理念、程序与实践的统一
——以普惠托育政策为例

刘中一

2019年以来，为了回应人民群众对于儿童公共照顾的切实需求，减轻或消除家庭再生育的顾虑，托育服务成为我国完善和落实积极生育支持措施的主要公共政策工具之一。托育服务意指由他人或机构，针对父母亲照顾缺位的3岁以下婴幼儿进行有系统的日常照顾、卫生督导以及早期生活习惯训练等。托育服务政策则是指政府对托育服务活动进行管理与服务的一系列法律、规范、公报和文件等的总和。从内涵上看，托育服务政策既包括有关部门正式出台的直接规范和支持托育服务发展的指导意见、管理规范和实施方案等行政命令，也包括一些间接影响托育服务发展方向和速度的技术标准、业务建议、行业通知等行动准则。新中国成立之后，作为一个典型的政策驱动型的“社会事业”，我国托育服务事业的发展过程历经四次扩张和三次缩减[1]。过后看来，每一次托育服务事业的起伏都与当时的主流意识形态和托育服务政策有着直接的关系。当前，在政府“幼有所育”“普惠”和“积极生育支持”的价值取向下，在相关托育服务政策不断出台的前提下，托育服务事业同托育服务政策的关系尤为密切。

2019年2月，国家发改委等18部门联合印发了《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》；2019年5月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》；2019年10月，国家发改委又会同国家卫健委共同印发了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》；2020年底，国务院办公厅再次发布了《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》；2021年初，国家卫健委又印发了《托育机构保育指导大纲(试行)》；2021年6月，国家发改委、民政部、国家卫健委又联合发布了《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》。据不完全统计，自2019年以来，短短三四年的时间内，仅国家和中央部委层面就出台了不少于10项托育服务相关政策规定。至于省、市、地以及县域层面为落实有关政策精神而出台的区域性实施意见和措施办法，更是为数众多。理论上讲，随着政府指导性文件的出台和相关政策路径的逐步明确以及各种社会资源的大力投入，势将直接推动托育服务事业的跨越式发展。但是，现实情况却与理想之间存在巨大差距。不仅托育服务行业经营依然面对着重重困难，而且政策效果也难如人意[2]——托位闲置的现象普遍存在。客观事实提醒人们，不仅要思考政策执行的外部问题，更要思考政策制定和政策理念等的内部问题。

由于托育服务在我国新时期发展时间比较短，目前关于托育服务政策的研究成果并不是很多。有人从政策工具的视角，采用内容分析法对2019—2021年中央层面出台的12份托育服务政策文本进行量化分析，发现我国托育服务政策工具应用偏环境型轻需求型、内部结构不均衡以及针对家庭式托育的政策供给不足[3]。也有人认为托育服务受制于社会中的幼儿照顾文化脉络,托育服务政策设计路径一定要加强对于本土幼儿照顾文化脉络的尊重[4]。还有人则明确地指出，我国托育服务政策法规像其他教育政策一样出现了能力限度,这些能力限度直接限制着政策调节与指导作用的发挥[5]。总的来说，这些研究对于提高政策效力有着重要的启示意义，但是这些研究基本仍然局限于政策的执行和效果评估阶段，是对改进政策环境、完善政策逻辑和提高政策效力的思索。很少有研究真正触及提高托育服务政策有效性的根本——社会政策的合理性是其有效性的前提条件[6]。

一、政策合理性：一个分析框架

合理性是一个包容性、模糊性和歧义性相当大的概念。从字面理解，所谓合理性就是合乎理性。在政治哲学范畴内，合理性就是理性共识的达成。在价值多元的时代，面对某些重要的议题时，如何避免极端的冲突，愿意接受某些公共原则以及实现社会合作，就是理性共识[7]。尽管不同的人对合理性有不同的解释，但都有条件地同意合理性的行动是具有理性共识的行为。因此，理性共识被视为检验合理性的准则之一[8]。总体上，在社会学和公共政策学范畴内，合理性是一种抉择的行为和过程。社会学对合理性的贡献在于将合理性在社会行动层面上分为目的合理性与理念合理性，在社会结构层面上分为形式合理性与实质合理性。形式合理性是指姑且不论目的是否恰当，只强调手段的合适性和有效性的合理性；实质合理性则为意识与理念合理性，属于一种信仰、理想或一种价值目标的合理性[9]。综上而言，合理性可说是一种为达成政策目标而进行的判断或选择，无论是追求最大政策效益，或是追求满意的政策结果，其目的在于作出较好的抉择。

