从积极到审慎：行政处罚决定公开制度的检视与革新

占仕强

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）

我国一些行政法规、部门规章、规范性文件在《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）颁布之前先行试验了行政处罚决定公开制度①。行政执法部门为提高社会关注度和加大惩戒力度，普遍以“公开为原则”，积极主动地公开各类处罚决定。随着网络信息工具的泛化，行政处罚决定的公开呈现出即时性和普遍性趋势，然而也导致了一些偏离制度初衷的结果，如2009 年海南省“农夫山泉砒霜门”事件。2021 年《行政处罚法》修订，处罚决定公开的相关规定三易其稿，从“应当依法公开”到“应当按照政府信息公开的有关规定予以依法公开”，再到最后审议通过的“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”。2021 年10 月北京市某公安分局通报李某某嫖娼案件，将行政处罚决定的公开问题推上了热搜，学者们对行政处罚决定是否应当公开以及公开的范围进行了激烈的探讨。那么，究竟应当如何理解行政处罚决定的公开呢？行政处罚决定公开的方式、限度是应解决的核心问题。

一、行政处罚决定公开的制度初衷:行政权力监督与风险社会治理

行政处罚是行政机关对行政管理秩序违反者进行权益减损或义务增加的惩戒。这不仅关乎行政行为的合法性问题，更关乎全体公民权益的保障问题。作为一把双刃剑，行政处罚决定必须体现其透明性。

（一）满足行政权力监督的需要

行政处罚是制止违法行为发生和避免违法后果扩大最为快捷和主动的方式之一，是治理违法行为的有力措施。但在实践中，行政处罚也出现执法随意、执法不当或利用行政处罚解决民事争议等问题。要防止行政处罚负面影响的产生，不仅需要合理规制行政权力，还需要社会公众对行政处罚进行有效监督。社会公众的有效监督建立在知情权之上，通过知情权来弥补社会民众与行政机关之间的信息差距，确保行政监督的实质性和有效性。

首先，行政机关须将执法前端的信息公开，即行政处罚依据公开。行政处罚依据的公开使社会公众明确何事不可为，以及行政违法后将受何种处罚。其次，行政机关须将执法中端的信息公开，即行政执法过程公开。“行政执法公示制度”是行政执法三项制度改革的重要体现，从只公开行政执法依据到公开执法过程的进步，避免了对行政执法过程暗箱操作的诟病，填补了行政执法过程封闭性的漏洞。最后，行政机关须将执法后端的信息公开，即行政处罚决定公开。行政处罚决定的公开是行政执法公示制度的产物，其与司法裁判文书公开的逻辑一致。处罚决定的公开则意味着行政机关需要时刻、全方位向社会公众保持开放、透明，使社会公众监督行政机关执法的合法性与合理性。如此，处罚决定公开可弥补信息赤字，体现出信息工具特性[1]。

从行政处罚信息公开的推进过程能够看出，行政机关在逐步增强其透明度。行政处罚决定公开作为行政执法“三项制度”改革的重要环节，对规范执法程序、提升执法能力、强化执法监督发挥了重要作用[2]。可见，在行政处罚决定公开制度设计之初便是为了服务于社会公众对于行政权力监督。处罚决定公开与执法依据、过程公开相结合，形成了前端、中端、后端的全方面行政执法信息公开制度。因此，行政处罚决定公开使社会公众能够充分参与到行政执法的过程中，实现行政执法合法性和合理性的有效监督。

（二）满足风险社会治理的需要

社会契约理论的本质是权利的互相让渡[3]101，使人完全追逐私利的自然状态被约束。政府是社会契约理论下人民让渡权利的体现，是个体敌对的自然状态向集体互惠的社会状态转变的体现[4]。因此，政府的公权力来自人民的赋予，代理人民管理社会，而人民作为社会成员自然有权获取政府所掌握的信息。

随着工业革命快步推进社会发展，风险社会理论兴起。风险社会的概念是由德国社会学家乌尔里希·贝克提出，现代社会已经进入风险社会，并指出风险社会的特征体现为，人类所面临的威胁其生存的风险是由社会制造的[5]15。风险社会中的风险不仅有“社会风险”，“人为风险”也无处不在[6]232。二十世纪不断涌现的环境侵权、食品侵权等问题则是“人为风险”的直观体现。然而，信息技术革命的发展急速扩大了信息传播的范围，使风险趋于即时性和普遍性。现代社会的高度分工，使各行业间形成难以跨域的壁垒，又使风险趋于隐蔽性。风险的隐蔽性导致了风险的“知识依赖性”[7]。同时，信息碎片化、多量化、多元化使信息的正确选择成为困难。因此，风险社会背景下公民获知准确信息的需求较以往不断增大。

