“藏粮于技”战略的演进逻辑与未来取向

周 琳,钟 钰

(中国农业科学院 农业经济与发展研究所,北京 100081)

习近平总书记指出:“农业出路在现代化,农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步,走内涵式发展道路。”[1]中国农业科技对粮食增产的贡献逐年提高,2022年农业科技进步贡献率达到62.4%[2],但发达国家的农业科技进步贡献率在80%以上[3],二者仍有较大差距。中国农业科研投入以政府财政为主导,发达国家农业科研投入以私人部门资金为主导。中国农业研发公共投入强度约0.62%,仅为美国公共投入强度的44%、日本公共投入强度的35%[4-5]。中国农业面临夯实粮食安全根基的重要任务,农业技术发展任重道远。

新时代粮食安全目标升级,传统的依靠加大要素投入的增产方法遭遇瓶颈,需要转变发展方式。2014年,全国农业工作会议提出要加大科技创新推广力度,提升种业发展水平,做到藏粮于地、藏粮于技[6]。2015年农业部《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》提出以藏粮于技为着力点之一,优化国家粮食安全的实现路径。2016年“十三五”规划正式提出藏粮于地、藏粮于技战略,要求以粮食等大宗农产品主产区为重点,大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设。“十四五”规划提出深入实施藏粮于地、藏粮于技战略,开展种源“卡脖子”技术攻关,提高良种自主可控能力。

一、“藏粮于技”战略的政策演进

中国农业技术演变始终围绕不同时期的粮食生产目标展开[10],已有研究大多以20世纪90年代和十八大作为时间节点将粮食生产划分为增产、增产提质、增产增效绿色三个阶段[11-14],农业技术发展也分为对应的三个阶段。以化肥、农药、农机、种子等为研究对象的具体农业技术项目,服务于从提高产能支持农业生产转变为提高自主研发能力、开发绿色产品助推粮食增产增效绿色发展。中国的农业科技贡献率由“一五”时期不足20%[15]增长至2022年的62.4%,“十三五”后良种对口粮增产的贡献达54.85%[16],农业技术实现了跨越式发展。由此,中国农业技术形成了以技术水平为基础、以粮食生产为脉络的演进逻辑。

(一)1949-1992:发展现代技术,促进粮食增产

1949年中国粮食总产量仅1.13亿吨,稻谷亩产126千克,小麦亩产48千克,玉米亩产64千克,人均粮食209千克(1)亩产数据来自国家统计局;总产和人均产量数据来自《中国农村统计年鉴2022》,1992年、2011年数据来源同。,吃饭问题十分严峻。受战乱影响,农业生产劳动力减少,农业生产工具损耗,水利设施被严重破坏。解决粮食问题是社会稳定的根本,实现增产要依靠现代科学技术。1950年农业部发布《关于一九五○年农业生产方针及粮棉增产计划的指示》,提出兴修水利、增施肥料、防除病虫害、推广优良品种、扶植铁器铺、恢复垦荒、加强农业科学研究工作等保障粮食增产的措施。“一五”期间,中国在当时苏联援助下建立了吉林化肥厂、兰州氮肥厂、太原氮肥厂,开始化肥的工业化生产,在一大批化学家、技术人员努力下进一步探索出适合中国国情的化肥生产工艺,化肥生产十年上一个台阶。20世纪60年代侯德榜提出合成氨联产碳酸氢铵工艺,在全国陆续推广建厂1 000多座[17],1964年化肥产量突破百万吨,达到100.8万吨。20世纪70年代国际形势好转,利用进口设备建立了13个大型现代化肥厂,1979年化肥产量达到1 065.4万吨。与此同时,中国的农用化肥施用折纯量从1952年7.8万吨增长至1965年194.2万吨,年均增长28%,1979年达到1 086.3万吨(2)农用化肥施用折纯量、化肥产量数据来自《中国统计年鉴1981》。,年均增长13%,改善了农业生产条件,提供了一半以上的农业产量[18]。1979年十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,提出要修正不利于发展农业生产力的错误政策,用现代科学技术知识发展农业,狠抓粮食生产,在顶层设计上明确了现代科学技术在农业生产中的地位。在化肥上,要求继续增加施肥数量,改善化肥结构,推广微量元素肥料和科学施肥技术;在农药上,要求大幅增产各种农药,推广高效低毒低残留新农药;在农膜上,增加农用塑料生产,发展塑料薄膜地面覆盖技术;在农机上,要求持续推进机械化,增加农业机械品种和供应量;在种业上,要求选育、引进、推广良种,建立健全良种育繁推体系。经过全方位发力,1949-1966年农业全要素生产率年均增长1.84%,对农业增长贡献了38.6%,1979-1988年全国农业全要素生产率年均增长1.33%,为农业增长贡献了20.3%[19]。全国粮食产量从1949年的1.13亿吨增长至1992年的4.43亿吨,年均增长3.23%,人均粮食产量从1949年的209千克增长至1992年的380千克,稻谷亩产增加260千克,年均增长2.64%,小麦亩产增加180千克,年均增长3.90%,玉米亩产增加240千克,年均增长3.67%,解决了吃饭问题,有力巩固了社会发展基石。表1列举了1949-1992年粮食增产技术的主要政策。

