论我国高校财务监督问题研究

●梁 勇 干胜道

长期以来，国家一直坚持教育优先发展战略，积极推进我国教育事业发展。党的十八大报告又把教育放在改善民生和加强社会建设之首，提出要 “努力办好人民满意的教育”，充分体现了党中央对教育事业的高度重视。国家中长期教育发展纲要也在教育投入方面提出了明确的目标，即2012国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。教育经费的持续增加，生均财政拨款额度的提高，改变了高校多元化筹资融资的格局，高校从外延式发展逐渐向内涵式发展转变，努力提高教育质量。

多年来，高校规模化、跨越式发展，财务关系日趋复杂，利益矛盾较为突出，对高校财务管理提出了挑战。随着国家对高校经费投入的增加，监管力度也随之加大，一方面加强了高校监管制度的建设，先后出台和修订了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》、《高等学校财务制度》《科研经费管理办法》等规章制度，另一方面也加紧了财务专项检查。“三公经费”、“八项规定”和“六项禁令”等专项检查陆续开展。同时，搭建数据监控平台，动态抽查教育经费收支状况。2013年，教育部、财政部积极推进“教育经费管理年”活动，以“规范、绩效”为主题，多渠道、多形式、多手段加强高校财务监督。

一、高校财务监督提出背景

（一）经费性质决定了财务监督的必要性

在计划经济时期，高校经费来源于国家单一投入。随着高等教育从精英教育向大众化教育过渡，目前高校经费结构日趋多元化，在国家财政投入这一高校办学经费的主要来源之外，事业收入、学校向校办产业投入获得的收益以及社会各方捐资助学收益等多方面筹集的事业资金也成为高校经费的重要来源。虽然，在高等教育体制和财政投入机制改革后，高校在办学、招生等方面的自主权逐步扩大。但是国家和社会各界对高校经费的使用效益仍然非常关注。在经费投入有限的情况下，注重的是边际资金效益的最大化。在经费扩大的情况下，更加关心经费的使用规范化、效益化，更加注重考评经费的投入与教育质量的提高。教育投入效益的最大特点在于资金需求量大、见效慢，因此持久的财务监督是必然的。财务监督的目的就是要对经费投入、分配、使用等环节进行环节控制，确保投入资金对教育事业发展做出最大贡献。

（二）教育经费的增加客观要求财务监督的加强

从高校教育经费投入来看，我国普通高校生均经费拨款基本达到12000元/生。过去，高校在国家财政拨款有限的情况下要保证教育事业发展，对教育经费的边际效益非常重视，勤俭办学，要求每一笔经费都切实投到教育事业上。目前，国家对教育投入不断增大，然而部分高校对教育经费的监管开始放松，资金使用权力的膨胀冲破了教育财务制度的约束，在财务监管制度不完善的情况钻空子，利用职权乱投资、滥分配和盲目使用，讲究在职消费，导致教育经费的浪费。

（三）高校财务问题的突显性要求财务监督及时跟进

近年来，由于财务监督体系不完善、监督制度缺陷较大、岗位职责不明确，高校财务管理遗留问题多年沉积不得解，高校职务犯罪案例层出不穷，财务管理关系混乱，财务管理效率无法提高。财务问题的存在，严重影响到学校财务管理改革的不断深入，关系到各方财务利益的协调，制约着学校教育事业发展。

二、高校财务监督存在的突出问题

（一）多元利益主体诉求与财务规章制度之间冲突的调和

高校经费结构的多元化形成了多元利益主体，每个相关利益主体对高校经费需求有着显著差异。对上国家和上级主管部门要求高校在经费使用范围内科学效益化使用，创造更好的社会效益，体现出国家经费投入的有效性，培养更多高质量的人才，为地方经济服务；对外与高校合作的银行、企事业单位在经费需求上给予更多依赖，提供更多的合作空间；对内学校在事业发展的同时，满足教职工福利水平的提高。然而，经费的投入与产出存在制度性的约束。国家规章制度在一定程度上制约着高校财务经济活动的方向，严格执行国家政策和财务制度是高校财务管理的根本要求。高等教育资源的稀缺和优势，本质上给予了高校更多的投资与发展机会。然而制度的约束和自主权的限制，使得高校必须在国家审批的范围进行经济活动。比如收费标准不得超过国家审批的限额，旨在社会公平和教育公平的维护；政府采购的设定，极大地限制了高校在物资采购方面的自主权；教职工工资水平刚性需求，福利创造等的限制，导致高校内部人才流失和教育质量受到影响；科研经费和三公经费等资金使用导向也在一定程度上影响到科研人员的积极性。

