基于府际协同的长株潭城市群新型城镇化高质量发展研究

赵 旭 ，王信知

（1.湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000；2.湖南省新型城镇化研究院，湖南 益阳 413000；3.上海体育学院 经济管理学院，上海 200438）

国家《“十四五”新型城镇化实施方案》（国函〔2022〕52号）指出我国的“城镇化质量有待进一步提升”，推动城镇化高质量发展对保障新常态下国民经济持续平稳运行有着不可替代的作用，[1]长株潭城市群新型城镇化高质量发展是湖南“三高四新”战略的必然要求。目前长株潭城市群新型城镇化发展取得了一定成效，但与人民日益增长的美好生活需要还存在一定距离。长期以来地方政府追求经济发展和 GDP 快速增长，城市群内府际竞争激烈，传统基于政治权力为后盾的政府管理方式难以平衡地方发展利益，也难以协调不同层级不同区域政府的行为，[2]特别是横向府际受自利因素驱动，易形成横向府际关系困境。[3]要使府际博弈走出“囚徒困境”，实现横向府际合作，必须树立府际双赢意识，建立相互信任关系，构建奖惩、监督机制。[4]因此，推动长株潭城市群新型城镇化高质量发展，不能仅依靠长沙、株洲或湘潭中某一城市的推进，更需要三市良好的府际协同。

一、理论模型分析与评价指标构建

积极主动推进城镇化和市民化，是中国实现共同富裕的必由之路。[5]杨耀武和张平指出，城市化的本质是福利社会，城市社会关系的和谐、福利的公平分享才是城市化的本质所在，[6-7]因此，本文以社会福利水平和公平分享表征城镇化质量水平的上升，构建社会福利函数模型，分析新型城镇化高质量发展的评价指标体系。

（一）理论模型构建与分析

城镇化高质量发展需要高水平统筹生态需要、安全需要、经济需要和生活需要，本文的城市社会福利函数模型在杨耀武和张平的社会福利函数模型基础上，加入经济环境变量。[6]城市社会福利函数为：

由式（2）得出，城市群当期总体福利水平随城乡居民消费和地区人力资本的上升而提高，随消费和人力资本分布方差的增大而递减；且自然环境、社会环境以及经济环境的改善也会促进城乡居民总体福利水平的提高。通常城乡居民收入等指标对居民消费水平具有较强影响，[8]采用社会消费品零售额指标表征居民消费水平；[9]Schultz认为人力资本外部效应在微观层面体现为同等能力的劳动力在高学历、高技能人群中会有更高的劳动生产率，[10]人才集聚最有利于人力资本效率的发挥。[11]因此，采用教育经费投入强度和研发经费投入强度表征人力资本投入，采用人均社会消费品零售额、城乡居民收入比和城市间收入均衡指数等表征居民消费水平及其差异。

（二）城市群新型城镇化高质量发展评价指标体系构建

通过上述理论模型的构建与分析，得出城镇化高质量发展重点体现在经济发展质量、社会发展质量、自然环境质量和人口发展质量等四方面。其中经济发展质量指标用人均 GDP以及第三产业占GDP比重来衡量；社会发展质量采用万人拥有公共图书册数、万人拥有病床位数、万人拥有公交车辆数和城市人均道路面积等四个指标衡量；自然环境质量采用人均建成区面积、建成区绿化覆盖率以及人地挂钩指数衡量，其中人地挂钩指数反映土地资源错配问题，用σA/μA表示，[12]即城市之间人均建成区面积的变异系数，其中σA表示城市之间人均用地的标准差，μA表示城市之间人均用地的平均值；人口发展质量重点强调居民消费水平和人力资本情况，采用人均社会消费品零售额、城乡居民收入比、城市间收入均衡指数、城镇化率、教育经费投入强度、研发经费投入强度等6个指标来衡量，其中城市间收入均衡指数也借鉴苏红键的研究，[12]用σi/μi表示，σi为城市之间收入标准差，μi为城市之间收入平均值。长株潭新型城镇化高质量发展评价指标体系如表 1所示。