由于合理性常被引用作为检视政策质量的工具，而在讨论政策制定与执行的研究中，合法性也常被引用作为检视政策的工具，所以需要对政策合理性与政策合法性的区别稍作说明。政策合法性是指依照法律，政策是否有效。一个符合合法性的政策至少要符合法律或既定的规则，其关注政策内容、政策条款与政策环境的一致性和协调性。而政策合理性的分析主要着重于政策的核心价值，以及当核心价值化为政策制定、政策过程和政策执行时的可行性和适当性。对于社会政策而言，政策合理性的意义可以从广义和狭义两方面去了解。狭义的社会政策合理性可分为制定、执行与成效三个层面，强调须依靠拥有不同合理选择的各方，透过理性层层辨析和推理达成理性共识，方能使政策顺利完成。广义的社会政策合理性不仅包含和体现了社会政策所立基的理念、价值以及所欲达成的目标，而且在政策制定和运作的过程中，如何推行、由何人主导、问题是如何被看待的、信息又是如何被运用的，这些复杂的因素均会影响到社会政策合理性。概括而言，社会政策合理性的内涵为：基于最大限度地实现公共利益的原则，政策主体不断选择和调节政策行动方案和政策行为方式的一种能力，也是政策价值与政策工具在政策环境变化中相互协调与统一的一种状态。

社会政策合理性一直是行政管理和社会政策学的议题之一。有人将公共政策实现过程概括为两种合理性的追求：一是采取什么样的价值(或利益)取向来实现公共政策才是合理的；二是以什么手段来实现公共政策才是妥当的[10]。进而言之，政府通过公共政策对公共资源进行分配，实际包含为什么分配、为谁分配的理念合理性问题及通过什么方式分配的工具合理性问题。政府存在的本质是实现大多数人的公共利益，只有建立在以最大限度实现公共利益为原则，对公共政策客观制约条件充分认识及适应的基础上，去选择实现手段与方法，才能正确体现公共政策合理性。也有人将社会政策合理性具体分为三个方面：程序合理性、目的合理性以及结果合理性[11]。程序合理性主要对应政策议程，目的合理性主要对应政策的价值，结果合理性主要对应政策的实践。同时，社会政策的程序合理性、理念合理性和实践合理性三者之间是紧密相连的。任何一个方面的合理性都只是政策合理性的一项必要非充分条件，顾此失彼或顾彼失此都会最终影响到社会政策的合理性。社会政策合理性不仅仅是一个价值判断，它更应该是事实判断、价值判断和社会判断的统一。其中政策程序合理性是政策形成的基础，关系到政策的说服力与支持度；政策理念合理性，则为政策实质内容，关系到政策关联各方的切身利益；而政策实践合理性则表现为政策的效果，是政策效力和效能的集中体现。

第一，社会政策的理念合理性。社会政策理念合理性是指社会大多数成员对政策指导理念的可接受性和认同，即社会政策不是单纯依靠政府的强制要求和行政力量来维系，而是与社会占主导地位的价值观念相一致，并得到社会大多数成员的自愿合作和普遍承认[12]。社会政策不只是法令、规定的统称，更是一种政治利益的象征，是一种合法化的意识形态。对于社会政策来说，尤其是某种明确的意识形态和价值理念的体现，这种意识形态和价值理念指明了政策问题与政策条文间的因果关系。与此同时，社会政策的内容往往涉及对价值的界定，而形成政策的过程则向来与各种社会力量与政府之间对某几个议题的争议有关，因此呈现出的是各个社会力量所关注的价值与利益。故而社会政策非但仅与社会问题有关，有时甚至是整个社会价值取向的一种反映。社会政策变迁也不是简单的问题刺激与决策反应，而是不同价值理念形塑的政治角力过程。