表1 1949-1992年粮食增产技术主要政策

(二)1993-2011:转变生产方式,推动增产提质

改革开放后农民种粮积极性空前高涨,全面调动了要素投入积极性。随着温饱问题基本解决,粮食消费需求也进一步升级,要求粮食产量和质量兼备。在立法层面和顶层设计上进一步对粮食增产和品质安全提出要求,指明了技术发展方向。1993年,《农业法》和《农业技术推广法》明确了农业技术在粮食生产中的应用方向,提出增产提质导向的技术发展路径。2004年中央一号文件提出粮食生产要在保护提高粮食综合生产能力下全面提高农产品质量安全水平。“十二五”规划要求广泛开展粮食高产创建活动,提高单产和品质。针对各项农业生产技术,也提出了提高粮食品质的发展要求。在农药方面,1997年《农药管理条例》提出组织推广高效安全农药,提高农户施药技术水平,保障粮食质量安全;在种业方面,2000年《种子法》对转基因品种提出严格控制,从良种角度立法保障粮食产量和品质;在农机方面,2004年通过《农业机械化促进法》要求以先进农业机械装备农业。完备的法律、法规、政策体系,为粮食安全构筑了坚实基础。科研实践中开展了高产与高蛋白质并存小麦育种研究等项目[20],为实现粮食高产优质奠定技术基础。粮食增产提质技术的推广应用有力满足了日益升级的粮食消费需求,并在营养供给上向国际标准靠近。1992-2011年中国农业全要素生产率对农业产值增长的贡献达58.5%,前沿技术进步是驱动农业全要素生产率增长的核心因素[21]。粮食总产量从1992年4.43亿吨增长至2011年5.88亿吨,年均增长1.50%,人均粮食产量迈上400千克台阶,2011年达到437千克,稻谷亩产446千克,年均增长0.75%,小麦亩产322千克,年均增长1.98%,玉米亩产383千克,年均增长1.26%,小麦千粒重从1990年的38.8克[22]增长至2011年的42.2克(3)数据来源:《中国粮食年鉴2012》。。在更丰硕的粮食产量、更优良的粮食品质、更丰厚的种粮效益实践中,节约型农业逐渐提出,生态安全目标萌芽,但还未将生态安全纳入粮食安全工作重点。表2 列举了1993-2011年粮食增产提质技术的主要政策。

