实施强省会战略的优势效应、潜在影响及实现路径

熊凌岗

（武汉大学,湖北 武汉 430072）

2020年10月，习近平总书记在《求是》杂志上发表署名文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，指出“完善城市化战略……增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的”；中共十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“优化行政区划设置……发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”[1]。为充分发挥省会城市在区域经济发展中的示范创新协同作用，近年来一些省区陆续提出强省会战略，着力打造富有核心竞争力、地区影响力和首位度（首位度=省会GDP/省〔自治区〕GDP的百分比）高的省会城市[2]。本文基于中国部分省区强省会战略的规划和实践，分析实施强省会战略的优势效应、潜在影响及实现路径，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供科学建议。

1 强省会战略的主要含义及实施考量

研究强省会战略，首先要对研究对象进行区分。按照中国现有行政管理区划，全国共有北京等4个直辖市、河北等23个省、内蒙古等5个自治区、香港等2个特别行政区，均为省级行政单位。本文研究的强省会指石家庄等省会以及呼和浩特等自治区首府，直辖市及港澳台地区不列入省会范畴。

1.1 强省会战略的主要含义

强省会战略是区域经济发展的阶段性选择，或者是公共管理的最优选择。作为省（自治区）行政管理中心，省会（首府）在省域经济社会发展中的核心作用毋庸置疑。随着城镇化、工业化进程的不断加快，省会城市之间的竞争排位成为考核党政机关执政能力和公共管理水平的重要评价依据。笔者在国务院等政府官方网站上暂未检索到关于强省会战略定义的表述；在中国知网和国家哲学社会科学文献数据库进行检索，学术界也暂无对于强省会战略定义的表述。

综合已公布的政策文件、资料和信息等分析，笔者认为强省会战略是地方政府根据省会城市所拥有的人才资源、创新能力、产业基础、地理位置等发展优势要素，进行综合比较，为适应区域竞争、整合公共资源、发挥比较优势、谋取科学发展、提升综合竞争实力等所提出的公共政策及其实践活动。并且，省会的强与弱是相对而言。

1.2 强省会战略的实施考量

从形势层面来看，地方政府实施强省会战略是国内国际双循环背景下公共政策的客观选择，改革开放以来实施的西部开发、中部崛起、东北振兴等战略丰富了中国区域经济发展战略总体布局，但发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾依然存在，需要采取有针对性的措施加以改进，进一步缩小东中西部区域经济发展差距，强省会战略在适应新发展格局方面具有重要的作用。从政策层面来看，国家大力扶持北京、上海、广州等9个中心城市建设，实施强省会战略有利于谋求更宽领域、更高层次、更高水平的发展，比如石家庄可以发挥毗邻国家级新区雄安新区的地理优势，在京津冀一体化进程中争取更多的政策扶持[3]。从需求层面来看，大力推进强省会战略是改变省会城市发展现状的有力措施，比如贵阳2020年24.18%的首位度处于全国平均水平，但与着力打造贵州高质量发展更具带动力的“火车头”和西南地区更具影响力的重要增长极的奋斗目标尚不匹配。

实施强省会战略主要考量必要性和可行性两个维度。从本质上看，“强省会”不能简单等同于“省会强”，而是地方政府从战略高度对公共资源的整合，并通过系统性治理推动生产要素和生产关系的有机协同。当前政策形势下，多个省区明确提出强省会战略，充分印证这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要措施，是顺应历史发展规律、符合发展路径、具有发展前景的战略[4]。通过强省会战略，可以实现预期经济社会发展目标，可以科学量化或考核评价政府及其公共管理部门履行职能的效率，可以搭建更有利于就业、民生和社会治理的发展大环境。

2 一些提出强省会战略的省区相关规划概述

实施强省会战略，本质上是地方政府利用公共管理权力对区域经济格局进行调整的公共政策及其执行过程。综合各省区已公布的“十四五”发展规划及省级政府支持强省会发展的政策文本，经过梳理，重点对中国东中西部地区具有代表性的强省会案例相关发展规划情况进行分析。