公权力的开放、透明、合法、规范成为风险社会治理的标志化需求。政府作为社会的管理者和政府信息的收集者、管理者，自然就需承担及时且准确地向社会公众提供信息的责任。这也是政府从传统“风险管理”模式向现代“风险治理”模式转变的体现[8]。行政处罚代表国家公权力和公共信用，能够及时而准确地反映公权力意志，是社会现存风险和潜在风险治理的有效手段。行政处罚决定是包含风险信息的载体，内涵行政机关的意志。故而，行政处罚决定的公开使社会公众能够充分获知并相信风险的存在，消除社会风险的隐蔽性。同时，行政机关借助信息传播工具的广泛性和普遍性，使处罚决定的公开能够满足社会公众在风险社会下应对风险而产生的信息需求。因此，现代风险社会需要行政机关运用公权力为社会公众合理消除风险、减轻负担[9]。

二、行政处罚决定积极公开的制度检视：声誉制裁与隐私保护

社会管理复杂化使社会公众期待政府通过行政手段满足其监督权和知情权，由此导致行政机关对于处罚决定的公开采取积极公开的方式。但行政机关未明晰处罚决定公开的限度，在信息工具的加持下，积极公开出现了诸多弊端，偏离了处罚决定公开的制度初衷。

（一）积极公开异化为声誉制裁工具

传统的警告、拘留等行政处罚措施影响范围较小，导致行政处罚警示教育的预防违法效果不明显。行政机关在实现行政目标的同时，需选择成本低、便捷度高、效果好的规制工具。故而，出现了公开当事人姓名、公开当事人违法事实的做法[10]。结合信息工具将行政处罚决定积极公开成为现代新型的行政治理方式。因此，行政处罚决定公开之初是为了增强行政处罚警示教育的预防违法功能。

有学者认为，行政处罚决定公开是借助社会的道德评价和人的羞耻心理，对处罚当事人施加潜在不利影响和社会压力，提高其违法成本，降低再犯可能性[11]。也有学者认为行政处罚决定公开属于声誉罚，是传统耻感文化在行政执法中的体现[12]。行政处罚决定是承载着行政相对人负面信息的载体，若将行政处罚决定公开必然使其负面影响提升。

美国学者弗里德曼所言：“人们为了自己利益或为了避免惩罚、处罚和痛苦而遵守法律或使用法律”[13]80。行政机关正是基于人们的这种心理，为使被处罚人认识到行为错误，接受惩罚，从而将行政处罚公开作为惩罚的手段。在做出行政处罚决定的同时，也主动公开处罚决定，达到惩罚与预防相结合的目的。例如，浙江省颁布《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》，打造行政处罚结果信息网上平台，明确行政机关依据一般程序做出的行政处罚决定应当在互联网公开。处罚决定公开与信息工具的即时性和广泛性相结合，导致处罚决定公开出现普遍化[14]，使公开的影响不可挽回。

同时，频繁公开处罚决定会使社会公众淹没在信息洪流中，从而难以实现行政处罚权力监督的真正目的[15]。在目前行政处罚决定公开的实践中，社会公众总是过多地关注行政处罚决定公开带来的社会荣誉的减损和声誉降低，而甚少关注行政处罚决定本身是否合法合理。这种现象与行政处罚决定公开的初衷南辕北辙，反而助长了人们对他人隐私的窥探欲。

（二）积极公开与隐私保护相龃龉

在《行政处罚法》修改过程中，关于第四十八条行政处罚决定应当公开的范围的讨论主要存在积极公开论和审慎公开论两种观点。积极公开论认为行政处罚决定应以“公开为原则”。持该观点的学者认为，知晓行政处罚信息是民主权利的重要部分[16]，其认为满足民众知情权是最为重要的。而审慎公开论认为处罚决定应以“不公开为原则”。行政处罚决定属于特殊的政府信息，一般的政府信息大多为抽象的行政行为，指向不确定的主体，同时处罚决定承载着隐私和个人信息，具有较强的个人属性。因此，行政处罚决定应当与一般的政府信息相区别。从本质上看，积极公开论与审慎公开论的争论焦点在于，社会公众的知情权和个人隐私权的衡平问题。

