德国农地抵押融资制度及其经验借鉴

惠献波

(1.沈阳农业大学经济管理学院，辽宁沈阳 110866;2.河南农业职业学院，河南郑州 451450)

一、问题的提出

随着我国农村经济的快速发展，农村产业结构调整步伐迅速提升，农业人口开始大量向非农产业转移，农业生产活动呈现出多元化的趋势。这种以工业生产理念为指导的农业规模化生产经营活动必然会引起农户对生产资金的强烈需求。然而，以现代化、规模化为核心的农业生产经营活动所产生的巨大资金缺口，仅靠农业内源性融资或者向各级农村信用社、村镇银行申请小规模贷款，资金缺口难以得到满足。因此，在客观上农户就产生了创新农业金融产品与服务的强烈需求。

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步赋予了我国农村居民更加稳定、有保障的农村土地经营权，赋予了广大农户一项长期、安全、有保障的土地财产权利。同时，由于农村土地的保值、增值性强、担保的债权安全稳定性高、不可灭失等特性，更加有利于保证抵押贷款债权的安全，更容易被金融机构认可、接受，农村居民可以农村土地经营权为抵押担保品而获得正规信贷的支持。

农地抵押融资是以农村土地抵押融资为重要内容的一项资金融通、信贷活动，此项业务通过向农户发放长期、低息贷款的方式，以解决农户对生产用地进行改良、扩大农业生产规模所需资金。目前，我国有不少农村地区也在进行着这些方面的实践尝试，与我国大陆地区农地金融制度相比，国外农地金融制度建立更久远、体制更完善，它山之石，可以攻玉，深入研究国外农地金融制度具体运作模式，对构建我国农村土地抵押贷款具体运作形式具有非常重要的现实指导意义。为此，笔者选取具有代表性的德国为调查样本，在深入分析其农村土地融资基本情况、运作模式基础上，从我国实际国情出发，充分吸收德国农地抵押融资制度建设的经验和教训，从中总结成功经验，去探讨如何更好地构建和发展中国农地抵押融资制度。

二、德国农地抵押融资制度的产生与发展

德国农地抵押融资制度始于18世纪下半叶。当时，德国农民遭受战乱之苦，大多数农民外出逃亡，以前较富有的大地主阶层也是负债累累;另外，民间高利贷活动开始盛行，这使得德国农业生产雪上加霜。为了解除高利贷行为对农民的盘剥，使生产资金正常回流至农村，普鲁士国王亲自下令组建土地抵押信用合作社。1770年，德国第一个土地抵押信用合作社在普鲁士的西里西亚省成立了。此时的信用合作社主要向贵族地主提供长期信用服务，土地抵押信用合作社成员也主要由欲借款的大地主组成。德国政府通过授权信用社以社员拥有的土地为担保发行土地债券，在证券市场上发行、出售公债，然后，将此获得的低利息资金再转借给社员。这种融资模式对于抑制农村高利贷泛滥、复兴农业生产发挥了重要作用[1]。

19世纪初期，德国开始了农村土地改革运动。此项运动中，通过允许农民用赎金购买私有及村社公共所有土地(财产)的方式，逐步消除农村大地主阶层，重点扶植广大自耕农的生产经营活动，于是，土地抵押信用合作社也成为长期服务于德国这次土地改革运动的主要金融机构之一，普通农民开始成为土地抵押信用合作社的重要主体，土地抵押融资为农民可利用的长期信用贷款做出了重要贡献[2]。因此，土地抵押信用合作社成员构成与经营宗旨均发生了实质变化。由此可见，抵押土地债券化是德国农地抵押融资制度的最大特色之一。此模式的运作特色如下:合作社的主要成员由欲通过土地作抵押方式获取长期、低息融资的农民或地主联合组成，成员们将其各自拥有的土地以抵押品方式交付合作社。合作社通过以抵押土地为基本保证去发行土地债券的模式，在证券市场上换取大量资金，信用社利用这些资金向社员们发放农业生产所需资金，以协助农民购买生产所需土地，开展兴建水利、修路、耕地平整、造林等活动。由此可见，德国农地抵押融资制度从早期以抑制农村高利贷为主要目标，到近期发展成为促进农村土地改革与农业生产重要手段过程中，为解决德国农业生产资金短缺、促进农村土地改革、发展农业生产起到了非常重要的作用[3]。