表2 1993-2011年粮食增产提质技术主要政策

(三)2012-至今:增产增效并重,生产生态协调

2012年,中国粮食产量实现“九连增”,与此同时伴随着农药使用量“十一连增”,农膜使用量“十九连增”,化肥施用折纯量自1978年以来逐年递增。同时,中国的农机、育种技术与国际差距较大,农业机械主打低端市场,缺乏转型升级的核心自主技术[23],种子市场被外资跨国公司的正大619、迪卡007、先玉335等品种强势占领[24]。中国粮食安全面临可持续发展挑战和技术“扼喉”威胁,必须聚焦创新发展、推动绿色发展,增强粮食生产竞争力。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,揭开了可持续发展新篇章,农业领域提出把增产增效并重、生产生态协调作为基本要求,粮食生产向绿色增产模式转型。“十三五”规划要求深入推进粮食绿色高产高效创建,加强农业科技自主创新。在化肥方面,2014年中央一号文件支持使用高效肥、有机肥,2022年出台《到2025年化肥减量化行动方案》要求减少化肥施用量、提高化肥利用率;在农药方面,2014年中央一号文件提出病虫害绿色防控,2017年《农药管理条例》要求减少农药使用量;在农膜方面,2014年中央一号文件提出推广高标准农膜和残膜回收试点,2021年中央一号文件要求加强可降解农膜研发推广;在农机方面,2021年中央一号文件要求提高农机装备自主研制能力;在种子方面,2020年中央一号文件提出实施种业自主创新工程。通过强调绿色技术、绿色发展,中国化肥、农药、农膜使用量持续下降,农机、种子研发能力不断增强,粮食连年丰收,2012-2017年中国农业绿色全要素生产率实现年均增长1.42%[25]。2022年,中国粮食产量达6.86亿吨,从2011到2022年年均增长1.41%,人均粮食产量达486千克,稻谷亩产472千克,年均增长0.52%,小麦亩产390千克,年均增长1.75%,玉米亩产430千克,年均增长1.03%。虽然粮食产量增速放缓,但粮食质量水平持续提高,2022年全国粮食加工品抽检合格率为99.32%[26]。基本形成了与粮食增产增效绿色发展需求相匹配的政策体系与技术水平。表3 列举了2012-2023年粮食增产增效绿色发展技术主要政策。

二、“藏粮于技”战略的逻辑演绎

(一)“藏粮于技”战略的理论逻辑

1.马克思农业技术思想。“藏粮于技”战略思想是蕴含了马克思农业技术思想的中国化实践。马克思认为,在资本主义生产出现以前,土地、农具、作坊、手工业工具等劳动资料,是简陋的、有限的[27],落后的劳动方式制约了农业技术快速发展[28]。通过资本介入,如化学性质的改良、修排水渠、建设灌溉工程、平整土地、应用改良的排灌法、实行更合理的轮作、用骨粉作肥料等,均提高谷物产量,另外使用脱粒机比手工脱粒的谷物损耗更小[29-30],能间接增加粮食供给。同时,马克思认为“把土地分成小块耕种的方式,排斥了采用现代农业改良措施的任何可能性”[31],规模化才有利于农业技术的应用。中国传统农业向现代农业发展遵循马克思农业技术思想的指导,在集体经营的农业合作化阶段,大力发展水利设施、农用工业,有效改善了农业生产条件,一定程度上提高了粮食产量。在统分结合的双层经营阶段,重视农业技术,激励科研和推广应用,取得了杂交水稻、小麦远缘杂交品种等对粮食安全做出重大贡献的一系列成果。在鼓励发展新型经营主体阶段,积极推广适度规模经营,发展节粮减损技术。

另一方面值得注意的是,“资本主义农业的任何进步,都不仅是掠夺劳动者的技巧的进步,而且是掠夺土地的技巧的进步,在一定时期内提高土地肥力的任何进步,同时也是破坏土地肥力持久源泉的进步”[32]。习近平指出能源安全、粮食安全、网络安全、生态安全等风险压力不断增加,需要依靠更多更好的科技创新保障国家安全。中国坚持强调农业可持续发展,持续治理农业面源污染,重视粮食生产绿色高效技术攻关,确保在不破坏资源环境前提下巩固粮食安全。

2.诱致性技术创新理论。在马克思农业技术思想指导下的中国农业现代化进程中,同时交织着西方经济思想的影响。根据诱致性技术创新理论,资源禀赋变化诱发技术变迁,当一种要素的禀赋相对于另一种要素更加丰富时,相对的要素价格差异诱导出使用更丰富要素和节约更稀缺要素的技术变迁。在农业现代化发展初期,自然资源禀赋条件紧紧桎梏着农业生产发展步伐,土壤肥力是制约产量的主要因素[33]。在图1中,早期开垦土地的边际成本最低,随着耕地边界向劣等地移动,开垦土地的成本增加、收益下降,提升地力成为更有利可图的方法。增加化肥、农膜、农药等投入能够有效提高粮食单位产量,但随着要素投入增加,提升地力的边际成本提高,边际产出下降。在此背景下,中国农业科研的“后发优势”逐渐凸显,农业科研需要高强度的经费投入和长时间的知识积累,通过技术引进和学习先进经验,农业科研水平快速提高。良种研发推广的成本相对较低,发展种业技术突破粮食安全边界成为理性且经济的措施。随着环境资源稀缺化,农业技术进一步向粮食绿色增产方向发展。