对于公众知情权和个人隐私权之间高低位阶的争论在私法和公法上的态度不一[17]。私法以《中华人民共和国民法典》为代表，其第九百九十九条则明确为公共利益需要进行新闻报道和舆论监督，允许合理使用民事主体的姓名、个人信息等。因此，私法认为当公众知情权与个人隐私权冲突时，应以前者优先为原则[17]。而公法上有学者认为，知情权必须臣服于隐私权[18]。公众的知情权需要得到满足，但是不能以绝对牺牲个体利益为代价，这也是《行政处罚法》第四十八条采取审慎公开论观点的重要原因。

从大量的行政处罚决定来看，均包含了隐私以及个人信息。个人隐私必须要得到保护，而个人信息与违法行为相结合的信息与隐私无异，在行政处罚当中也应得到保护。但行政处罚决定的积极公开以公共利益为由，将“公开为原则”作为行政处罚决定的公开标准，忽略了个人隐私保护的需要。例如在酒驾等行政违法行为中，采取积极公开的态度，即以公共利益为由将行政处罚决定全部公开，使个人隐私完全暴露于公共视野。这种不可逆的信息公开中，积极公开也必然会导致个体利益的人格尊严遭受严重伤害。

三、行政处罚决定公开的制度革新：审慎公开

为实现社会公众对行政权力的监督、满足风险社会治理的需要，行政处罚决定应当予以公开。然而，行政处罚决定的积极公开会带来不当声誉制裁、隐私等个人信息侵害等负面效果。因而，行政处罚决定不能无限制地公开，而应当审慎公开。

（一）审慎公开体现公共利益与个体利益的权衡

行政处罚决定公开能够保障社会公众对政府行政活动监督以及从政府获知信息的权利，符合公共利益的需求。同时，行政处罚决定与个人信息、声誉、荣誉等捆绑，承载着行政相对人的负面法律评价。行政处罚决定公开虽不以声誉惩戒作为其规范目的，但处罚公开必然会给行政相对人带来负面影响，故而处罚决定公开也关涉个人利益。由此可见，行政处罚决定本身兼具公共利益和个人利益的复杂性和矛盾性。然而，政府所公布的数据越多，社会公众的知情权就越大，而政府公布的数据中所涉及的公民个人信息越多，那么公民的个人隐私则越小[19]。

传统行政法期待通过规范来调整社会公众的行为，而现代行政法已由“社会管理”向“社会治理”转变，其期待行政法能够起到救济权利和维护公共利益的作用。《中华人民共和国个人信息保护法》的实施回应了社会公众对于个人信息保护的需要，同时，《行政处罚法》第一条明确，该法维护公共利益和个体合法权益。行政处罚决定公开作为《行政处罚法》中的一项行政法律制度，自然也应强调对两者的保护。这也表明，行政处罚公开制度不应继续单方向地提升社会公众的知情权而忽略其中的个体利益。因此，在行政处罚决定的公开中不仅需要考量社会公众的知情权需求以及社会安全需求等公共利益，也应当考量到“依法公开，保护当事人合法权益原则”[20]。换言之，行政处罚决定公开的原则不应与其他政府信息的“以公开为原则”一致。

审慎公开摒弃了以“公开为原则”的处罚决定积极公开方式，仅将“具有一定社会影响”的处罚决定主动公开。这也意味着，处罚决定审慎公开方式并未选择过度公开和完全不公开的两种极端路径。审慎公开在满足社会公众知情权和监督权的同时，充分考虑到公开后的个体利益的减损，很大程度上保护了被处罚人的隐私、个人信息等。故而，行政处罚决定审慎公开舒缓了公共利益与个体利益两者的紧张关系，兼顾了两者的保护。

（二）审慎公开促进行政比例原则的准确适用

比例原则源于十八世纪德国警察行政法[21]，是行政法律规范的基本原则之一。比例原则的含义可概括为，行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护[22]96。故而，比例原则的内容包含了最小损害、均衡性和最小比例的要求。如果要实现这些要求，行政机关需准确行使行政裁量权。因此，比例原则是约束行政裁量的基本原则，从而逐渐形成裁量权的界限和标准[23]。