第二，社会政策的程序合理性。社会政策程序合理性意指该政策是否具备程序正义与共识，即决策过程遵循一定的规则与步骤，容纳相关人士的参与，开放社会大众进行论辩，以取得社会大众与相关人士的信赖。换言之，理想的社会政策制定过程，需要在政策主客体的信息互动中，在程序方法与政策目标的协调统一中，最大限度实现公共利益。社会政策的制定过程有一套符合民主参与的公平机制，使参与过程具有程序正义，且实质参与，彰显多元的信息渠道和不同的声音。另外，政策共识是检验和衡量政策制定合理性的有效工具。因为政策共识的形成不仅可以消解政策制定过程中各个利益群体的矛盾和冲突，也可以为政策论证提供科学的依据。

第三，社会政策的实践合理性。社会政策实践合理性首先是指社会政策是否针对客观的政策问题，政策规定的各项内容是否反映客观存在着的现实情况，政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律[13]。同时，政策实践合理性也是指政策的执行是否具有现实的可能性，即是否具备能够切实地解决这一政策问题的条件。任何一项政策总是要付诸实施的，而要实施就必须得具备实施的现实条件与可能，否则，无视现实的条件与可能，即使是再好的政策也无法有效实施。具体地说，任何政策的有效执行都有赖于充足的政策资源，包括足够的经费，充足而有效能的人力支持，以及充分的信息，如此政策才能执行进而达成目标。而要使政策执行有良好的绩效，必须拥有足够的执行人员，而且每位执行人员都须拥有执行政策的专业技能和认知。

基于以上的分析，社会政策合理性作为一种分析框架表现出以下两方面的意义：一方面，社会政策合理性是一种理性的认识和思维方式，即人们运用自己的理性智慧来估算、谋划出适当的或最佳的选择、目标，并深思熟虑地尽最大可能调动自己可供利用的手段，达到可以预期的最优政策设计；另一方面，社会政策合理性是一种对政府行为及其结果进行理性评价的标准和尺度，即对政府的政策活动及其结果是否“应当”“正当”“可取”所做出的判断和评价[14]。另外，需要说明的是，社会政策合理性的上述两方面意义统一于一个相同的合理性基础。所不同的是，前者是一种主观的认知，后者是一种客观的评价。本文所探讨的社会政策合理性主要是指第二种意义上的合理性。

二、政策合理性分析框架下的托育服务政策

目前，对我国托育服务事业发展影响最大的两个文件分别是国务院办公厅相继印发的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》。这两个政策性文件明确提出：将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，加快完善相关政策，强化政策引导和统筹引领，充分调动社会力量积极性，大力推动婴幼儿照护服务发展，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构。同时要求在地方政府领导下，从实际出发，综合考虑城乡、区域发展特点，根据经济社会发展水平、工作基础和群众需求，有针对性地开展婴幼儿照护服务。作为行业发展的纲领性指导文件，文件精神在操作性层面无疑为分析和阐释托育服务政策合理性提供了依据。也就是说，如果出台的相关托育服务政策越符合这两个《意见》的精神，其政策合理性就越高。反之，则越低。具体来说，比照这两个文件的文件精神，托育服务政策合理性理想和现实之间确实存在不小的落差。

第一，托育服务政策的程序合理性问题。程序合理性不仅需要决策过程遵循一定的规则与步骤，而且需要容纳相关专业人士的参与，向社会大众开放。由此，托育服务政策的决定与产生，有哪些人参与，由谁决定、由什么力量所主导，决定的过程又是如何，是否有获得民意的支持，均为托育服务政策是否具有程序合理性的焦点。若是应该参与的人员被排除在外，应该进行的步骤却被忽略，则托育服务政策的程序合理性必然将大打折扣。