根据情况可用 (not) nearly，almost，just，nothing like，exactly，not quite，half，oneten，twice，three times，30 percent等修饰，并且这些修饰语必须置于第一个as之前，而不能置于其后。如：

图1 粮食增产措施边际成本与时间的关系

(二)“藏粮于技”战略的历史逻辑

科技是第一生产力,粮食安全离不开技术支持,但技术应用必须同生产实践相匹配,技术发展必须同制度环境相适应。中国在不同历史阶段的制度安排决定了农业技术发展方向和水平,从而影响粮食安全。

1.计划经济体制下国家主导农业科研。新中国成立后集中力量发展科技,组建了由中科院、高等院校、部委所属科研院所和地方科研机构4方面力量组成的科技研究体系[34],在农业领域形成了以中央和地方各级农业科研机构、农业试验站、农业技术服务站为重点的农业公共科研、推广系统[35]。1955年第一个五年计划提出要通过中等专业教育培养农业技术干部以适应农业合作化对科学技术的需求,《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》提出要将具有生产经验和一定文化程度的农民培养为技术人才。当时由于现代化农业科研积累不足,主要是收集总结全国各地传统的粮食高产种植经验进行推广学习。《1963-1972年科学技术发展规划纲要》制订了推广制度,要求建立和加强包括农业技术推广站在内的技术队伍,明确了农业科学研究机构拥有试验场地的权利,提出建立综合农场先行试验和采用各种农业科学研究成果进行示范推广。1964年“三五”计划强调生产队和国营农场是优良种子选繁主体,国家农业科研力量集中于高产稳产农田建设研究。这一时期,农业科研体系基本建立,农业科研资源服务于国家最重大的发展需求,科研机构缺乏研究自主权,也少有余力拓展研究范围。

2.市场经济转轨增强科研活力。1978年,中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议讨论了加强农业科学教育的问题。1982年中央一号文件提出要有计划地进行科学技术攻关,恢复和健全各级农业技术推广机构,但沿袭计划经济时期的科研体系不足以应对改革开放浪潮。1983年“六五”计划提出调整科研机构、改革科研体制,允许“大的专业公司和骨干企业”建立技术开发中心,进行科研单位扩大自主权试点,实行科研成果有偿转让制度,同年中央一号文件提出要通过技术承包制,建立科技示范户、技术服务公司、生产科技联合体等,推广科技成果。1984年通过《中华人民共和国专利法》鼓励发明创造,保护发明人员的知识产权。1996年“九五”计划继续加大科研体制改革力度,推动以技术开发为主的科研院所进入大型企业集团或转化为高技术企业,计划建设以企业为主体的技术研发体系。一系列改革举措不仅放开了计划经济对农业技术发展的约束,而且缓解了科研、生产脱节问题,促进了农业技术在生产实践中的应用,同时激发了科研人员的创造性,有力推动了农业技术研发、推广、应用。

此外,通过扩大对外开放,加大利用外资,在技术引进基础上进行合资,甚至允许外商独资经营,在国内科研机构中引发“鲇鱼效应”。1995年《外商投资产业指导目录》允许外商投资农药新品种、高浓度化肥、农膜新品种开发、农机制造、节水灌溉设备制造等农业项目,中国农业领域利用外商投资项目数量和金额均实现快速增长。同时也吸取经验教训,逐步完善对国内资源的保护。1997年修订《外商投资产业指导目录》将粮食种子开发从鼓励外商投资类转为限制(乙)类,要求外商投资开发时需要中方控股或占主导地位。

3.新世纪发展立足自主创新。20世纪90年代,美国学者布朗发表《谁来养活中国》,中国粮食安全成为国际舆论攻讦目标。面对国际压力和建设现代化强国目标,中国不仅要提高粮食产量,而且必须要提高粮食生产全产业链的自主创新能力。2001年“十五”计划提出要推进高技术研究,提高自主创新能力。2006年全国科学技术大会提出要建设创新型国家,加强支持科研机构自主选题研究,实施知识产权战略。“十一五”计划提出要加快建设国家创新体系,提高农业科技创新能力,建设国家农业科技创新基地。经过连续多年强调技术创新和研发具有自主知识产权的技术,中国各项技术研发水平均有显著提升,但种业研发仍是“硬骨头”。市场化成为激发育种研究潜能、做强种业成果的重要方式。“十二五”规划提出要加快农业生物育种创新,加强高效栽培、疫病防控等科技集成创新。2014年中央一号文件提出建立以企业为主体的育种创新体系,做大做强育繁推一体化种子企业。2016年中央一号文件要求提升种业自主创新能力,培育具有国际竞争力的现代种业企业,保障国家种业安全。2017年中国化工集团宣布完成对瑞士先正达的收购,成立先正达集团,提升了中国在农药和种子领域的国际竞争力。同期,中国的大田作物新品种授权数量爆发式增长,从2013年的118件增长至2014年的606件,2015年授权1 080件,2016年达到1 560件(4)数据来源:《中国科技统计年鉴(2013-2020)》。,中国种业进入蓬勃发展的时代。