三、德国农地抵押融资制度的主要内容

1、以合作社为中心的组织机构

德国农村土地抵押融资的主要金融服务机构为土地抵押信用合作社与联合合作银行，它们构成了德国农地抵押融资体系的重要组成部分。如图1所示，该体系的主要特色为“自下而上”模式，即:起初，先由土地所有者(拥有者)以土地抵押的方式自发组建信用合作社，在此基础上，由以土地抵押信用合作社为核心向上发展成立联合合作银行。德国农村土地抵押贷款的主要对象是那些愿意从事农业生产并拥有农村土地所有权的农民。需要借款的合作社社员首先应填写借款申请书，并携带其土地所有权证书到合作社办理，在合作社对其土地进行价格评估、核算贷款数额之后，才能与合作社签订贷款契约，从而获得农村土地抵押贷款。

德国农村土地抵押融资制度主要是以从事农业生产并拥有土地所有权的农民为服务对象，合作社社员借款时需持土地所有权证书、并填写借款申请书，经过合作社对其所拥有土地价格进行估价，并根据其借款额的多少加以综合考虑后，才可以同合作社签订借款合同，从而获得相应农村土地抵押融资。融资额一般在其抵押土地价值的1/3－2/3之间，融资期限为十年至六十年不等，融资利率随着当地农业生产情况及市场利率变化而确定，通常为4%－5%。从还款模式看，德国农地抵押融资制度的还款方式主要以分期还本付息为主，融资期间，每年还款一次，而且还款额逐年递增。还款数额中，通常包含利息、本金、合作社征收的各种营业费用(约占融资额的0.25%)、合作社的公积金(约占融资额的0.25%)四部分[4]。

图1 德国农地抵押融资体系构成

2、资金来源渠道

土地抵押信用合作社主要资金来源为土地债券发行。农地抵押融资体系中，土地抵押信用合作社被德国政府授予可以发行土地债券的权利，土地抵押信用合作社可以合作社名义在证券市场上发行土地债券，并以政府名义担保归还本金及利息。另外，该土地债券发行方式为:合作社员自主在市场上出售，或者由社员委托合作社与联合合作银行联合发行，一般采用后者发行方式。如果通过委托方式发行的土地债券，当土地债券市价高于面值时，则溢价数额部分可充当合作社与联合银行的公积金;如果土地债券价格低于面值，造成损失则由合作社社员来承担。另外，合作社和联合合作银行的公积金也是其进行农村土地抵押融资重要的资金来源[5]。

3、农地抵押融资机构经营的业务

向农业生产经营活动、农村稳定发展提供足额、长期低利息资金支持，是世界许多国家构建农地抵押融资体制的重要目标。因此，在农地抵押融资机构设立之初，是从事农地融资业务的专业性金融机构主要经营活动，于是其只从事农地融资相关业务，并不从事其他银行所开办的诸如吸收社会闲散资金存款、放贷、结算等其它银行业务。德国的土地信用合作社便属此种类型，然而，与之不同的是，为了迎合广大客户在对结算、债券兑付等普通银行业务的强烈需求，同时，为了降低农地抵押融资机构运行成本(费用)，德国金融机构在开办农地融资业务的同时，还通过委托、附设、联合银行或其他金融机构等方式，开始办理银行结算等其它银行业务，甚至开始委托其广泛分支机构的银行代理发行融资业务。