现阶段托育服务政策制定过程中，程序合理性往往被忽视。按照国务院的政策设计，托育服务的发展由卫生健康部门牵头，发改、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障等部门按照各自职责，协同配合。但是，实际工作中，“部门化”倾向很多时候却还是比较明显。这种部门化不仅体现为在政策制定过程中经济和行政成本的考虑，还有来自政府部门和官员自身形象的权衡。相应的协调或协同机制不健全使得托育服务政策很容易脱离原初的轨迹与目标。另外，托育服务政策制定过程中的参与主体虽有各类技术性规定，但政策制定呈现出的仍是由政府官员主导，很难见到民众的参与。当然，并非所有的公共政策都需要引入公众参与，同时公众也并非对所有公共政策都有参与的兴趣和意向。不过，由于托育服务政策是一项关系国计民生的社会政策，与人民群众的切身利益息息相关，所以托育服务政策的出台和执行要尽力地坚持以人民为中心，充分调动社会力量和普通群众的积极性。2021年3月，中国儿童中心承担的标准前期研究项目《托育服务机构质量评估标准》正式通过国家卫生健康委员会的验收。根据互联网上公开披露的信息，项目组的主要成员来自高校、科研单位、托育机构和评估机构等多个行业和组织，历时1年半，实地调研6省20个托育机构，访谈100余位相关负责人，组织10余次专家研讨会后最终形成[15]。但是，新闻稿通篇未提及整个过程中是否对普通家长进行过调查，更不用说主动地吸收和借鉴普通公众的建议和意见。

另外，在当代社会中，社会政策的制定越来越多地依赖学理和技术知识，即专家学者在政策制定过程中的影响力很大[16]。同时，国务院关于促进托育服务发展的指导意见也一直强调要加强托育服务的专业化、规范化，这也决定了托育服务政策过程中需要大量的技术和专业知识的支持与配合。专家学者能为托育服务政策制定提供有关托育服务政策的有效方案和技术性支持，以此保证政策的合理性。我国现阶段相关部门在寻求托育服务政策的理论支持时，通常采取专家学者参与咨询或项目委托研究的方式。比如，《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》以及《托育机构保育指导大纲(试行)》，这两个文件虽然原则上符合现有政策制定程序，也有专家审核和初稿并向社会征求意见的过程，但是，在政策讨论和制定阶段，政策小组成员并非是开放式的，而是由相关部门以组织专家论证的名义筛选和定向邀请。由此一来，其他学科专家也很难做到在信息充足的条件下有机会表达自己的意见。另外，旧体制的惯性也影响着我国专家咨询的科学性。托育服务在我国经历了一个发展断层，现有的专家要么是学前教育出身，在政策咨询时会不自觉地简单套用幼儿园相关的知识储备；要么就是凭借对我国20世纪五六十年代托育服务事业发展规律的理解，甚至是个人生活体验，来提出专家咨询意见，这样的结果难免造成政策失真。因为不仅幼儿园和托育服务的特点有很大区别，而且现在的社会环境与20世纪五六十年代也大相径庭。

第二，托育服务政策的理念合理性问题。理念合理性是政策形成的基础，关系到政策的说服力与支持度。政策制定和执行除要顾及程序合理性，尚须重视政策的理念合理性，诸如政策是否有完整的理论基础、明确的价值理念以及科学的政策目标等。具体地说，从理念合理性的视角看，政策的目的在于推动及保护某种价值观念，特别是那些备受争议的社会价值，以便检视政策行动如何影响价值的不同面向。

托育服务作为一项儿童福利，衡量其政策理念合理性的最主要标准就是是否体现公平、正义的价值追求。现阶段，我国以“普惠”作为最基本价值理念，在相关政策中明确以“普惠”作为指导原则处理3岁以下婴幼儿照顾议题，期待政府扛起3岁以下婴幼儿托育服务的责任。就政策理念合理性的层面而言，普惠托育服务的政策立意无疑具有高度的正当性。但是，由于政策定位和具体政策规定等原因，托育服务政策的理念合理性大打折扣。首先，相关政策对普惠的定位不够准确。原则上，发展普惠托育服务的初衷是对确有照护困难的家庭以及有照护需求的家庭提供必要服务，属于有限政府责任的范畴。但是，普惠托育服务同时又具有非营利或公益性的属性，是一项“利益投向呈一维性”的社会福利。这就决定了只有政府深度介入或完全负担运行经费，普惠托育服务机构才有完整的生存和发展空间。当然，这是目前多数地区的政府财政很难做到的。于是，在社会理想与现实条件的交织和纠葛中，在对普惠托育服务不切实际的要求或追求下，实际工作中就出现了一个相互矛盾的现象。一方面国家在政策导向层面大力提倡普惠托育服务；另一方面在基层实践当中却很少有机构愿意主动响应。其次，相关政策对普惠的理解不够深入。国家在相关政策文件中规定普惠托育服务首要的任务是确保婴幼儿的安全和健康，其次才是遵循婴幼儿成长特点和规律，促进婴幼儿的全面发展。在目前高度关注儿童早期发展的社会形势下，不考虑家长的多元化需求，显然有点落伍，甚至会严重影响相关托育服务机构的招生运作以及发展空间。