(三)“藏粮于技”战略的实践逻辑

经过多年探索,中国已经在粮食生产技术上取得多项成就,体现了马克思农业技术思想中国化和西方经济学理论影响的实践逻辑。在持续保障粮食安全方向,新品种既能提高粮食单产上限,也能突破资源环境限制;在绿色农业发展方向,缓(控)释肥技术有助于充分利用化肥投入,源头治理农业面源污染;在发挥资源禀赋优势上,智慧农业助力规模化、标准化粮食生产,进一步解放农业劳动力;在筹谋种业强国上,加快转基因技术布局,掌握技术主动权,代表未来趋势。

1.新品种配套新工艺:超越单产限制,打破环境约束。粮食增产依赖单产提升和面积增长,以稻谷为例,超级稻助力单产节节攀升,寒地水稻突破种植环境局限。中国的超级稻研究在1985年前后开始启动,1996年启动了“中国超级稻选育及其栽培体系研究”项目,2008年中国实施《超级稻品种确认办法》,对单产、品质、抗逆性和推广程度制定标准,2014年全国超级稻推广面积达到1.36亿亩,约占水稻种植面积的30%,亩产超过590千克[36],截至2022年农业农村部确认可冠名超级稻品种达133个。另一方面,寒地水稻的发展打破了东北地区低温制约,选育具有耐寒性的水稻品种,探索寒地水稻栽培技术,通过配方施肥、综合防治等弥补气候条件不足,在现代化技术支持下实现大棚育秧,为水稻生长抢积温,保障了东北地区的水稻种植[37],还发展出松粳15、龙粳21、龙粳31等一系列适合在东北地区种植的超级稻品种,北大荒变北大仓,为中国粮食安全抢下一片地。

2.缓(控)释肥:节约化肥资源,转型绿色生产。缓(控)释肥是指通过多种机制延长养分释放时间,从而提高利用效率的肥料。缓释肥释放速率、时间受环境影响较大,控释肥通过调节因子使肥料养分释放与作物吸收一致,实现动态调控促进肥料最大化利用。美国最早在20世纪40年代开始长效肥料的研制,60年代成功研制了涂硫尿素,延长肥料分解时间[38]。20世纪70年代,中国研制了长效性碳铵肥料,提高了肥料利用效率[39],但由于缓(控)释肥成本高,推广进程十分缓慢。2013年中央一号文件提出进行高效缓释肥料使用补助试点,加快了缓(控)释肥应用普及。缓(控)释肥示范推广已经基本覆盖粮食主产区及主要粮食作物,中国已经成为全球最大的缓(控)释肥生产和消费国,年产能超过550万吨,10年累计推广面积超过5亿亩,缓(控)释肥相比于化肥,使用量减少20%～30%的情况下可以保障作物不减产甚至增产[40],实现节约资源并减少环境污染。根据全球市场研究公司Research and Markets的分析报告,现代农业发展推动缓(控)释肥市场持续增长,2023年全球缓(控)释肥市值将达到30.4亿美元[41]。中国的金正大生态工程集团股份有限公司是全球缓(控)释肥行业的核心企业之一,金正大集团主导制定了多项缓(控)释肥国际标准,提升了中国肥料行业的国际影响力。