表1 长株潭新型城镇化高质量发展评价指标体系

二、长株潭城市群新型城镇化质量评价及结果分析

（一）数据来源与评价方法

本文相关数据主要来源于2012—2021年《湖南统计年鉴》，部分评价指标的统计数据不能直接从统计年鉴中得到，需要通过相应的计算得出。其中“人地挂钩指数”和“城市间收入均衡指数”的计算式借鉴了苏红键对相关指标的计算。[12]考虑到数据的可得性以及不同年份指标内涵的统一性，本文选择了2011—2020年的数据来测度长株潭城市群新型城镇化质量的变化。

在长株潭城市群新型城镇化质量测度中，考虑评价指标具有不同的量纲和单位，因此，在对指标进行合成之前需要消除各基础数据量纲和单位的影响，即需对指标值进行标准化处理。设统计数据有n个样本，有m个评价指标xij（i=1, 2, …,n;j=1, 2, …,m），其中正向指标的标准化：xi′j=xij/xmax，负向指标标准化：xi′j=xmin/xij。

对评价指标的赋权有很多种方法，本文主要采用熵值法和信息量权数法两种客观赋权的方法对指标进行赋权，[13-14]并采用两种客观赋权方法的算术平均值作为评价指标的综合权重，以更好地反映评价指标的变化规律，客观、真实地反映评价效果。

城镇化质量的综合评价值计算公式为：

其中vi是样本i的综合评价值，，wj1表示熵值法确定的权重，wj2表示信息量权数法确定的综合权重。xij′是各指标的标准化数值。

（二）评价结果分析

根据上述方法对评价指标进行无量纲化处理，再根据熵值法和信息量权数法计算出各评价指标相应的权重，最后计算2011—2020年长株潭城市群新型城镇化质量的综合评价值。采用熵值法和信息量权数法计算的权重及综合权重如表2所示。

表2 熵值法、信息量权数法权重及综合权重表

根据表2的权重，采用式（3）计算2011—2020年湖南省新型城镇化质量综合评价值，具体如表3所示。

表3 长株潭城市群新型城镇化质量综合评价值

长株潭城市群新型城镇化质量与人均 GDP以及城镇化率之间的关系见图1所示。

图1 长株潭城市群新型城镇化质量与城镇化率及人均GDP对比分析图

由表3和图1可见，2011—2020年长株潭城市群新型城镇化质量总体呈上升态势，但新型城镇化质量与城镇化率未能呈现完全一致的发展状态，在2012、2013、2016和2019年出现了短暂回落，综合评价值有一定的波动。其中2012年和2013年综合评价值回落的主要原因是负向指标人地挂钩指数和城乡居民收入比相较于相邻年份出现了较大增长，2016年和2019年波动的主要原因也在于负向指标人地挂钩指数相较于相邻年份出现了较大增长。人地挂钩指数反应土地资源错配问题，表明出现了人地不协调现象。

由图1还可以发现，长株潭城市群城镇化质量与经济发展也未能呈现明显的一致性，因新冠疫情影响，长株潭城市群人均GDP在2019年达到峰值后，2020年出现回落，但城镇化质量综合评价值在2020年出现了较大提升，主要原因在于2020 年人地挂钩指数较2019年有较大幅度降低。2020年长株潭城市群新型城镇化质量综合评价值较 2011年增长了 0.210，年均复合增长率为2.89%。而2011—2020年人均GDP的年均复合增长率为 6.48%，城镇化率的年均复合增长率为2.42%。城镇化质量的年均增长水平低于经济发展的年均增长水平，但略高于城镇化率的年均增长水平，表明城市群城镇化质量不是单纯由城市群经济发展水平决定，而是经济发展质量、社会发展质量、自然环境质量和人口发展质量等子系统共同推进，只有联动协同提升各子系统质量才有助于新型城镇化高质量发展。

将 2011—2020年按照五年一个时间段进行划分，长株潭城市群“十二五”时期新型城镇化质量综合评价值的平均数为0.731，“十三五”时期为0.871，表明“十三五”时期较“十二五”时期的新型城镇化质量有一定提升，“十二五”时期新型城镇化质量综合评价值的年均复合增长率为 1.89%，“十三五”时期的年均复合增长率为4.90%，表明这一时期长株潭城市群城镇化质量增长比“十二五”时期有明显的提高，但仍低于经济增长水平。