《行政处罚法》修改之前，行政处罚决定公开所依据的规范都有一个特点，即处罚决定主动公开的判断标准由行政机关掌控。例如《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《政府信息公开条例》）中以“行政机关认为”该处罚决定是否具有一定影响，进而作出是否主动公开的判断。在该条款中，处罚决定主动公开的标准制定者为作出处罚的行政机关，其标准的执行者也为该机关。在实践中，行政机关为了扩大行政处罚的影响，实现惩罚与教育的目的扩大化，将行政处罚决定积极公开异化为声誉制裁。例如，浙江省认为行政机关只要是适用一般程序作出的行政处罚决定就应当公开。此时，行政处罚决定公开的标准直接转化为机械的、唯一的“行政处罚的一般程序”，行政机关的裁量权僵化，比例原则被架空。

《行政处罚法》删除了《政府信息公开条例》中“行政机关认为”的前提，采取了社会公众的第三视角，避免了行政机关既当标准制定者又当标准执行者的情况。新标准下，处罚决定是否应当公开，需考量该处罚决定是否达到第三人视角下的“具有一定社会影响”，这使行政机关在行使自由裁量权时更加谨慎。倘若处罚决定不满足这一条件，当以保护行政相对人的个体利益为首要。在实现行政处罚决定公开目的的同时使个体利益损害最小化，实现比例原则在行政处罚决定公开中的准确适用。显然，《行政处罚法》采取了处罚决定审慎公开的方式。因此，行政处罚决定的审慎公开体现了比例原则在该制度中的准确适用。

（三）审慎公开成为降低功能异化风险的方式

互联网发展与自媒体广泛运用使信息传播呈现及时性和广泛性，而信息规制工具成本低、易操作的特性，对公共机构的执法资源要求并不高[24]。故而，信息规制工具在众多公共规制工具中脱颖而出。行政机关为惩罚违法行为人，热衷于借助信息工具，积极公开行政处罚决定，披露行政相对人的负面信息。行政机关的这种方式将导致社会公众对行政相对人的认识偏向，使处罚决定公开作为声誉制裁的工具。但行政处罚决定公开的制度初衷却不包含声誉制裁。

首先，倘若承认行政处罚决定积极公开是声誉罚的一种，将导致行政处罚法的体系混乱[25]。《行政处罚法》新增了“通报批评”的处罚类型，其已经体现声誉罚的特点，倘若行政处罚决定积极公开的规范目的也包含声誉罚，必然会使“通报批评”的独立价值被架空。其次，在条文体系上，行政处罚决定公开并不属于“行政处罚种类”的范围，而属于“行政处罚决定”的一般程序。故而，“惩罚”并不属于行政处罚决定积极公开的规范目的。再次，行政处罚的目的包含报应论和预防论[26]。行政处罚决定的公开是将承载着行政处罚内容的载体公开，其惩罚的部分已体现在处罚的内容之中。故而，积极公开的行为并不是行政处罚中惩罚功能范围的扩大化，而是为了弥补传统处罚措施中教育警示之预防效果不佳的缺陷。最后，虽然《行政处罚法》未规定一项行政违法行为不能处以两种类型的处罚，但在行政法的基本原则中，平等原则、比例原则等都限制了“一事二罚”。倘若行政处罚决定积极公开具备报应惩罚功能，那必然会导致违法行为受到二次处罚，显然违背了行政法的基本原则。

声誉制裁并非行政处罚决定公开的制度初衷，也不能成为扩大惩罚效用的工具。此次《行政处罚法》修改释放出对处罚决定审慎公开的信号，审慎公开仅将“具有一定社会影响”的处罚决定公开，而并不是以“公开为原则”的积极公开。这便是对当前积极公开实践偏离其制度初衷的警示。审慎公开的方式在很大程度上避免了处罚决定公开异化为声誉制裁工具，使社会公众的关注点落在了行政权力的监督上。通过行政机关公开的“具有一定影响”的行政处罚决定，不仅能够让社会公众监督行政处罚的合法性与合理性，而且警示社会公众，具备预防违法的功能。因此，行政处罚决定的审慎公开能够降低其功能异化风险，符合行政处罚决定公开制度的初衷。

四、《行政处罚法》第四十八条的重新解读

审慎公开当为行政处罚决定公开的新路径，然而审慎公开该如何进行是关键问题。如此，需回归到《行政处罚法》第四十八条，通过解读“具有一定社会影响”的逻辑关系，以及其中“社会影响”的内涵和“一定”的程度考量，进而探索行政处罚决定审慎公开具体运用。

