河北省乡村协商治理路径选择研究

王丽亚

（河北经贸大学马克思主义学院,河北 石家庄 050061）

党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。其中，“治理有效”是核心，治理越有效，乡村振兴战略的实施效果越好。乡村协商治理是运用善治理念解决具体问题的创造性实践，河北省作为一个农业大省，需要通过创新乡村治理方式助力乡村振兴战略的实施。那么，协商治理与河北乡村融合的逻辑前提是什么？运行机制是什么？有哪些可行性路径呢？

1 研究综述与问题提出

党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，掀开了国内协商民主研究的新篇章，之后的研究主要集中于以下几个方面。

论证协商民主与我国乡村治理的契合性。何包钢等（2005）认为，中国乡村协商民主根源于毛泽东所倡导的群众路线思想，是稳定乡村秩序的稳定器，是实现乡村经济和社会协调发展的有效途径[1]。赵秀玲（2016）认为，协商民主在中国具有较好的政治储备，协商民主与乡村治理存在着双向互动的借鉴、融通和再造的可能[2]。张国献（2017）认为，发展乡村协商民主是社会主义民主的时代呼唤，是乡村多元社会的关切回应，是农民诉求的现实表达[3]。学者普遍认为，21世纪初，浙江温岭“民主恳谈会”的形成与确立，标志着中国“协商式乡村治理”的开端。与村民自治的组织形式——村民委员会的产生类似，当日趋复杂的农村社会环境和日益多元的农民利益诉求给村民自治的运作和实践带来挑战，村民自治便要在实践中为自己的有效运行开辟新道路。在现实困境的倒逼之下，以浙江温岭“民主恳谈会”、安徽芜湖“村民项目理事会”、四川成都“村民议事会”等为代表的多种形式的乡村协商治理实践在各地区如雨后春笋般发展起来。

明确乡村协商治理的重要作用与时代价值。学者普遍认为，乡村协商民主不仅有利于提高决策的科学性，从而增强政府公信力，而且有助于公民意识的养成和理性协商机制的完善。张扬金（2013）认为，协商民主之于村民自治，在主体包容、信息共享、社会团结、多元认同、社会法治等方面有独特功效，是重拾村民自治制度价值的必经之路[4]。宋连胜等（2016）提出，农村协商民主在推动农村选举公平公正、决策科学民主、治理创新优化、监督规范完备等方面发挥着重要作用[5]。

讨论乡村协商治理的运行机制和发展方向。杨中艳（2016）从民主的经济理论出发，认为乡村协商民主的成长之路应当与各地的村情、民情、社情、经济发展等具体情境相融合，以制度化建设将协商的“外部成本”和“决策成本”的总和最小化，从而激发村民参与协商的积极性[6]。郑永君（2020）认为，协商议题特征、协商策略运用以及策略和议题的匹配性三个因素显著影响着乡村协商治理效果，为提升治理效果，应保证协商议题的公共性，降低协商议题的利益关联性，并提高协商策略和协商议题的匹配性[7]。

综上所述，二十年来，国内学者将协商民主理念与我国发展实践相结合，较为系统地探讨了乡村协商治理的现实可能性、时代价值与未来走向。既从理论层面对协商治理与乡村治理现代化的关系进行了宏观分析，又从实践层面分析了乡村协商治理的成功案例；既为乡村协商治理制度的建构提供了顶层设计依据，又为乡村协商治理制度的实施提供了底层试点的蓝本。通过阅读文献，笔者受益颇丰，建立了对我国乡村协商治理的发展历程、存在问题和发展方向的基本认知。同时，笔者对如何提高协商民主与乡村治理融合的有效性、如何为河北乡村治理提供更具操作性和复制性的范本等方面也逐渐形成了自己的观点。河北省是否具备将协商民主融入乡村治理的逻辑前提？二者融入应选取哪种运行机制？由谁来协商？协商什么？如何协商？如何解决实践中暴露出的协商治理松散性的问题呢？

2 协商民主融入河北乡村治理的逻辑前提

协商治理之于我国乡村并非无本之木、无水之源，而是有着良好的政治积累和强烈的现实需求，其自产生之时就孕育着强烈的内源动力。党的十八大以来，河北省结合本省实际，通过出台实施方案、指导意见等形式，为协商民主融入乡村治理提供政策支撑，同时通过建立村级议事协商示范点，为协商民主融入乡村治理提供实践经验，为实现乡村协商治理提供逻辑前提。