在经济发展质量、社会发展质量、自然环境质量和人口发展质量指标的合成上，本文采用乘法原则计算各子系统指标的综合评价值，即：

其中Iij表示子系统j第i年的综合评价值，h表示子系统所包含评价指标的个数。各子系统的综合评价值见表4。

表4 长株潭城市群新型城镇化质量各子系统综合评价值

“十二五”时期各子系统综合评价值的平均数分别为 0.063、0.046、0.029、0.033，“十三五”时期相应数据分别为 0.085、0.054、0.029、0.037，数据表明经济发展质量、社会发展质量和人口发展质量子系统的“十三五”综合评价值的平均数均大于“十二五”时期的相关指标，但自然环境子系统的综合评价值在“十三五”时期并未发生改变，与“十二五”时期完全一致，表明自然环境子系统的发展并未随着经济的发展而提升。

经济发展质量子系统是4个子系统中综合评价值最高的系统，表明长株潭城市群新型城镇化推进中，经济发展态势良好。根据经济发展子系统综合评价值的绝对数值来看，2019年综合评价值最高，2011年综合评价值最低。经济发展子系统两个指标“人均 GDP”和“第三产业占 GDP的比重”的绝对数值在2011—2019年均呈现上升态势，但2020年新冠疫情影响了经济发展，人均GDP和第三产业增加值占GDP这比重两个指标均有所回落，从而导致2020年经济发展质量综合评价值低于2019年的综合评价值。

长株潭提出一体化发展近30年，但主要依赖省级层面推动相关工作，市级层面的府际协同相对不足，三市在产业资源配置、招商引资和产业政策等方面主要形成竞争而非协同发展的局面，[15]产业同质化发展严重。但近年来三市之间经济联系强度呈现指数级增长趋势，[16]长株潭三市在经济发展上的府际协同情况逐渐趋好，2018年长株潭一体化发展首届联席会议召开，三市共同签署了《长株潭城市群一体化发展行动计划（2018—2019年）》（简称《行动计划》），[17]府际之间开始建立起常态化、制度化的协调机制。

社会发展质量子系统中，万人拥有公共图书册数和万人拥有床位数的波动幅度相对较大，其中万人拥有公共图书册数 2016年达到最大，而2020年因常住人口快速增加带来万人拥有公共图书册数显著降低；万人拥有床位数2017年达到120.27个，2020年仅为94.43个。从综合评价值的绝对数值来看，2019年达到最大值 0.056，高于其他年份，绝对数最低的是2011年，为0.043。随着公共服务需求的刚性增加，地方财政负担加大，长株潭城市群公共服务与经济建设未能实现同步发展。雷海丽等指出长株潭城市之间公共服务水平差距较大，共建共享严重滞后。[15]为解决上述现实问题，《行动计划》明确列出“共同推进三市图书馆、文化馆、博物馆等公共服务设施共建共享，实现对三市市民免费开放。”“共同推进人社‘一卡通’，全面实现异地就医即时结算，社保关系即时转移”，表明长株潭三市正逐渐在公共服务上开展府际协作。

自然环境质量子系统的综合评价值除 2011年外均处于四个子系统的最低水平，表明长株潭新型城镇化的自然环境质量相较于经济、社会和人口发展质量处于较低水平。自然环境质量子系统综合评价值2020年最高，为0.034，2016年最低，仅为0.024。在自然环境质量子系统中，人均建成区面积基本呈现逐年递增现象，人均建成区面积2019年最高，2011年最低；建成区绿地率指标在2011—2020年间出现较大幅度波动；负向指标人地挂钩指数在 2011—2016基本呈现逐年递增的现象，2016年达到峰值，2017年后该指标呈逐年回落态势，表明“十二五”期间长株潭城市群土地城镇化速度过快，土地资源错配较为严重，“十三五”时期受“两型社会”和“新型城镇化”等对城市发展战略的影响，城市用地扩张强度开始减弱，[18]城市间土地资源错配现象有一定改善。但总体而言，土地资源错配现象严重，长株潭城市群工业用地、居住用地的增长呈现出显著的此消彼长趋势，而公共管理与公共服务业用地、商业服务业设施用地均增长缓慢且不占优势。[19]尽管省级政府先后编制了4版城市群发展类规划，但长株潭三市的城市总体规划缺乏与城市群规划的衔接，三市空间发展方向与城市群规划提出的一体化空间格局要求相悖。[15]表明长株潭三市在城市土地利用上缺乏府际协同，存在土地城镇化速度快于人口城镇化速度的现象。