4、相关配套政策

德国是全球首个建立农地抵押融资制度的国家，而普鲁士则是德国农地抵押融资制度起始地。公元1722年，德国普鲁士颁布了《抵押权及破产令》，该法令重新对抵押权公示制度进一步明确，此法令是德国的第一部农地抵押融资立法[6]。1750年，普鲁士颁布了《抵押权法令》，又进一步强化了财产的公示原则，从而加强了土地抵押权的安全性。1769年，普鲁士政府公布了一项重要计划。该计划规定，凡有借款意愿的土地所有者，都可以联合组成一个合作社，此合作社由政府授予发行土地债券的权利，合作社以社员所拥有的土地作为抵押品，通过向市场公开发行债券的方式来筹集资金，社员也可以向合作社借款。到1770为止，德国已相继成立了四家以土地抵押为核心的信用合作社。从1849年开始，德国信用合作社组织就规定，凡是拥有价值在1500马克以上土地的农村村民，就可以加入土地抵押合作社，这就使得德国土地抵押信用合作社能够更广泛地为农民提供融资服务购买土地、发展生产，从而产生了现代意义上的农村土地抵押融资[7]。

四、德国农地抵押融资制度的经验启示

尽管我们的国情与德国存在一些明显差异，但是，以“三农”服务为农地金融制度构建的主要宗旨与德国政府农业的政策目标基本相通。因此，进一步总结德国农地抵押融资制度的成功经验，可以为我国农村土地金融制度的构建提供借鉴与启示。

1、修改完善立法，扫清农地抵押法律障碍

我国《物权法》、 《担保法》、 《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等现行法律，对以家庭为单位承包经营的农村土地流转等行为进行了严格限制，并禁止土地抵押。这主要是基于农村土地担负农民的社会保障和失业保险职能角度考虑的结果。然而，从学理上来看，我国农村土地承包经营权具有特定性、可转让性、价值性等，这些特性已完全具备了作为抵押担保物所必须具备的一般特性;从逻辑视度来讲，既然国家能够允许土地承包经营权在不同经营主体间进行流转，那么就不应该限制农村土地承包经营权抵押融资行为。因此，要对现行《物权法》、《担保法》等有关法律做进一步修订、完善，从法律层面上给予农村土地全面“还权赋能”。另外，要适度放松对农村土地经营权流转、抵押等方面限制，赋予农村土地与城镇土地均等的权利，真正还农户以完整的土地使用、收益及自由处置等权利，进一步提升农村土地的市场价值。

2、积极有力的政府扶持

在农地抵押融资机构运作过程中，德国政府部门起到了扶持、推动等关键作用。为此，我国政府部门可以从以下两方面对农村土地承包经营权抵押代款业务提供支持:一是税收扶持，对开展农地承包经营权抵押代款业务的金融机构可以减少其所吸收的存款准备金;另一个是资金扶持，当金融机构因开展农地承包经营权抵押代款业务而发生经营资金周转困难时，政府部门可以根据金融组织实际情况，通过增加拨款数额等方式给予相应接济。同时，政府部门也可以在债券市场上买卖土地债券的模式加强金融机构资金供需平衡调节力度，稳定农村金融市场正常秩序。

3、因地制宜建立抵押融资模式

起初，德国农地抵押融资是“从下而上”以合作形式出现的，其农地抵押融资模式是一种自发性的，花费的时间较长，经历了200多年的时间后，德国农地抵押融资制度才逐渐完善、成熟。因此，成立土地抵押合作信用社是德国的必由之路。然而，我国农村地域较广、筹集资金难度较大，为此，我国的农地抵押融资组织可以采用银行与合作社的双重体制，通过政府部门强制性主动构建的农地抵押融资体系，以减少规范化所需时间。

在农村土地抵押融资业务操作过程中，抵押权人的借贷资金来源必须明确，其渠道可以由各级政府部门出资借贷，用于农地抵押融资制度的构建起步，可以由农民个人筹资并结合农村信用合作社所拥有的资金，也可以通过向社会筹资等方式来解决。为规避农民因不能按时归回抵押贷款而失去其所拥有的土地经营权，在制度设计时可以通过规定只能抵押一部分农村地经营权或者采取最高抵押贷数额上限限制等方式，确定农民不会完全失去土地。另外，农民归还贷款方式可以采用多种模式，如分期还款等。这些具体的抵押融资制度必须要同我国农村实际情况相结合，而不能照搬、照抄国外的某些做法[8]。