2.1 良好的政治积累为乡村协商治理提供政策支撑

协商民主在我国具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础，从国家宏观制度设计来看，社会主义协商民主是党和人民的伟大创造，源自党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，是我国实现人民民主的重要制度保障，也是国家实现治理体系和治理能力现代化的宝贵制度资源。为实现乡村治理有效，党和国家也高度重视通过协商治理应对乡村治理实践中出现的诸类新问题。2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出“稳步推进基层协商”，及时化解矛盾纠纷，促进社会稳定。

在河北，乡村协商治理随着经济社会的发展而不断丰富起来，并搭乘着政策支持的“快车”全面推进和深入发展。2017年，河北省委、省政府出台《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，明确提出“不断丰富城乡社区协商内容和形式”，建立健全社区协商机制。2018年河北省民政厅、河北省住房和城乡建设厅发布《关于开展城市社区协商共治工作的指导意见》，提出“坚持依法协商”，保证协商的权威性和有序性，为开展乡村协商共治工作提供了参考。同时，石家庄、保定、沧州等地相继出台关于完善城乡社区协商治理的指导性意见，通过顶层设计为本区域内乡村协商治理提供制度文本。

2.2 协商示范点为乡村协商治理提供实践经验

河北省统计局公布的《河北省2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年年末河北省常住人口7 591.97万人，其中农村人口约3 217.48万人，占比高达42.38%。河北省不仅是一个农业大省，也是一个农民大省，实现乡村治理有效必然成为全省工作的重中之重。20世纪80年代以来，村民自治制度使“四个民主”概念深入人心，在推动乡村社会有序运行中发挥了重要作用。但村民自治在实践中逐渐暴露出重选举而轻治理的问题，民主选举“单兵突进”，民主管理、民主决策和民主监督发展缓慢。民主选举虽然解决了由谁掌握自治组织权力的问题，但随着乡村社会由传统向现代转型，乡村治理面临前所未有的挑战。

新时期，“如何激发乡村自治的活力”“如何行使自治权力”以及“如何保证权力为民所用”等问题需要“经常性民主”来解决。与选举式民主不同，协商民主强调多元利益主体在平等对话的基础上，各方主体通过阐述自身主张或倾听他人主张，通过相互妥协实现公共利益最大化。协商民主因其组织方式的灵活性和便利性，可以贯穿于乡村的日常治理之中，是实现民主管理、民主决策和民主监督的最佳组织形式。同时，协商治理实现了村民由“被动管理”到“主动参与”的转变，在实践中减轻了村两委的工作负担，同时缓解了村民与村两委之间的紧张关系，有利于解决农村基层自治组织权威性弱化的问题。

自2015年以来，河北省各级政府高度重视、精心组织、改革创新，不断推动乡村协商治理工作发展。河北省民政厅连续多年组织全省城乡社区协商治理示范点创建活动，2020年在全省范围内部署开展村级议事协商示范点创建活动，要求各地结合实际，每个县（市、区）确定2个示范点，到2025年在全省基本形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的村级议事协商新局面。近年来，省内各地积极建设乡村治理示范村，邢台信都区浆水镇前南峪村、邯郸市永年区朱庄村、保定市易县乡田岗村、唐山市迁西县东城峪村等地丰富村民议事协商形式，探索创新乡村治理方式，被评为第二批“全国乡村治理示范村”。这些来自实践的协商试点为协商治理融入乡村治理体系积累了宝贵经验。

3 河北乡村协商治理路径探索

完善乡村协商治理体系需要不断健全协商治理运行机制，解决好“谁来协商”“协商什么”“如何协商”“协商成果如何执行”等问题，为将协商民主融入乡村治理夯实基础。

3.1 培育乡村协商治理文化

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，中华民族长期形成的优秀政治文化是我国协商民主的重要来源之一。新时代新形势下，党中央明确提出，要“培育与时代和任务相适应的中国特色社会主义协商文化”。

河北省历史文化悠久，党的十八大以来各地区积极探索协商治理的有效形式，为协商文化的培育提供了沃土。然而，在省内乡村治理实践中，部分地区的村干部和村民对协商治理一知半解，没有真正意识到协商治理与自身利益息息相关，没有认识到协商治理对保障自身权益的重要作用，因此参与协商活动的积极性不高，对协商治理的实效性持观望心态。