人口发展子系统综合评价值2020年最高，为0.038，2011年最低，为0.029。在人口发展质量子系统中，城镇化率、教育经费投入强度以及研发经费投入强度都有明显上升；人均社会消费品零售额在2018年达到峰值后出现了明显回落，特别是2020年受新冠疫情的影响，人均社会消费品零售额出现明显下降；负向指标城市间收入均衡指数呈现递增趋势，长株潭城市间居民收入未能随着长株潭融城的推进而缩小，相反城市间居民的收入差距越来越大，表明长株潭核心城市长沙对株洲和湘潭两市的辐射带动能力不足，相反因长沙市的首位度过高而在一定程度上产生了虹吸效应，长沙不断吸引包括株洲、湘潭在内的人才和资源，致使优质资源不断向长沙聚集，形成长株潭城市群内部之间的竞争关系大于合作关系的局面。[20]要缩小城市之间的收入差距，需要强化府际协作，特别是长沙对株洲和湘潭的带动作用。

三、长株潭城市群新型城镇化高质量发展的府际协同治理

通过对长株潭城市群城镇化质量进行评价，本文得出如下结论：2011年以来长株潭新型城镇化质量呈波动上升态势，但城镇化质量的年均复合增长率远低于人均GDP的年均复合增长率；存在人地不协调、土地城镇化快于人口城镇化的现象，土地资源错配较为严重；公共服务与经济建设未能同步发展；城市间收入差距逐年拉大，但城乡居民收入比呈逐渐缩小的良好态势。

要提升长株潭城市群新型城镇化质量，需推动府际在新型城镇化高质量发展上取得理念上的一致，建立府际良好合作关系，破解长株潭三市因单纯追求自身经济发展而造成土地资源错配和公共服务职能缺位的困境，缩小城市间收入差距。

一是构建共同富裕的府际协同机制。要推进长株潭城市群的城镇化质量，需要减少城市与城市之间的存量博弈，更多关注府际的良性合作，以城市群为整体，形成城市府际协同普遍支持的“正反馈”机制，构建共同富裕治理体系。一方面通过“强省会”战略，推动长沙市的高质量发展，增强长沙市对株洲和湘潭的辐射带动能力，缩小城市间的收入差距；另一方面打造高端产业链集群，如世界级的智能制造产业链集群、高科技产业链集群等，以产业协同发展推动长株潭城乡居民的收入增长，推动共同富裕。

二是构建公共服务高质量发展的府际协同机制。随着经济发展水平的推进，人民对美好生活的向往趋于高端化和多元化，需要城市提供更多更优质的公共服务以满足多元主体的多元化需求。因此，在推进长株潭城市群公共服务均等化的同时需考虑公共服务的高质量发展，凸显地方政府提供公共服务的主要职能，构建公共服务高质量发展的府际协同机制。以城市群为单位，提高城市群基础设施一体化以及基本公共服务一体化水平，提高公共服务效率，创新城市群公共服务一体化管理机制，实现教育、医疗、医保、社保、养老等公共服务一体化，实施公交、健康、医保、社保、图书馆等“一卡通”，搭建城市群高质量发展统一信息平台，促进城市智能联动管理，实现三市政务服务的对接共享。

三是构建共同摆脱土地财政依赖的府际协同机制。长株潭地方政府对土地财政的依赖度较高，高质量的内涵发展亟需提升，需要构建摆脱土地财政依赖的府际协同机制，消除长株潭三市土地城镇化速度快于人口城镇化速度的现象。要共同摆脱土地财政依赖，长株潭城市群需紧紧围绕“三高四新”战略，将经济发展的着力点放在振兴实体经济，依托长株潭三市9个国家级产业园和19个省级园区，积极实施创新驱动发展战略，全力打造世界级的智能制造产业链集群和高科技产业链集群。

四是构建提升人力资本的府际协同机制。国家发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中明确指出要“坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”“加强农民工就业服务和技能培训”。长株潭城市群应强调“以人民为中心”的发展转型，积极探讨深化户籍制度改革，在推进农业转移人口市民化上形成府际协同机制，提升农业转移人口的市民化质量。从府际协同视角，探讨一体化引才引智机制，探索优秀人才跨区域跨所有制流动渠道，推进高层次人才在长株潭城市群的自由落户。通过吸引高水平人才，提升人力资本数量与质量，带动劳动生产率和人民收入水平的提高，推动有利于广义人力资本形成的消费，带来人口城镇化质量的提升。