（一）“具有一定社会影响”的解读

1. “具有一定社会影响”的逻辑选择

《行政处罚法》第四十八条以“具有一定社会影响”作为处罚决定应当公开的标准，但其界限较为模糊，至少可以理解为两种因果逻辑。第一类因果逻辑为“具有一定社会影响——公开”，第二类因果逻辑为“公开——产生一定社会影响”。

首先，第一类因果逻辑阐述的是，该行政处罚决定具备一定的社会影响，倘若不公开则有损社会公众利益。为保护社会公众利益，行政机关应当主动公开该处罚决定。第二类因果逻辑阐述的是，行政机关认为该处罚决定在公开之后会产生一定社会影响，处罚决定的公开与社会公众利益有关，故应当主动公开。由此可见，第一类因果逻辑关注的是行政处罚决定自身是否满足应当公开的标准，而第二类因果逻辑关注的是处罚决定的公开行为是否会产生一定的社会影响从而达到应当公开的标准。然而，无论是从权力监督的角度，即行政处罚的公开是监督行政处罚决定是否合法合理，还是从防止行政处罚决定公开异化为声誉罚的工具角度，即利用处罚决定公开给予违法行为人声誉惩戒，行政处罚决定公开关注的都是处罚决定自身所产生的影响。因此，第一类因果逻辑符合法条本意。

其次，由于两种因果逻辑的不同，处罚决定公开的范围亦不同。第一类逻辑的思路为，该行政处罚决定本身具备一定社会影响而公开，公开的范围较小。第二类逻辑的思路为，预先判断该行政处罚决定公开后是否会产生一定社会影响而公开，公开的范围较大。因为，第二种思路会导致本不具备应当公开条件的行政处罚决定被误判为在公开后会产生一定社会影响而将其公开。然而，《行政处罚法》的修改体现了处罚决定公开从积极到审慎的态度转变，而正是这种态度转变决定了处罚决定公开的范围是较小的。因此，第一类逻辑的公开范围更加符合法条本意。

最后，《行政处罚法》删除了第二审议稿中由“行政机关认为”来决定是否应当公开处罚决定的条款。这也表明处罚决定是否应当公开，不应再以行政机关的主观意志为依据。换言之，“具有一定社会影响”的标准不采取行政机关主观意志为标准，而是采取第三人的认识为标准。然而，第一类因果逻辑关注的是行政处罚决定本身是否具有一定社会影响，更加关注客观因素，也更加关注第三人的认识标准。因此，第一类因果逻辑更加符合法条本意。

2. “社会影响”的内涵分析

行政处罚决定积极公开能够满足社会公众对行政权力的监督以及风险社会下公民知情权的需要。行政处罚决定审慎公开能够兼顾公共利益与个体利益、比例原则的准确适用以及防止处罚公开的功能异化成为声誉罚的要求。那么，《行政处罚法》“具有一定社会影响”中的“社会影响”就必须服务于上述功能，而不服务于声誉制裁。行政处罚审慎公开限制过度解释“社会影响”的体现，从而缩小处罚决定应当公开的范围。因此，“社会影响”的内涵应包括公共利益和社会公众关注两大内容。

首先，就公共利益而言，由于其内容和对象的不确定性导致界定公共利益的范畴较为困难[27]。十八世纪末，边沁提出公共利益的概念，即“最大多数人的最大幸福是判断是非的标准”[28]。故而，至少能够确定的是公共利益具备公共属性。需要注意的是，国家公权力是人民让渡给政府的，让其代行管理社会职责，公权力本就代表社会公共利益。在判断行政处罚决定是否涉及公共利益时，不应以作出处罚决定的主体是否为国家公权力机关作为判断标准。倘若如此，必然使所有的处罚决定都与公共利益相关联，这样的结果与处罚决定审慎公开“以不公开为原则”相悖。因此，是否具备“社会影响”中的公共利益标准，应当从处罚决定所依据的规范入手，即从其规范意欲保护的法益入手[17]。若援引的规范所保护的法益属于个人法益，则不满足此处的公共利益。例如，因打架斗殴被行政处罚的案件，打架斗殴与公共利益并没有直接关系，而是与个人的生命健康有直接关系。若援引的规范所保护的法益属于超个人法益，则满足此处的公共利益。倘若因违反环境管理法规被行政处罚的案件，环境污染所保护的法益并非社会中的某一个个人法益，其所维护的是社会公众的公共利益，则满足此处的公共利益。