2.1 以济南、南京为代表的东部地区

2021年2月，济南市委市政府发布《关于贯彻落实强省会战略的实施意见》，明确提出在省会城市首位度、科技创新策源能力、产业引领作用、城市开放度和国际化水平、城市集聚力承载力辐射力、群众幸福指数六个方面实现“显著提升”。尤其是在科技创新方面，济南提出以全力争创综合性国家科技中心为牵引，加快构建要素齐全、载体有力、企业主导、转化畅通的创新体系，打造充满创造力、富有竞争力的科技创新策源地，并在建设高能级科创平台、探索科技创新“济南路径”、推进“科创中国”试点城市建设等方面取得佳绩，从而增强济南在山东经济版图中的核心竞争力。

南京提出强省会战略，最大的原因在于其2020年14.4%的首位度在全国省会城市排名中相对落后，同时受到苏州等经济发达城市的压力。2021年2月，国家发改委发布《关于同意南京都市圈发展规划的复函》，指出建设以南京为中心，涵盖江苏省镇江市、扬州市、淮安市，安徽省芜湖市、马鞍山市、滁州市、宣城市等，总面积6.6万平方公里的都市圈，强调发挥高教科研集聚的优势，在汽车及零部件、装备制造、信息技术、航运物流等领域形成具有国际竞争力的产业集群，并构建“一级两区四带多组团”的都市圈空间格局，实现南京成为长江三角强劲活跃增长极的奋斗目标[5]。

2.2 以长沙、南宁为代表的中部地区

2021年11月，湖南省第十二次党代会上首次提出实施强省会战略，发挥长株潭城市群的辐射作用。长沙在“十四五”规划中明确要打造国家中心城市、长江经济带核心增长极、现代化新湖南示范区等目标，积极争创综合性国家科学中心，在量子计算、同步辐射光源、生物安全防护等领域谋划大科学装置，打造创新引领、数字赋能的科技发展新引擎。

作为中国与东盟国家开放合作、“一带一路”融合交流的重要平台，早在2019年广西壮族自治区就发布了《关于实施强首府战略的若干实施意见》，提出抓住建设西部陆海新通道、对接粤港澳大湾区、中国（广西）自由贸易试验区等契机，加快构建以先进制造业为代表的产业体系，提升南宁的城市集聚力、承载力和辐射力；同时强调强化科技创新支撑，大力引进新型产业技术研究机构、重点实验室等创新平台，推动南宁在发达地区设立“飞地孵化器”，实现科技创新在强首府战略中的积极作用。

2.3 以西安、贵阳为代表的西部地区

根据统计部门数据，西安市2020年GDP总量为10 020.39亿元，是西北五省区第一个万亿级城市，其经济社会发展规模和态势对周边地区具有强大的辐射作用。虽然官方没有宣布西安实施强省会战略的具体方案，但是西安作为国家中心城市之一，要围绕丝路科创中心等“三中心二高地一枢纽”建设，增强电子信息、航空航天、高端装备、新材料新能源等领域的科技创新能力，实现“南控、北跨、西融、东拓、中优”的空间战略布局，打造西安现代都市圈。

贵阳作为西部欠发达、欠开发地区，其经济总量、综合实力、城市影响力本就不高，在贵阳-贵安新区融合发展的背景下，2021年贵州省出台《关于支持实施“强省会”五年行动若干政策措施的意见》，提出优化空间布局、扩大经济管理权限、强化用地保障、创新和数据要素集聚、发展总部经济等10项支持措施，争取在大数据电子信息、先进装备制造、资源精细加工等产业和现代服务业上取得新业绩，力争实现到2025年GDP达7 000亿元，省会首位度达27%以上的奋斗目标。

3 实施强省会战略的优势效应与潜在影响

强省会战略的有效实施，是经济社会发展中各生产要素和生产关系有机调控的产物，需要理性分析实施过程中的优势、劣势、机会和威胁，运用科学的管理理论和治理工具来强化公共政策制定、执行和评价中的管控力度，从而实现经济效益与社会效益的双赢局面。

