毕郭镇土地流转工作的几点探讨

路殿才

（招远市毕郭镇政府，山东招远 265400）

1 通过土地流转建成的现代农业园区

通过土地流转方式，有效实现了村企对接，建成或正在建设多个高效生态农业项目。

山东金潮集团租赁毕郭一村、毕郭二村、毕郭三村土地133.33 hm2，落实资金3 800万元，利用两年时间，建成了国内一流的有机果品生产基地。该基地位置毕郭古城岭、走马岭，涉及农户380户，该基地通过土地流转+基地示范带动，促进了农村劳动力转移，培育了新型农民，实现了土地集约化经营，提高了土地规模效益，促进了农业增效、农民增收。

中矿金业租赁滕家、黑都泊、官地洼、庙子夼四个村的土地100 hm2，投资1.6亿元，全力打造集生态循环、观光休闲、绿色种植于一体的高标准的现代农业示范园区。该园区位置毕郭镇滕家南耩，涉及土地流转农户230户。该项目围绕打造“生态毕郭、绿色家园”的战略目标，以生态农业开发为宗旨，形成“可览、可游、可居”的高效农业景观和集“自然、生产、休闲、康乐、教育”于一体的景观综合体。该项目的建成，对于加快农业产业高新化，实现农业增效、农民增收，扩大农民就业、促进农业经营多元化发展和生态建设等方面都将发挥重要作用。

烟台绿叶集团在多年制药业稳健经营的基础上，逐渐向多元化投资转变。毕郭镇通过招商引资平台，与烟台绿叶集团达成共同开发毕郭高端农业项目意向，采取土地流转方式，租赁农户土地，建设高端葡萄酒庄集群项目。该集团投资5亿元的万亩将军岭葡萄酒庄集群项目，计划用6年的时间分4期建成投入运营。现已在毕郭一村、毕郭二村、河西、吴家4个村的北耩完成了一期400 hm2土地租赁工作，涉及农户805户，为项目后续建设奠定了坚实基础。

烟台宝龙凯姆斯酒庄6.67 hm2葡萄精品园是烟台宝龙葡萄酿酒有限公司与加拿大K.M.S公司合资兴建的烟台宝龙凯姆斯酒庄的自营基地。该基地采取土地流转方式从大霞坞村农户租赁土地6.67 hm2，建设葡萄精品园，栽植当今国际酿造高端葡萄酒的十几个葡萄品种。烟台宝龙凯姆斯酒庄6.67 hm2葡萄精品园的建设，填补了我市无高档窖藏葡萄酒生产的空白，提升了烟台宝龙葡萄酒的品牌知名度，开拓了销售市场，壮大了企业规模。

烟台永盛食品有限公司是和日本企业合资注册成立的拥有完全自营进出口权的蔬菜加工龙头企业。该公司通过土地流转形式在本市和外地租赁土地200 hm2，其中，在毕郭镇程家洼村租赁土地6.67 hm2建成标准化出口蔬菜生产基地（土地租赁期30年），涉及农户165户。该基地总投资489万元，主要种植青梗菜、松菜、菠菜、黄秋葵、青刀豆、白萝卜等10多个蔬菜种类，产品经深加工后全部出口日本、奥地利等国家。

西城子40 hm2绿曙桃园基地位于城子水库西山，和毕郭镇城子水库千亩涵养林融于一体。该基地的建成，得益于土地流转。招远市绿曙桃园有限公司借助毕郭镇政府、西城子村委会两级中介平台，将农民不想耕种的荒山荒坡租赁过来，投资300多万元，通过科学规划，实施整地改土措施，栽植桃树、柿子、大枣等10多个品种，采取“沼+畜+果”生态再循环模式，建成了集生产、观光、采摘、旅游于一体的农家休闲场所。

东杨格庄33.33 hm2高端有机粮食生产基地位于毕郭镇东杨格庄大洼，土地肥沃、平坦，是生产优质粮食的理想之地。正是借助这一优势，招引了黑龙江省一种粮大户的青睐。该种粮大户租赁东杨格庄村农民土地33.33 hm2，涉及土地流转农户86户，建起了高端有机粮食生产基地。

招远市官地家庭农场位于招远市毕郭镇西南部，随着土地流转步伐的加快，从2015年专业从事大田耕、种、收，到现在发展到了红薯起垄、杀秧、收获、大姜培土、果树开沟、打药等各种农机服务比较齐全。服务涵盖面比较广，从招远的南部一直到莱西的北部，20多个村庄，333.33 hm2土地。2021年12月农场被评定为山东省示范家庭农场。