近年来，托育服务政策重新进入决策者的政策工具箱，很难说不是国家出于总体上提高社会生育水平的“功利性”考虑。为了缓解城市双薪家庭子女照料资源紧张，分担家庭内部儿童照顾压力，进而提高家庭再生育的动机，国家开始重新启动托育服务政策工具。不过，托育服务政策并没有真正减少或降低对女性照顾儿童的职责与角色期待，在大城市当中，姑且不论价格不菲的托育费用会让父母的经济压力加大，就是单纯的接送(多数托育地点与工作地点相距很远)也让很多家长头痛不已。并且，绝大多数的托育服务只提供5天工作日的服务，8小时之外以及节假日的婴幼儿照顾负担并没有减轻，这样的托育服务制度设计到底对于提高生育率有什么实际效果也没有得到充分的论证和实证材料支持。此外，托育服务政策的政策设计主要针对大城市的工薪阶层，基本上未考虑广大农村家庭的实际需求。从托育服务政策立意来看，这与历史上托育服务政策的“功利性”考量如出一辙。在新中国成立之后的社会主义建设初期，为召唤女性投入就业市场，我国也曾经大力发展托育服务事业。当时只有父母双薪的城市家庭的孩子才有资格进入托育机构[17]。换句话说，托育服务政策的出台并不是为了直接推进性别平等和发展妇女儿童福利等“公益性”长远目标，更像是为了解决社会生育水平低下的“功利性”应激反应。

第三，托育服务政策的实践合理性问题。政策执行一定要有完整的配套措施，如果不根据当地实际做灵活性调整，只会造成政府或者政策公信力的受损。同时，在政策的设计和实施中缺乏统筹性考虑，在各种实际情况尚未搞清楚之前，就开始在全国范围内大规模推行和实施，未考虑到实行之后会遭遇到的实际困难，这些都会影响到政策的实践合理性。

我国目前的托育服务政策多由国家层面统一安排，然后再发布由全国遵照通行，多强调由上而下的权威，没有地方伸缩的余地。同时，政策完成之后便决议实行，没有经过适当政策实验与评价回馈。比如，《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》以及《托育机构保育指导大纲(试行)》，名义上虽然是试行或者草案，但是实质上其权威性和行政约束力却无异于正式的政策标准，且全国统一实行。同时，政策内容和标准规定过于烦琐、细致，无法因应地区的特性及个别差异，非常不利于基层政府、机构和群众自主性和创造性的发挥。与此同时，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确提出，促进我国托育服务发展的指导原则之一是“家庭为主，托育补充”。不过，“家庭为主”的原则在相关托育服务政策中却一直没有得到有力的体现。目前，相关托育服务业务主管部门虽然正尝试建立家庭托育点登记备案制度，研究出台家庭托育点管理办法，推进家庭式托育模式的引导和规范工作，但是相关政策所针对的规范对象主要是家庭式托育服务，忽略了父母照料以及亲属或保姆照顾等其他“家庭为主”的机制。

另外，相关政策对普惠托育服务的达成机制缺乏关注。普惠托育服务体系的构建需要一套系统的运作机制，而不仅仅是聚焦“收费低廉”这么简单。为了支持普惠托育服务机构的发展，国家发改委、民政部、国家卫健委共同制定的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》提出，地方上每新增1个托位给予1万元的财政经费支持。在我们前期工作的调研中，很多人反映由于没有公开透明的分配机制，大部分国家财政支持资金流向了与地方经费管理部门有业务联系，甚至利益关联的组织或机构。