3.智慧农业:从“望天吃饭”到“顺天而作”。智慧农业是指在农业生产中应用大数据、云计算、移动互联网、区块链、人工智能等新一代信息技术的现代农业产业形态[42]。2017年中央一号文件提出实施智慧农业工程,推进农业物联网试验示范和农业装备智能化。江苏阜宁(5)江苏阜宁的案例由课题组2022年7月在江苏实地调研访谈获取资料。推广水田智能平台系统,依托于激光平整、物联网等技术,实现智能整地、测水情、土情、温情,观测风速、降水、墒情等。在整地耕地环节提高土地平整度,实现对后续环节标准化控制;智能捕捉作物生长情况,精准防治病虫害,确定最有利的施药时间;根据作物生长期,精确设定适合稻谷生长的稻田最佳水位。通过智慧农业平台实时采集、分析光温水等条件,及时进行干旱补水、多雨排水,有虫施药,帮助农户减少损失,提高了粮食生产抗风险能力。除了智能计算作物生长条件,智慧农业通过卫星定位、智能控制等技术实现农机无人驾驶,将劳动力从农田中解放出来,一台无人机每小时可以完成农药喷洒60亩[43],不仅提高作业速度和效率,还降低单位成本增加收益。智慧农业系统改变了传统生产方式,对农作物生长进行精准控制,机械替代人力实现标准化作业,加快推动农业现代化。

4.转基因:着眼种业未来,抢占科技制高点。世界许多国家将转基因生物技术作为发展战略,中国种业也正开始加快布局转基因育种技术,奋力跻身种业科技前沿,谋划种子安全主动权。由于转基因安全性的讨论众说纷纭,中国粮食作物转基因技术发展十分审慎。中国的转基因作物从研发到推广需要依次获得生物安全证书、通过品种审定、申请种子生产许可证和经营许可证。粮食作物转基因安全证书最早于2009年为2个水稻品种、1个玉米品种颁发,后来一度陷入僵局,直至2019年再次颁发了新的玉米和大豆转基因生物安全证书(生产应用),2019-2022每年都有粮食品种获得农业转基因生物安全证书。2022年印发了《国家级转基因大豆/玉米品种审定标准(试行)》,中国生物育种产业化应用向前推进重要一步,有利于抓住窗口期尽早搭建成熟的转基因技术体系,是着眼未来国际竞争和粮食安全、加快建成种业强国的关键一步,中国种业前景可期。

三、“藏粮于技”战略的发展议题与未来取向

在理论指导下,经过实践摸索,“藏粮于技”战略对粮食安全作出了重要贡献,未来要全方位夯实粮食安全根基,“藏粮于技”面临技术体系转型、管理权责优化、人才结构更新等新的发展议题,把握粮食安全主动权,需要革新技术体系,统筹顶层设计,压实党政责任,重塑人才培养模式,推进“藏粮于技”与粮食安全目标协同发展。

(一)“藏粮于技”战略的发展议题

党的二十大报告强调要全方位夯实粮食安全根基,对保障粮食安全提出更高要求,“藏粮于技”战略发展关键在根据粮食保障目标调整技术发展方向,需要从技术体系、管理权责、人才培养等薄弱环节重点发力。

1.粮食保障目标发生调整,技术体系需转型。从粮食增产到增产提质,再到增产增效绿色生产,中国在不同发展阶段,渐进地调整了相应的技术体系。全方位夯实粮食安全根基,端牢中国饭碗,不能将粮食安全停留在数量、质量和绿色生产上,要以未来需求锚定当前要求,锁定高产高效、营养健康、绿色低碳、适应气候变化等多维目标,增强粮食系统韧性。当前中国农业基础研究还不强,部分领域与世界顶尖水平存在差距,总体处在并跑和跟跑阶段[44],研发投入集中在传统粮食品种,在育种上有短板。“全方位”要求必须补足农业技术短板,掌握粮食安全各个领域的技术主动权,构建粮食全产业链无遗漏、各环节无短板、转型升级可持续的粮食技术体系。

2.提高管理效能要求迫切,权责框架需优化。技术和耕地对粮食安全的重要性难分伯仲,但“藏粮于技”相关考核与其战略重要性还不够匹配,在《国务院办公厅关于印发粮食安全省长责任制考核办法的通知》中,主产区与“藏粮于地”直接有关的考核约25分,与“藏粮于技”直接有关考核仅约10分,不利于压实“藏粮于技”发展要求。同时,“藏粮于技”战略相关工作涉及农业农村部、发改委、财政部等多部门,工作模块分割,工作内容细碎,多头管理不利于落实工作责任。以“藏粮于地、藏粮于技专项”为例,按照各部门日常管理职责进行了任务分割,农业农村部负责管理现代种业提升、农业领域动植物保护能力提升以及农业行业基础能力建设等项目,发改委和林草主管部门负责动植物保护能力提升工程(林草领域),容易出现标准不统一、进度不一致、发展不协同等问题。持续推进“藏粮于技”,必须进一步优化权责框架,全方位提高管理效能。