本文运用SWOT分析工具，对实施强省会战略的优势（strength）、劣势（weakness）、机会（opportunity）、威胁（threat）四个维度进行分析。省会城市实施强省会战略的规划及其执行过程中，可能会遇到来自政策制度、体制机制、思维模式等方面的影响，需要政府及其公共管理部门进一步强化新发展理念，积极构建立足当前、面向未来的高标准、高层级发展模式，在发展定位上实现区域经济社会的协同一致，做到因地制宜、扬长避短，充分发挥省会城市在省域经济发展中的“火车头”作用。通过对部分省区强省会战略规划的比较分析，省会城市做大做强并实现强省会战略目标的影响因素有以下几点。一是省会具有政策、区位、资源和人力等方面的优势，省会城市是省区政治和行政中心，得到省级公共管理部门的关注更多，在政策扶持、产业布局、信息交互和沟通协调等方面有着省内其他城市不可比拟的优势。省会城市一般位于省区的地理中心或经济发达地区，交通、物流和资源集聚优势明显，其拥有的高校及科研机构为省会的可持续发展提供了人才保障和智力支持。二是强省会战略也面临着现实的、不容忽视的劣势，过度做大做强省会可能造成“一城独大”的局面，部分城市争夺人才的竞争或将加剧城市规模的急剧扩张，在基本公共服务均等化作用尚未有效实施的背景下，省会能否容纳日渐庞大的人才队伍，能否提供与之相适应的就业市场将成为政府亟待解决的实际问题。三是在推动国家治理体系和治理能力现代化的环境下，省会城市具备发展壮大的机会，同时也面临做大做强过程中不可避免的阶段性困难。尤其对于部分省会城市相对较弱的实际，抢抓发展的机遇，加快发展的速度，更注重强省会进程中的质量与效率，将影响到省会城市能否与国家发展大战略同步的现实。四是强省会面临的威胁既有来自内部的竞争，也有来自外部的挑战。强大的发展潜力，倒逼实施强省会战略过程将应对源自各方面的压力，时刻保持危机意识有利于更好地认清形势，并结合实际制定行之有效的发展措施。

从案例分析可以得出，实施强省会战略需要政府客观理性地对待和正确行使公共管理权力，做出最优政策选择，并强化执行过程中的有效监管和科学评价。针对强省会战略的优势效应与潜在影响，主要考察以下几个方面的问题。

3.1 比较优势效应

省会（首府）实施强省会战略需要政策、资源、信息、人力等要素的支撑，并赋予相对倾斜的公共管理措施，以实现强省会战略实施过程中的比较优势。依据英国古典政治经济学家李嘉图的比较优势理论分析，实施强省会战略需要考量“两利相权取其重、两弊相权取其轻”的理念，因地制宜制定区域经济发展目标，充分发挥资源禀赋和技术结构的优势，做到扬长避短、优化升级，避免出现重复建设、高能耗低产能等问题。

3.2 叠加优势效应

实施强省会战略，并不是简单的“一城独大”，在经济社会发展条件好的地区要培育多个中心城市，发挥叠加优势效应。比如青岛作为济南实施强省会的重要补充，可以发挥区位优势、产业基础和核心竞争力，构建国内国际双循环的重要战略链接，发挥济青双城叠加优势。贵州省也提出培育壮大都市圈，支持贵阳与遵义唱好“双城记”，通过以“圈”带“群”，打造西部地区重要经济增长极。

3.3 扩散效应

借鉴诺贝尔经济学奖获得者缪达尔提出的扩散效应理论，地方政府实施强省会战略常见的公共管理方法主要有扩容、扩围与扩圈等。强省会战略需要更广阔的土地用于经济社会发展，在现有行政区划和行政管理运行模式下，各级地方政府应多采取省会与周边城市合作的方式，实现“强省会”扩容。成都、济南、长春等省会通过扩容，城市可供建设土地实现不同程度增长，城市承载能力得到提升，也为吸引更多人才、投资、资源向省会聚集提供了基础。为吸引更多高层次人才为强省会战略提供人力保障和智力支持，各地在人才落户、创业补贴、生活补助等方面给予了优惠，力图实现“筑巢引凤”。比如武汉在2017年发布《关于支持百万大学生留汉创业就业的若干政策措施》；长沙的中国（湖南）自由贸易试验区长沙片区人才政策24个配套实施办法提出要促进人才持续流动，实现人口高效集聚。通过适当下放或增大地方政府政策允许调控空间，释放省会城市的行政管理可支配权作用。比如福建省赋予福州市强省会所需的省级审批权，将福州市直机关公务员规范津补贴待遇调高至周边经济强省省会城市公务员人均水平，用优厚待遇激励公职人员在强省会战略中干事创业的主动性；再如贵州省支持扩大贵阳市经济管理权限，将法律规定不允许下放以外的省级经济管理权限全部下放贵阳贵安行使，用政策要素激励贵阳做大做强“强省会”的蛋糕。