（二）财经制度完整性欠缺制约着财务监督执行的全面性

在现代市场经济环境下，高校经济活动日益复杂，各项经济活动内在的风险各不一样。经费来源与使用方向的多元化也使得财务监督无标准。财务监督无法渗透到经济活动的每一个角落。而且，财经制度缺乏完整性，制度缺陷滞后性，对财务监督有影响。在信息不对称的情况下，制度效力是有限的。就目前高校财务问题而言，集中表现在预算管理、收费项目管理、固定资产管理、专项资金使用、基建管理、税收管理等方面。每一项管理问题中存在多种影响因素，有些尚有历史遗漏问题，有些则是经济关系复杂因素、人为因素等等。财经制度不可能完全做到有效制度监督和控制。

（三）财务监督范围与过程复杂性导致监督困难

高校财务监督范围较多，都需要监督。而这种监督过程非常复杂，包括预算管理、收费项目管理、资产管理、二级财务管理、校办产业管理、基建管理、对外投资管理、内部资金核算管理等。每项管理内容都较为复杂，涉及利益多，监管过程中环节较多，政策影响较大。多年来，尽管高校财务监督的文件通知较多，各高校内部管理规章制度陆续出台和不断修订，但是在执行过程中困难重重，加之财务监督意识不够，监督手段落后，来自各方面的利益矛盾较大，基于多方面原因无法达到较为清晰的程度，高校内部仍然出现了不少监督不到位、内控执行力薄弱导致的经济问题。比如预算监管问题，由于预算编制和预算下达存在时间上的差异，部分高校预算编制存在随意性，缺乏对经费收入和支出的合理预测，预算编制方式落后，导致预算与实际不符。同时，由于预算执行过程中不严格执行，预算调整松弛严重影响到预算的执行和预算的严肃性，产生预算内容不实、预算约束力不强和预算执行不力的现象。部门领导对预算重视不够，特别是专项经费申报不真实，在执行过程中难度增大，影响预算效益。预算编制的模糊性、预算执行的松弛性、预算调整的随意性，预算、核算与决算相互脱节，使得预算成为一纸空文。预算管理是财务管理的重要内容。

（四）财会与审计队伍结构优化与管理水平提高的长期性

财会与审计队伍建设是推进高校财务监督的关键内容。目前，各高校财务与审计人员参差不齐，队伍建设薄弱。比如财务与审计人员数量少，部分高职院校和规模小的普通高校配备不齐，一人多岗，一人多责。财会与审计的人员的专业知识水平有待提高，高职称、高学历的专业人才缺少，培训力度不够，难以做到对高校重大经济事项和财务决策予以科学充分的论证和执行环节的跟踪审查，无法推行事前、事中和事后全程化监督。

（五）财务信息化水平不高，财务监管手段有待改进

财务信息化水平是当前高校财务管理水平的重要标志。长期以来，高校在财务信息化建设中始终处于摸索和基础阶段。全局性、系统性和同步性财务信息化管理系统建设刚刚开始，很多高校缺乏较强的技术创新队伍，对财务信息化建设仅仅停留在部门内部会计核算、信息查询和收费管理方面，全校性、高速化、共享性财务信息化水平尚未搭建好的平台，离财务监督式的财务信息管理系统还有很大距离。