2 政府积极引导，保障措施完善，确保土地流转顺利进行

2.1 领导重视，机构健全

近年来，毕郭镇党委政府高度重视土地流转工作，认真研究，深入分析，积极围绕土地流转做文章。成立了以镇长为主任，分管农业负责人为副主任，有关部门为成员的土地流转服务中心，明确职责，健全机构，配备人员，及时收集和发布土地流转信息，培育土地流转有形市场。在全镇土地流转过程中，党委政府多次召开会议，统一认识，针对实际，拟订方案，制定措施，按部就班、有条不紊地开展工作。

2.2 定位准确，职责清晰

在开展土地流转过程中，镇政府、村委会和承包户三个角色的定位准确，分工明确。政府土地流转中心主要是搞好流转管理和中介服务工作，协调各方面利益关系，及时发布和收集土地流转信息，指导流转双方签订流转合同。村委会主要是接受承包户委托，根据授权与受让方签好租赁合同，协调农户与受让方之间关系，督促流转合同的履行和兑现工作，保护承包户的利益。承包户是流转的主体，必须出于自愿向村委提出委托流转申请，明确委托事项，并按要求及时清理地上物，为受让方使用土地创造条件。

2.3 程序合法，遵循原则

农村土地流转的前提是农户获得了家庭承包30年的承包地，土地流转后没有改变农村土地承包关系，有利于稳定家庭承包基本经营制度。在流转过程中，充分尊重了农户在土地流转的主体地位，维护了农户的土地承包经营权。从委托方、受委托方及受让方所签订的协议内容看，流转土地后不改变土地的农业用途、流转期限不超过剩余承包期限、流转价格经各方同意等约定均遵循了土地流转平等协商、依法、自愿、有偿的法定原则，符合农村土地承包有关法律法规和政策规定。

2.4 抓住关键，合理确价

土地流转收益是流转双方关注的焦点，能否确定合理的流转收益是农村土地流转能否成功的关键。土地流转金的确定，一方面，参考了当前农村土地流转的基本价格，就高不就低。另一方面，考虑到流转时间较长，物价变数等原因，以当年国家收购小麦最低保护价为准，小麦价格每上调10%，流转金随之上调10%，解决了农户的后顾之忧，保护了流转农户的土地收益权。对地上物补偿则采取一次性高价补偿，其他设施也就高不高低，提高了农户参与流转的积极性和主动性，促进了土地流转顺利实施。

3 创新工作方式与方法，多种模式推动土地流转

3.1 引进龙头企业拉动

通过土地流转充分发挥镇域土地资源优势，招引企业参与农业结构调整和产业化经营。目前，已有中矿金业、金潮集团、烟台绿叶集团、烟台永盛食品、宝龙凯姆斯葡萄酒庄等8家企业项目落户毕郭镇，实现了农业产业提档升级。

3.2 依靠特色产业带动

充分发挥毕郭镇农产品品质品牌优势，通过引导传统粮油种植增效益、扶持瓜果品牌扩规模，实现农业产业经营多元化发展。

3.3 培育合作社推动

积极探索“合作社+基地+市场”发展模式，搭建统一运行管理模式，延长农业产业链条。目前，全镇专业合作社已发展到44个，带动农户2000多家。

3.4 保障农民收益

在土地流转工作中，农民收益主要由最低价+浮动价两部分构成，有力地保障了农民的合法权益。最低保护价是指项目投资企业和村委会（农户委托方）商定的土地租赁价格，浮动价是在最低价格的基础上，参照国家下达的当年小麦最低保护价，以10%为单位进行浮动，但流转价格不低于最低保护价。

4 土地流转取得了初步成效，多方共赢局面形成

一是土地规模效益进一步突出。以金潮集团租赁的133.33 hm2土地为例，2012年完成了矮化支架苹果基地建设，2017年进入盛果期，经济效益可观。二是农民收入进一步提高。进行土地流转的农民既可得到土地流转收益，又得到了就地务工机会，成为农业产业工人。三是新型农民队伍进一步成熟。企业的现代经营模式极大改变了周边农民的传统生产观念，促进了先进农业生产经营理念、生产技术和市场意识的推广。四是村集体经济进一步壮大。近年来，通过土地流转，发掘毕郭土地资源优势，现已有13个村实现了村集体经济零的突破。

