsibility of Urban Waste Classification and Management in Harbin

SHI Dan-dan， CAO Xi-yu

（College of Finance and Public Administration， Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： With the gradual improvement of urban residents' living standard and consumption ability， the problem of urban domestic waste pollution has become increasingly serious， and the “garbage siege” has become a municipal problem. To clarify the government's responsibility in the management of urban waste classification is a fundamental correction of the city's deep-rooted waste management work. Based on this， we define the government's responsibility for source reduction， comprehensive coordination， information disclosure， and supervision and management of the whole sorting process， and give corresponding countermeasures to the lack of responsibility of Harbin government in urban waste sorting.

Key words： municipal domestic waste; classifying control; government responsibility

[責任编辑   兴   华]