3.技术发展转型换代,人才结构需更新。全球科技创新空前活跃,一轮又一轮科技革命正在重构全球技术版图,农业领域面临数字化、智能化技术发展转型,多国布局释放数字技术在农业领域的应用活力,中国农业现代化发展必须以信息化、智能化、数字化转型为抓手。人才是实现农业技术不断迭代升级的核心,2008年至2018年,中国多数地区农业科研机构科研人员数量减少[45],且农业科技人才集中在玉米、小麦、棉花的育种、栽培等传统学科,在环境保护、绿色农业等新兴领域中高层次人才分布较少[46-47],面对现代农业发展需求,人才培养滞后,人才供给失调,队伍结构亟待优化。为推动“藏粮于技”战略持续稳定发展,必须培养一批覆盖农业全领域的人才队伍,包含科研队伍、技术推广队伍、产品销售队伍等,组建全链条人才库。

(二)“藏粮于技”战略的未来取向

动态发展“藏粮于技”战略,涉及推动技术体系转型保障粮食安全,优化顶层设计提高管理效能,搭建具有内驱力的人才队伍,走“目标引领-宏观统筹-动力构建”的自动适应粮食安全要求的发展路径。

1.厚筑粮食根基,革新技术体系。新目标催生新起点,根据全方位夯实粮食安全根基要求,整体把握“藏粮于技”内涵,以科技创新和技术体系转型塑造粮食安全新动能,加大农业科技投入,整合科技创新资源,不断完善国家农业科技创新体系、农业技术应用推广体系,推动农业全面转型升级衔接现代农业发展模式。在观念上,不断更新对粮食安全的认识,在更高站位上把握技术研发方向;在内容上,探索拓展粮食技术体系内容,推动粮食技术集成应用,实现稳数量、重质量、亲环境、保营养、赶前沿;在发展上,从宏观尺度规划农业技术发展,连接食物系统与生物系统,保护生物多样性,应对气候变化的挑战,在更长远的眼光中推进“藏粮于技”;在保障上,从制度设计、绩效评估、经费倾斜等各方面支持技术体系转型升级,优化科研条件,吸引科研人才。

2.统筹顶层设计,压实党政责任。落实粮食安全党政同责,“藏粮于地、藏粮于技”要两手抓。立足粮食安全,要在顶层设计中把握“藏粮于技”的战略意义,充分认识到“藏粮于技”的前瞻性价值。组建专业化的“藏粮于技”战略研究领导小组,建立涉及“藏粮于技”的多部门、多层级、多主体“党政同责、部门牵头、机构协调、上下联动”的责任机制,明确各级党委政府的主体责任和相关部门的共同责任,注重协同配合,优化工作流程,形成齐抓共管的合力。把“藏粮于技”的考核放置在“藏粮于地”同等地位,提高“藏粮于技”在省长责任制考核指标中的比重,整合党政力量抓农业技术发展。制定“藏粮于技”一揽子管理策略,将育种技术、生物技术、林草湖海微生物资源开发技术、智慧农业技术、节粮减损技术等进行整合管理,形成技术发展台账,识别各项技术之间的关系,发现技术短板,安排资源分配,明确工作重点,一体化部署农业技术推进方向。

3.挖掘人才活水,激发内生动力。在农业研发队伍建设上,学习西方国家建设农业技术队伍的经验,降低企业参与农业科研的准入门槛,保护知识产权,推进科研成果权益分配改革,激励更多主体参与农业技术研发与成果转化,撬动社会资源,拉动科研投入。在农技推广队伍上,重新梳理整合现有技术支农渠道,建立由科研单位、企业等外来力量和地方农技服务机构、“土专家”内生力量共同构成的农业技术推广体系。重视农业经营主体在生产过程中的重要作用,加强农户培训,提高农户整体素质,调动农户主观能动性,实现农户在生产实践中对新技术的再延展,赋予农业技术转化推广后新的生命力,同时筛选具有跟进农业现代化发展能力的主体,培育骨干农户,建立人才储备库。