5 土地流转面临的主要问题与制约因素

由于土地流转政策性强，涉及面广，当前我镇土地流转主要存在以下几方面的问题。

5.1 土地流转的基础不牢固

目前，我镇土地承包中仍存在一些不容忽视的问题，造成土地流转基础不牢。有的至今未落实土地承包期延长30年的政策，仍实行“两田制”（全镇44个村，已土地延包的村35个，因种种原因仍有沙沟、张家庄、交界洼、西沟子、南泊子、官地、犁儿埠、西万福庄、河南等9个村未进行土地延包）。有的虽然已经进行了土地延包，但仍然存在承包地块、面积、合同书、经营权证书“四不到户”，机动地超标等问题。

5.2 土地流转难度逐渐加大

目前，我镇农民土地流转存在着不愿转、不想转、怕流转的心理，土地流转进程缓慢。究其原因，农村税费改革以来，国家取消了农业税费，并对农民种田实行直接补贴，加之农产品价格上涨等因素，使土地收益大幅度提高，许多农民将其作为“活命田”和就业“保险田”。当前在农村劳动力转移速度放缓的情况下，土地是农民的“命根子”的思想尤其突出。另外，部分农民虽然外出务工，但自己的承包地仍由家中老人或农忙时自己回家种。一些农户由于对土地流转的作用认识不足，不愿意有偿流转土地，即使在农业项目规划区内有的农户也因土地流转费用期望值过高和其他相关矛盾处理不满意等多种原因不愿意通过转包、互换等方式进行流转，影响土地集中连片开发，形不成规模效益。

5.3 土地流转操作管理不规范

一是流转程序不规范。大多数农户间采取口头协议形式流转土地，没有经过发包方同意或备案，没有履行签约和登记手续，土地流转的自发性、盲目性及随意性较大，为土地流转纠纷埋下了隐患。

二是流转合同不完善。目前，农村土地承包经营权流转双方有书面协议的，大多存在条款不规范、不齐全、不具体的情况，如合同的权利、义务表述不清，利益分配不均，合同期限不合法等，不能从根本上保证流转双方的权益，极易引发流转纠纷。

5.4 没有完善的土地流转市场体系

目前，全镇土地流转市场体系还不够健全，缺乏一个自上而下网络状的中介服务组织，土地供求双方信息受阻，信息辐射面小。由于流转市场不完善，信息不灵，往往出现农民有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人和企业又找不到中意的出让者，影响了生产要素的合理流动和优化配置。

6 土地流转的对策及建议

为有效解决当前土地流转中存在的问题，规范农村土地流转，推进土地适度规模效益，促进农村经济健康发展，建议采取以下对策。

6.1 落实好有关政策，夯实农村土地流转的基础

农户土地使用权流转的基础是农民享有长久不变的家庭承包经营权，离开了这个前提，农村土地流转就无从谈起。农村土地承包法律法规为规范农村土地承包和流转工作提供了法制保障，是规范农村土地承包的依据，应当不折不扣地贯彻落实。当前应提高认识，集中精力，攻坚破难，尽快搞好土地延包的扫尾工作，依法解决和纠正二轮土地延包存在的遗留问题，真正赋予农民长久不变的土地承包经营权，为土地经营权的合理流转扫清障碍。

6.2 坚持原则，严格规范土地流转

农村土地承包法律法规和政策对土地流转做出明确的规定，应当严格遵循：一是“依法、自愿、有偿”的原则。二是流转后不改变土地的所有权性质和农业用途的原则。三是流转期限不得超过承包期的剩余期限。四是受让方必须具备农业经营能力。农村土地流转的主体是农户，承包农户自主决定土地是否流转和流转的对象、方式、时间以及流转收益的处置。农村土地流转必须保障农村土地承包关系的稳定，禁止借机打乱重分农户的承包地，流转收益全部归农户所有，任何组织和个人均不得截留、扣缴和挪用。

6.3 健全土地流转管理和服务体系

市、镇、村各级应当按照职责分工，建立健全农村土地经营权流转经常性工作制度，包括土地流转的申报、审批、登记，土地流转合同的签订、鉴证、兑现，流转合同纠纷的调处，土地流转合同资料的档案管理以及日常管理等一系列规章制度，抓好制度落实，搞好土地流转信息发布、政策咨询、价格评估等公共服务，不断规范和完善土地流转工作，将土地流转纳入制度化、规范化和信息化管理的轨道。

6.4 创新土地适度规模经营模式

政府出台扶持政策，包括财政、税收、金融、保险等方面，鼓励和扶持有资金、懂技术、会管理的农村种养大户、家庭农场、农业龙头企业、农民专业合作社等组织或能人集中连片开发农户流转的土地，培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社及联社、土地股份合作社及农业企业办基地等新型农业经营主体，合理配置土地资源，提高规模效益，促进农业增效、农民增收，加快城镇化和现代农业的建设步伐。