3.4 虹吸效应

虹吸是一种物理学现象，本意指液态分子间引力与位能差所造成的重力不平衡，液体向一个方向流动的自然现象。公共管理学科将虹吸效应借鉴到管理理论与实践中，提出城市对于人口流动趋势存在虹吸效应，表现在城市发展过程中生产要素的聚集，影响到城市周边的人口、投资、信息等具有比较优势的资源向城市中心聚集，客观上形成了城市规模扩大、竞争能力增强、资本效益叠加等情况。

3.5 溢出效应

溢出效应研究源自经济学范畴，主要指某项活动拥有外部效益，而且是活动主体得不到的收益。溢出效应可分为正向溢出和负向溢出。赵奎等基于工业企业数据来分析省会城市发展的溢出效应[6]，引用国外学者Baldwin等的研究，认为省会发展所产生的多样化中间品、先进技术经验，可能溢出到周边地区并带动相邻区域发展，并指出省会城市与其他城市产业结构趋同，可能造成大城市虹吸小城市的问题。基于溢出效应来分析强省会战略，一方面可能形成以省会为核心的人才、资源、信息等集聚区，通过强省会带动周边地区发展，或实现所谓“半小时经济区”等同城发展趋势；省会溢出的高水平生产资料和生产要素，可能对周边城市起到辐射作用。另一方面省会的高速发展，诸如高房价、高物价等负面溢出效应将影响周边城市，可能缺乏对区域发展差异性的考量，以及造成发展的片面趋同化。

4 推进强省会战略的实现路径

4.1 坚持统筹协调的科学发展理念

各级地方政府在实施强省会战略过程中，要秉承全省“一盘棋”的总体思路，统筹协调推进以省会城市为引领的经济社会发展大局，将科学发展理念贯穿强省会战略全过程，自上而下推进强省会任务分解细化并实时跟踪其运行情况，采取调研、督办、绩效评估等方式对实施效果进行考评。在实施过程中需要省级政府的统筹，需要省级业务主管部门的支持，需要省会在行政职权范围内发挥创新驱动能力，做到纵览大局、协调各方，形成合力，将强省会战略规划涉及的各方面利益主体的关系维护好，补齐短板、弥补弱项，突出区位优势，实现优势资源从量变到质变的跨越。

4.2 坚持改革创新的率先发展动力

强省会战略的具体实施需要坚持改革的主基调，鼓励人力、资本、信息等诸多要素参与创新创造，因地制宜制定切实可行的发展目标，针对改革和创新进程中可能遇到的困难和问题，及时分析研判并解决阻碍发展的瓶颈。同时要以创新驱动发展，把省会率先发展与带动其他地区发展有机结合起来，实现区域经济发展的协同性。运用好科学技术在创新发展中的决定性作用，助力大数据、物联网、云计算、人工智能等高新技术产业的发展，推动科技与经济融通共享。

4.3 坚持生态优先的环保发展意识

习近平总书记强调要贯彻新发展理念，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，坚持走生态优先、绿色低碳的发展道路。为避免出现一边发展经济、一边治理污染的问题，强省会战略实施进程中要贯穿生态低碳环保的发展理念，建设省会城市圈不以牺牲生态环境为代价，用好用足公共政策红利，实现高质量高品质的发展。

4.4 坚持以人为本的战略发展视角

推进强省会战略的目标是实现城市综合实力的提升、省会人居环境的改善、人与社会协调共享，在提升城市承载力和基本公共服务均等化中，需要坚持以人为本的发展观念，真正实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果与人民共享的奋斗目标。

4.5 坚持协同一致的高效发展规划

中国正在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，各地规划和实施强省会战略必须与国家发展大局同步，在发展理念、改革路径、奋斗目标和成果分享等方面做到协调统一，在政策制定、机制创新、人才利用和评价考核等方面达到协同一致，从而真正实现强省会战略与区域经济社会发展的同频共振、同向发力。

5 结语

实施强省会战略是地方区域经济发展的客观需要和主动选择。在“强省会”总体规划的指引下，各级政府及其公共管理部门要正确应对改革创新中的挑战和风险，客观对待省会率先发展与全省协调发展的“选择题”，实现“强省会”的“加速度”和“新动能”。