三、高校财务监督设计

（一）理论基础

1、委托代理理论。委托代理理论是契约理论最重要的理论分支，是现代企业理论的重要组成部分。委托代理理论的核心意义在于委托与代理的关系问题及代理成本问题。由于委托人与代理人信息不对称、责任不对称等原因，使得双方存在权益目标不一致问题。对于高校来说，多元化的资金链条形成了各种委托代理的利益关系。比如国家与高校、家长与高校、银行与高校以及其他社会机构与高校。高校内部也存在这种委托代理关系。当然，高校这种代理问题存在着权利分配与责任承担。但是，各级之间的相互监督与制约既是职能的体现，也是力求管理目标的一致性。

2、利益相关者理论。20世纪60年代，利益相关者理论产生于公司治理领域，主要在于诉求各利益相关者的利益，实现各利益相关者的利益保护。高等教育事业的发展，资金渠道的多元化与对外合作关系的日益频繁，使得高校各种利益关系日趋复杂化。近年来，高校贪污腐败事件的接连发生，高校廉政成为社会关注的焦点。各利益相关者对高校的利益诉求与保护的意识增强，要求高校信息公开，则是体现了社会对高校关注的客观表现。特别是财务信息公开，成为当前各利益相关者关心的内容。比如“三公”经费的公开将成为当前“教育经费管理年”、“党的群众路线教育实践活动”、“勤俭节约、反对铺张浪费奢侈之风”等国家对教育经费监管形势下的焦点。加强高校财务管理，完善财务信息披露，则是高校财务监督的重要环节内容。

（二）基本原则与目标

1、基本原则。高校要认真贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章制度；坚持勤俭办学的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、学校和个人三者利益的关系；严肃财经纪律，依法实施财务监督，维护高校的合法权益，防止收入流失；高校外部财务监督与高校内部财务约束相结合。

2、总体目标。高校要通过体制改革、机制创新、制度完善、队伍建设等措施，实现“权责明确、行为规范、管理严格、监督到位、运行有效、服务优良”的财务监督工作目标。财务监管重点指的是学校财务管理最薄弱的环节，最容易导致廉政风险的关键点，最难管好的内容。

（三）具体设计与实施

1、财务监督主体的确定。财务监督主体的确定关系到高校财务监督工作的顺利开展。监督主体和职责分工不明确，直接影响到财务监督的方式、方法和监督效力。就高校内部财务监督而言，财务监督工作是高校管理的长期性、系统性工程，财务监督职能要与部门职责相结合，才能够做到持久、有效性。财务部门作为高校资金管理者，也是高校各利益主体的协调者，是高校的重要核心部门之一，具有财务监督的内在职能和工作要求。因此，在开展财务监督工作中，校内坚持由学校财务部门牵头，纪委监察、审计、工会等相关职能共同参与，明晰各自监督职责。在财务部门的带动下，通过日常财务职能的履行和专项财务监督工作的开展，不断改进财务监督手段，进一步完善监督制度，完善内控机制，进行常态化、规范化、制度化监测评估，建立预警机制，加强自我约束、自我监督，防范财务风险，形成高效的长效财务监督机制。要进一步加强教育内部审计工作，健全机构，配备专业人员，充分发挥其“免疫系统”的功能。校外上级主管部门作为高校财务监督的外部监督力量，要综合发挥财政检查、项目稽查、审计监督、纪检监察等部门的监督作用，建立健全对发现问题的整改落实长效工作机制。定期或不定期开展一系列财务调研或专项检查活动，通过这些工作了解高校存在的财务监督问题，有针对性的给予政策指导和业务规范。通过校内校外共同协作，逐步实现内外部监管相结合的包括部门业务协同、内部监督协同和外部监督协同三个方面的协同监督机制。