其次，就社会关注度而言，政府行使公权力应接受社会监督，亦有回应社会关切的义务。倘若违法行为发生后，行政机关未能及时发现，而是由社会公众先行察觉并引起社会关注，经行政机关调查无误后，对该行政违法行为作出处罚。此时，政府履行行政管理职责并回应社会关切的做法便是将行政处罚决定主动公开。因此，社会关注的行政违法行为则符合“社会影响”的判断标准，行政机关应当将该处罚决定主动公开。例如在（2020）京03行终1017号行政判决书中，通州区市场监督管理局认为，艾索拉公司的违法行为导致423 号房屋所有权人无法正常使用房屋，此情况两次被新闻媒体的曝光，造成不良社会影响，据此作出吊销营业执照的行政处罚决定。在该案中，被处罚的违法行为引起社会关注，行政机关出于回应社会关注的需要，应当将处罚决定公开。故该处罚决定符合应当公开的“社会影响”标准。

3. “一定”的程度考量

行政处罚决定不仅是行政机关对违法行为处罚结果的体现，还承载着行政相对人的个人信息、隐私、商誉、声誉等。故而，考量“一定”的程度标准在实质上是衡量“社会影响”中公共利益和社会关注与个体利益价值关系。在对“社会影响”与个人利益二者进行价值衡量时，需要衡量两方面：一是该行政处罚公开中“社会影响”带来的正向效益；二是行政处罚决定被公布后，对个体利益带来的减损。质言之，“一定”是在衡量个案当中两者利益的孰轻孰重，是为了保护公共利益和社会关注而一定程度地舍去个体利益，抑或是为了个体利益保护而一定程度地舍去公共利益和社会关注。

首先，就“社会影响”中的公共利益而言，可比对考量的对象包括行政处罚决定针对的违法行为的受众范围、社会危害程度、被处罚对象的主观意图、悔改程度等。就“社会影响”中的社会关注而言，可对比考量的对象包括行政处罚决定所针对的违法行为的社会影响范围、关注程度等。其次，对于个人利益的考量，在行政处罚决定中最为重要的就是对个人隐私和商业商誉的衡量。传统的隐私权极为注重人格利益尤其是人格尊严和人格自由[29]，除了信息主体自愿将其公开外，任何的组织和个人都不得收集、使用和传播。但人类进入信息社会，不论是经济的发展抑或是社会的管理，对于信息的收集和使用都成为必然。行政处罚决定的公开必然会导致个人隐私和个人信息暴露在社会公众视野之下，于企业而言必然会导致企业的商誉遭受沉重的打击。故而，行政处罚决定公开就需要考量“一定”程度中对于公共利益和社会关注的维护与个体利益维护之间的关系。当“社会影响”中的公共利益和社会关注的正向效益大于个体利益的减损时，则符合“一定”的程度标准[30]；当“社会影响”中的公共利益和社会关注的正向效益小于个体利益的减损时，则不符合“一定”的程度标准。例如，政府机关工作人员作为执法人员参与扫黄工作，但其在执法过程中因滥用职权、玩忽职守导致扫黄工作无法顺利开展，最终严重损害行政机关的公信力、破坏社会秩序的稳定性，依法对其进行行政处罚。此时，由于该行政处罚决定所涉及的受众范围广、社会危害程度大、被处罚对象的主观意图恶劣等因素，导致公开该处罚决定的正向效益大于个体利益的减损。因此，其符合“一定”的程度标准，政府官员的个人隐私权应当让渡于公众知情权和公众监督权。

（二）审慎公开下《行政处罚法》第四十八条的具体运用

行政处罚决定审慎公开的判断路径因“具有一定社会影响”要素分为两个步骤。第一个步骤为，分析该行政处罚决定是否满足“社会影响”的标准，即行政处罚决定是否涉及公共利益或社会关注。倘若不满足该条件，则直接认定为不符合应当公开的范围。第二个步骤为，分析该行政处罚决定是否满足“一定”的程度要求。倘若公共利益和社会影响的正向效益小于个体利益的减损，则认定为不符合应当公开的范围。如此，一是满足了公共利益和个人利益的衡量，在处罚决定审慎公开的判断路径中，避免了一味保护公共利益而忽视个体利益，从而走向积极公开的弊端；二是满足了比例原则的准确适用，体现了公共利益与个体利益的平衡；三是避免了行政处罚决定公开异化为声誉制裁的工具。通过两个步骤的过筛，将“具有一定社会影响”的行政处罚决定应当公开的范围予以确定。