概括而言，政策合理性不足在现阶段托育服务政策中并不鲜见。倘若托育服务政策不具有合理性，最后的结果极有可能出现两种极端倾向：一种是过分突出托育服务政策的意识形态色彩，托育服务政策流于“宣传符号”或“宣传口号”；另一种是片面拘泥托育服务政策的实践效果，把托育服务政策刻板等同于现实的工作任务或考核标准。当然，托育服务政策缺乏合理性的最大后果是会导致政府在推动托育服务事业发展方面的公信力危机。一个典型表现就是托育服务政策制定者认为“合理”的政策，却被民众或者政策利益相关方认为“不合理”，这种民众和政府权威之间的认知不一致，通常情况下会对托育服务政策的执行效果造成一定影响。在极端情况下，这种不一致还可能会上升为利益相关方之间的直接冲突，导致托育服务政策实施的社会基础动摇，进而造成托育服务政策的失败。

三、提高普惠托育服务政策合理性的几点思考

客观地说，提高惠普托育服务政策合理性的机制是相当复杂的。这不仅是因为托育服务受到政府内部因素如政府部门、公务人员和决策体制等的影响，而且受到利益集团、研究机构和大众民意等因素的制约。要提高托育服务政策合理性，就需要不断调查与分析，对可能影响托育服务政策效果的因素和问题进行重点排查，不断总结普惠托育服务政策的效用，不断反思托育服务政策的科学性、正当性和合理性，并做出有针对性的调整和完善。

首先，巩固儿童和性别福利认知，提高托育服务政策制定的理念合理性。托育服务是一种整体性和连续性的儿童福利，在政策意识形态或价值取向上应强调托育服务为“公”领域而非“私”领域事务，并由政府与家庭共同分担婴幼儿家庭之外的公共照顾责任。对于托育服务政策及其制定者来说，应该超越儿童照顾主要以父母为义务主体的思维定势。从提高儿童福利的目的出发，连结纵向与横向的社会服务系统，规划公益性的儿童照顾方案。一个比较具有操作性的做法，就是在政策定位上要把托育服务定位为“准公共服务品”，在托育服务资源有限的前提下，托育服务政策就是要注意在公共性或公益性和实践性或有效性之间取得平衡。重视阶层间的利益分配和分配正义，注意在效率和公平之间取得平衡。在提高托育服务政策效率的同时，也通过扩大普惠性资源和完善公共购买机制，维护托育服务体系的公共性[18]。进一步而言，在政策当中，应准确地定位普惠托育服务的福利性质，由政府负责规划、指导和监督管理，同时逐渐将托育服务成本及负担适度社会化。同时，严格界定政府职责，防止出现政府财政对普惠托育服务机构的“大包大揽”，避免运用行政力量对机构过度干预。另外，对相关机构的营利空间和利润幅度要有明确的限定。普惠托育服务政策应完善费用减免机制、入托资格筛选机制以及入托排序机制等相关内容，保障普惠性托位尽量向单亲、低收入等弱势家庭倾斜。

另外，托育服务政策主旨是破除“男主外，女主内”的传统性别角色设置，将女性从照顾儿童的沉重负担中解放出来，提升女性自主选择生活方式的权利，促进女性就业和公共领域的社会参与，最终推动性别平等。换句话说，托育服务政策看似干预的是婴幼儿照顾工作，实际欲达成的一个重要目标是新型的、平等的性别关系的再生产。只有从这个基点出发的托育服务政策才能获得最充分的理念合理性，也才能获得最持久、最强大的生命力。为此，一方面要反对托育服务行业的女性化，鼓励男性参与托育服务，防止把托育服务仅仅当成女性的工作；另一方面要加强我国托育服务政策的社会性别意识，检视托育服务政策的经验和教训，推动性别福利体制的完善。