图1

图2

2、完善财务内控体系，建立健全财务监督流程。高校财务内控制度监控约束的内容很多，财务内控体系的构建必须与高校的财务管理模式相匹配。一般来讲，对于规模较小或新校区建设任务重、资金压力大的高校，采取相对集权的财务管理模式更为精简和富有实效；而对于规模较大的高校 （学生人数在20000人以上，当然不能一概而论），采取集权与分权管理相结合的模式，即通过大事集中、小事放权、归口管理，便于明确责任，有利于实现财务内控监管的精细化。刘东等（2010）提出了以预算内控为主线，构建了包括预算管理控制系统、会计核算管理控制系统、资金管理控制系统、收入组织与学生资助管理控制系统、分配与绩效管理控制系统、票据（含支票）与印鉴管理控制系统、资产管理系统、财务信息发布与查询管理控制系统、内部稽核管理控制系统等九个子系统。其中，预算管理控制系统、会计核算管理控制系统、资金管理控制系统、收入组织与学生资助管理控制系统、分配与绩效管理控制系统是其重中之重。而预算管理控制系统又是贯穿整个高校财务内控制度体系的主线和核心，会计核算管理控制系统是控制的基础，资金管理控制系统是控制的关键。考虑到当前高校财务监管范围、内容、各级财务关系，在此基础上，进一步完善财务内控体系，从而实现高校“大财务”管理目标。

图3

针对财务内控体系，完善、细化财务监督流程。在现有的财务监督流程信息平台的基础上，按照高校财务管理功能的多样化要求，对现有财务流程进行适应性评价，及时发现各业务处理流程间存在的潜在和显现的断点、漏洞和矛盾，并分析原因，制定出相应解决方案，修正业务处理中不合事宜的管理点，实现财务业务流程的再造。同时，通过财务流程信息平台，各高校可各取所需，一方面融入一般财务流程所不具有的新颖性内容，使之得到充实和完善，另一方面各高校相互交流，取长补短，共同发展高校财务流程。

（四）提升财务团队建设，积极推行总会计师制度

财务团队的创建是今后高校财务管理的重要内容。建立由总会计师统领下的高校财务团队，对于未来高校财务管理水平的提高非常必要。多年来，各高校积极探索总会计师制度的完善与实施。早在1979年教育部颁发的《教育部部属高等学校 〈会计人员职权条例〉实施细则》提出，先后也有相关高校财务管理文件和总会计师专门文件对设立总会计师的条件、人员选拔、待遇、职责等有明确的规定，但在实际落实中仍然存在不少问题。比如规模比较小，实施方式较多，总会计师与财务负责人权限设置有待进一步完善等等。总会计师制度是适应现代财务管理需要，优化高校领导班子结构的根本途径。因此，现代高校应抓住现有的高校发展环境，切实推行总会计师制度。在总会计师的带领下，加强对财务主管领导和具体工作人员的培训，分层次、分类别、分阶段地进行财会法规、专业知识和计算机技能培训，着力培养财务骨干，培养财务人员的会计核算能力、职业判断能力、沟通协调能力、开拓创新能力，提高综合素质。创建财务科研团队，深入系统地对高校财务政策和业务管理的研究，创新财务管理思维，推进高校财务管理事业发展。

（五）加快财务信息化建设，强化社会监督功能

财务信息化建设，是财务部门加大财务服务宣传，增强财务管理信息透明度的重要途径。财务信息化建设包括财务处理的信息化和财务信息监管的信息化。财务处理的信息化有利于进一步改进传统的账务处理方式，加强多校区财务管理，提高会计核算管理效率。通过利用现代网络技术与财务软件的结合，实现网络平台上的财务信息化处理，夯实会计信息基础。同时，减少信息不对称，促进公开透明，推行“阳光财务”，从宏观层面上公开财政教育经费的投入、使用和管理的相关财务信息，从微观上逐步公开学校有关财务预算、决算、重大支出项目等信息，让社会各界关心关注高校各类财务信息、财务流程，促进社会与高校、家长与高校、学生与学校财务、教工与财务、相关职能部门与财务之间的沟通协调，相互监督，从而提高财务信息质量。

综上，高校财务监督是近年来我国对高校监管的重要内容。在国家生均经费不断提高的情况下，国家相关部门对高校财务监督越来越严格，各项财务专项检查日益频繁。因此，各高校要积极提高认识，加强自身内部财务管理，加大内部审计力度，将财务风险防控在可控范围之内，有效防止廉政风险，提高学校财务管理水平，促进教育事业健康、快速和持续发展。