在李某某嫖娼行政处罚案件中，行政机关公开该行政处罚决定是否符合“具有一定社会影响”？首先，本案符合“社会影响”内涵中的社会关注，但是不符合“具有一定社会影响”的逻辑选择。处罚决定是否应当公开应关注其决定本身是否具备社会影响。在本案中，行政机关将处罚决定公开之前，社会公众对于此并不知情，此处罚决定本身并不具备广泛社会关注。相反，本案所引起的社会关注，是因行政机关公开处罚决定而引起的。其次，本案不符合“社会影响”内涵中的社会公共利益。社会公共利益的判断标准在于行政处罚所引用的法律规范所保护的法益，但本案行政处罚引用的规范保护的法益属于个人法益。最后，本案不符合“社会影响”，自然也就不需要涉及“一定”的程度考量。因此，该行政处罚决定不具备“具有一定社会影响”，不属于行政处罚决定应当公开的范围。

在分析完上述两个步骤后，若行政处罚决定均满足两个步骤的标准，即属于应当公开的范围。在确定该处罚决定为“应当公开”后，还需要回答一个问题，即行政处罚决定公开是否需要匿名化处理？答案是否定的。理由之一，匿名化公开无法实现行政处罚决定公开是基于行政权力监督需要的制度初衷。处罚决定公开的权力监督目的在于让公众监督处罚决定是否同案同罚，而判断是否同案同罚的依据在于违法事实情节、法律适用依据、处罚幅度，与企业、个人等身份识别性信息是否存在关联。针对同一类违法事实，政府官员、公众人物、知名企业的处罚结果是否与普通公众、一般企业的处罚结果一致，这都是社会公众行使监督权的一部分。理由之二，匿名化公开则无法实现处罚决定审慎公开的价值。《行政处罚法》在修订过程中，充分考虑到处罚决定公开之后对于个体利益的减损，最终采取了审慎公开的态度。若经过审慎公开的两步骤判断后，仍选择匿名化公开，则使得之前的判断失去审慎的意义。并且，处罚决定的匿名化公开，无法将行政处罚决定承载的违法事实公开具体到个体，无法有效发挥预防作用，那么处罚决定公开也失去意义。理由之三，匿名化公开则重复评价了个体利益。在审慎公开的第二步骤中，“一定”的程度考量便将个人隐私、个人信息、商誉、声誉等个体利益与“社会影响”的正向效益相衡量。在衡量之后仍得出应该公开处罚决定的结论，说明个体利益的保护已经小于“社会影响”的正向效益。倘若仍然将违法行为人匿名化则是对个体利益的重复评价，使价值衡量失去意义。因此，在处罚决定公开中不应作匿名化处理。

结语

为提高行政执法的透明度，增强社会公众对于公权力的监督，以及应对风险社会下社会公众知情权的需要，行政处罚决定一直采取积极公开的方式。随着信息时代的到来，行政处罚决定积极公开出现诸多弊端。传统的拘留、罚款等行政处罚措施的惩罚和警示效果不足，导致行政机关积极主动将处罚决定公开作为声誉制裁的工具。行政机关利用积极公开的方式，意欲达到震慑违法行为人的效果，但违背了行政处罚决定公开的制度初衷。同时，行政处罚决定的积极公开未意识到处罚决定与其他政府信息的区别，以主动公开为原则，忽视了处罚决定公开后个体利益保护。

《行政处罚法》三易其稿，逐渐限缩行政处罚决定应当公开的范围，释放出行政处罚决定审慎公开的态度。行政处罚决定的审慎公开不仅能够满足兼顾公共利益与个体利益的需要，而且能够体现比例原则的准确适用以及降低异化为声誉罚的风险。通过解读《行政处罚法》第四十八条“具有一定社会影响”的逻辑选择、“社会影响”的内涵分析以及“一定”的程度考量，构建出行政处罚决定审慎公开的两步骤判断路径。在判断该行政处罚属于“应当”公开的范围后，进行非匿名化公开。