其次，推动多方参与和协调，提高托育服务政策制定的程序合理性。在出台托育服务政策时，政府部门内部、托育机构以及相关利益群体等都要尽可能多地参与到政策制定中。同时，要畅通不同利益群体的参与途径，建立利益关联方的沟通表达机制。要经常召开由民众、专家以及利益群体等多主体参与的托育服务需求听证会，特别是要重视弱势家庭(单亲家庭和经济收入困难家庭等)的利益诉求。唯有公开政策制定的过程，开放基层群众参与决策的通道，建构双向即时性的沟通渠道，才能达成共识。除了组织举办各种专家论证会和部门协调会，还可以利用互联网的功能，让基层群众、民间团体、社会人士能随时通过网络获取相关信息，并进行意见交流。另外，须注意的是托育服务政策牵涉到专业知识，不是每个人均能深入了解与思考，在此情形下，承载较多情绪或群体利益的社会舆论可能影响托育服务政策的走向。因此，不应让社会舆论“绑架”托育服务政策的制定和执行过程，而应该慎重思考和对待社会舆论或者社会需求在托育服务政策中的地位和作用。

同时，在政策制定过程中，通过协调机制，让托育服务政策的所有利益相关方都能对托育服务政策的目标与工具选择展开讨论与协商，这将对政策共识的达成产生重要影响。为此，我们建议成立一个由相关部委组成的国家级托育服务事业发展指导委员会，在这个管理框架之下，涉及政府各部门的诉求都可以协商，一方面可以缩小政策利害关系人在托育服务议题上的意见分歧，从根本上降低冲突爆发的风险；另一方面有利于各个托育服务利益群体逐步畅通平等、理性的对话和沟通渠道，促成合作和共赢。当然，由于我国的现实状况，要一步到位地实现民主化托育服务政策决策程序可能很难“一蹴而就”。现实的做法就是找到不同诉求和期望的“最大公约数”，从而克服政策制定过程中的“部门化”、条块化带来的政策“碎片化”[19]。

再次，加强政策研究和政策工具创新，提高托育服务政策制定的实践合理性。我国现阶段托育服务政策前期研究都是由临时性专家团队进行的。临时性专家团队或许较具机动性，但是却无法对托育服务政策问题做出较长远与深入的研究。促进托育发展是一个艰辛而复杂的过程，容易受到各种非专业性因素的影响而成为各种势力和立场妥协的产物。为此，应尽快成立托育服务政策常设性研究机构，对托育服务政策发展做出系统性、长远性、实务性的规划，尤其对于在托育服务政策实施之后产生的实务上与理论上的问题，更应积极地研究和修补。研究机构应与群众密切合作，倾听并考虑群众实务上的意见与需求，才能使托育服务政策不至于流于空泛的理论陈述，而能真正发挥促进托育服务发展的功能。

同时，要注意在政策过程中坚持与时俱进，不断地丰富和发展托育服务的概念内涵。如前所述，随着时代的进步和养育观念的转换，当代城市年轻父母对于托育服务的需求除3岁以下婴幼儿照顾与保护的功能外，还期待托育服务也能同时提供早期教育或促进儿童早期发展的功能。故此，从市场角度来说，要充分考虑家长的现实化需求。在婴幼儿身心照顾之外能加入教育的内容，以促进儿童身体动作、社交能力、情绪及智力发展。此外，要鼓励实际工作者结合我国的实际情况，在坚持和提高政策制定过程的实践合理性基础上，进行地方托育服务政策和实践的创新。政府在进行政策规划时，应当于政策内容中保留机构自主运作的空间，对于机构的运作模式不宜多加限制，而是应保留些许空间，让机构能够针对其机构内部需求，自主发展契合其自身的运作模式。

最后，特别需要指出的是，理想的政策应是存在于对客观条件的动态适应中，在政策主客体的信息互动中，实现程序方法与政策目标的协调统一。[20]在实践当中，如果盲目地追求托育服务政策合理性，可能会使政策过程因为需要花费大量时间、人力和物力去研究、协调和修正而无限延长。结果不仅可能贻误了促进托育服务事业快速发展的窗口期，而且还可能造成实践中的教条主义。因为即使当时托育服务政策具有合理性，随着现实环境的变化，政策合理性也很可能被再度“降低”。由此，提高托育服务政策合理性不仅是一个政策制定者和执行者持之以恒的理论目标，也是一个实际工作中不断探索的实践过程。