为提高协商主体对协商治理的制度认同，首先要提高其对协商治理的认知水平，即提高其对协商治理公共价值和治理功能的了解、熟悉程度和开展治理活动的能力。此外，要提高乡村主体对协商治理的认同程度，即能否在治理实践中自觉遵守协商治理的制度要求，并结合工作实际将协商治理理念转化为具体的治理行为[8]。这就需要党和政府加强对协商治理的宣传、培训力度，如举办模拟协商会议，以实景演练的方式让乡村干群形成对协商治理的直观认识，让村民切实体会到协商治理“有用”，从而为实现乡村协商治理奠定良好的心理基础、营造良好的文化氛围。

3.2 健全协商治理运行机制

目前，我国乡村治理呈现“乡政村治”[9]、多元主体并存的特点，为推进乡村治理体系和治理能力现代化，中共中央办公厅、国务院办公厅和中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅相继印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出要健全村级议事协商制度，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局[10]。在实践中，如何健全和完善协商治理的运行机制，解决好“谁来协商”“协商什么”“如何协商”“协商成果如何执行”等问题值得进一步探讨。

第一，建立协商主体遴选机制，解决“谁来协商”的问题。总结建党百年以来社会主义协商民主的发展历程，我国协商主体的确定方式主要有自愿参与、官方指定和随机抽选三种方式。每位村民都有权利参与涉及所在区域公共利益的协商，尽可能多地选择参与主体能够最大限度地保证协商平等性，但大规模的协商难以把控进程、操作复杂、容易偏离主题、协商成本高，对协商效率会产生折损。每种方式都有其优缺点，如何更好地平衡效率与民主价值追求，需要区分实际情况进行具体选择。可以确定的指导原则是“社会性和广泛性相结合”，即既要将那些具备较强的协商能力、较丰富的乡村事务处理经验、较高的社会威望的村民遴选进来，又要防止协商治理沦为农村精英阶层谋取私利的工具，要把能够反映大部分村民意见的人吸收到协商队伍中来，从而保证协商主体的广泛性。

因此，可以将协商主体分为固定主体与选择性主体两类：固定主体由村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村民小组成员等组成；选择性主体从协商主体储备库中选取，协商主体储备库由有威望、办事公道的老党员、老干部、社会工作者和志愿者组成，且选择性主体所占比例不得低于二分之一。

第二，制定协商议题确立标准，解决“协商什么”的问题。2020年，河北省民政厅印发《关于开展村级议事协商示范点创建活动的通知》，为制定协商议题的确立标准提供了参考。一是合法性，即协商主体要在法律允许的范围内开展协商活动，这既是全面依法治国的基本要求，也是实现乡村治理能力和治理体系现代化的根本保障；二是公共性，要将涉及村民切身利益的公共事务、公益事业纳入协商目录，围绕村民意见集中及迫切需要解决的矛盾纠纷，合理确定协商议题；三是可协商性，即协商主体虽对某议题持有不同观点，但这些分歧有通过协商、沟通、谈判达成共识的可能。在此基础上，可以实行协商议题清单管理，明确协商的范围和内容，每年制定协商年度计划目录，报乡镇政府备案，涉及重大决策事项，要提前在相关区域范围内公示。还要加强乡村信息化建设，充分发挥网络协商的作用，通过大数据实现对乡情民意的调查和分析，促进线上协商和线下协商有效联动，拓展乡村协商议题范围的广度和深度。

第三，积极搭建协商议事平台，解决“如何协商”的问题。搭建协商议事平台，可在村两委原有决策方式的基础上增加协商职能，并充分利用现有协商资源。当前，乡村治理离不开各方的共同参与，而作为专门协商机构的县级政协同样面临拓展机遇期，服务和参与基层协商是新时代县级政协把握新方位、担当新使命的必然要求[11]，县级协商与乡村协商治理互融互通符合现实需要。县级政协的大量工作直接面对乡镇、农村的基层群众，与乡村协商关系密切，而县级政协拥有丰富的协商资源，可以在平台、渠道、人力、方式等方面为乡村协商提供指导和支持，打通县级政协协商和乡村协商通道，依托县级政协的协商资源实现乡村善治具有现实可能。

推进乡村信息化建设，构建乡村公共服务综合信息平台，推动“互联网+”与乡村治理和服务的深度融合，探索建立会议讨论协商、书面征询协商、走访约谈协商、民主评议协商、决策听证协商等灵活多样的协商模式，利用网上办事大厅、手机小程序、qq、微信、线上会议等途径构建网络化乡村治理新模式，推动乡村协商议事信息化，实现议事线上线下联动，拓宽协商议事渠道。

第四，建立协商结果“回头看”机制，解决“如何执行”问题。协商结果的贯彻执行直接影响着协商治理的成效和公信力，为了解决协商结果执行不到位问题，需要建立和完善协商结果落实情况“回头看”机制，并将“回头看”结果作为对相关部门和领导班子年度考核的主要依据。“回头看”就是通过现场视察、听取汇报、深入调研等形式，对协商成果的落实进行追踪，促进乡镇党政机关、村民自治组织的科学民主决策，确保成果转化有去向、有着落、有结果；加强村务监督委员会建设，利用村务公开栏、大喇叭、微信公众号、短视频等平台，及时公开协商结果和落实情况，自觉接受群众监督，让协商治理真正成为村两委的“好帮手”、人民群众的“连心桥”。

3.3 发挥党组织的领导核心作用

建党百年以来，我国乡村治理体系发生了翻天覆地的变化，中国共产党领导人民彻底摧毁封建政权、族权、神权的统治，打倒了土豪劣绅在乡村的豪取强夺，建立了人民民主的乡村治理体系。我国乡村治理的发展历程折射出乡村民主化路径具有国家推动的特质，党和政府在村民自治的发展历程中一直扮演者重要角色，无论是制度供给、制度实施，还是监督保障机制，都离不开政府，尤其是中央政府的强力推动，协商治理体系的确定亦是如此。协商治理想要真正扎根乡村社会，必须建立在稳固、公平、高效的政治体系基础上，而中国共产党的领导，是解锁这种政治体系的密码。

改革开放以来，以家庭联产承包经营为基础的经营体制，确立了家庭经营的主体地位，赋予了农民充分的生产经营自主权，乡村经济生活逐渐个体化，家庭之外的社会组织及相应的公共生活相对弱化。乡村的管理组织既不掌握生产资料，也没有进行生产经营的组织安排，而仅仅以一个管理者的角色在村民自治的范围内进行自我选举、决策、管理和监督。但是，同一个地域范围内，不同个体和社会组织之间又有共同的公共需求和必须共同解决的难题，乡村社会需要一个将其高效组织起来的中心权威。如果没有领导核心，就不能实质性地提高乡村社会的政治凝聚力，就不能建构起高效的乡村协商治理体系[12]。从我国乡村治理发展历程和乡村多元治理主体的情况来看，基层党组织具有扮演这个角色的显著优势。因此，建构乡村协商治理体系，必须要充分发挥基层党组织的作用，为乡村协商治理提供坚强的组织保证。

要全面加强农村基层党组织建设，以党的组织建设为引领，发挥村支部的战斗堡垒作用，在农村多元主体之间建构起必要的权威中心，确保协商主体、协商内容、协商程序和协商结果与党关于协商民主的内在精神保持一致，以实现乡村治理的整体性和协调性。要以干部队伍建设为支撑，充分发挥党员干部先锋模范作用，以服务群众为宗旨，听取群众意见，体会村情民情，提高自身协商治理能力；积极向广大村民宣传宣讲民主意识，培养村民协商技能，引导村民积极参与公共事务协商，使农民真正成为乡村协商民主治理的主体。

4 结语

实现协商民主与乡村治理有效融合，是推进乡村振兴战略实施和促进乡村治理体系和治理能力现代化的有力举措。党的十八大以来，河北省委、省政府为建设乡村协商治理体系提供了有力政策支撑，村级议事协商示范点的建立为优化乡村协商治理实践路径积累了宝贵经验。在今后的发展中，可以通过培育协商治理文化为实现乡村协商治理奠定良好的心理基础、营造良好的文化氛围；通过建立协商主体遴选机制来解决“谁来协商”的问题，通过制定协商议题确立标准来解决“协商什么”的问题，通过积极搭建协商议事平台来解决“如何协商”的问题，通过建立协商成果“回头看”机制来解决“如何执行”的问题；通过加强党组织的领导核心作用解决协商治理松散性的问题。实现“治理有效”的战略目标，应当以党的领导为核心，以村民自治为基础，以协商治理为重要补充，共同促进治理效能转化为发展动能，相得益彰助力乡村振兴。