4、构建农村金融体系

农村土地抵押融资是建立在农村金融体系整体有效运行基础上的。完善的农村金融体系可以大大提升农村金融机构的工作效率。目前，向我国农村地区提供金融服务的供给主体包括农村信用合作社、农业发展银行与中国农业银行。然而，随着中国银行市场定位的转变，农业银行已逐渐淡出了农村市场。农业发展银行涉农业务也仅仅涉及到粮、棉、油的收购等短期融资方面。因此，农村信用合作社作为我国农村土地承包经营权抵押融资主体的可能性更大。然而，对农村信用合作社而言，资金来源缺乏、专业化程度较低等仍是十分现实的问题。借鉴德国农地抵押融资发展的经验，我国可以农村信用合作社为中心，一方面，向上联合成立土地抵押融资相关金融机构，并通过发行土地债券等方式为农村信用合作社提供资金帮助;另一方面，在农村信用合作社内部可以成立专门机构，专门负责土地承包经营权抵押融资业务。

5、完善相关配套政策

(1)完善农村土地流转市场

目前，我国农地流转机制尚未成熟，农村土地抵押融资缺乏一种硬性的还款制约，直接降低了金融机构开展农地抵押融资的积极性。因此，应尽快在政府引导下建立较为完善、规范的农村土地流转市场，提供统一的信息公开、共享平台，实现农村土地的高效、有序流转[9]。

(2)完善农村土地价格评估机制

目前，全国性统一的、标准化的农村土地价格评估体系尚未构建完成，同时，从事农村土地价格评估的专门机构与专业人才较为缺乏，然而，农村土地抵押融资的前提条件就是要对农村土地价格进行公正地评估。因此，我国应加大土地估价人才的培养力度，进一步规范相关资格认证，尽快出台全国统一的农村土地价格评估标准。

(3)建立农地融资金融机构的监管制度

在农地融资制度构建过程中，为了维护监管机制运行的安全性、稳定性，有效防止相关金融风险发生，必须对农地融资金融机构进行全方位监管。在监管机制设计方面可以实行双重制，一方面由专业的金融监管部门对银行所开展的农地融资业务进行监管，另一方面由我国各级农业行政管理部门对农地融资过程进行全面监管，如有关农地经营权抵押中土地抵押登记、土地价值评估、回购等方面的业务，以确保农地融资制度健康良性发展。

6、农地抵押融资组织结构设想

(1)建立政策性土地银行

由于我国商业银行管理体制及经营模式均不十分完善，在完成自身发展之余，很难有足够精力去承担金融监管等政策性较强的业务。为此，从我国农村实际情况来看，可以由中国人民银行、国家土地管理局与农业部等各级部门来牵头筹建政策性的土地银行机构，该银行接受银行业监督管理委员会的监管，并委托当地邮政储蓄银行、农村信用合作社、农业银行等金融机构具体开展的农村土地抵押融资业务。农户土地抵押融资资格审核与发放等程序性工作均农地抵押融资机构来负责，同时，该机构还负责土地抵押融资偿还等管理与监督工作，这种工作模式可大大减少融资费用与信用风险。

(2)引入保险机构

农户以土地承包经营权抵押融资，其行为本身就存在着投资风险，因此，以农地承包经营权抵押融资的农户如果办理融资保险，就可以充分发挥分散风险、转移风险的功能。获取农地抵押融资的农户，可以按照融资金额的比例向保险公司交纳保险金，从而获取融资保险。当农户生产经营效益不佳，不能按时、足额偿还银行融资而失去土地承包经营权时，保险公司可根据实际情况给予一定的赔偿，降低农户融资风险[10]。

(3)建立专业土地金融机构

实践证明，农村土地抵押融资构建机制十分完善的国家与地区，他们都有一个共同特点，即必定有一些专业性的农地金融组织在抵押业务运行过程中扮演着极为重要的角色。作为一个典型农业大国，我国农村居住区域分布非常零散，再加上与农村相关金融业务具有利润点低、信贷手续复杂的特点，这就要求从事与农地金融业务的相关机构组织必须具备数量大、利润低、工作繁琐的特征。

目前，从我国所有的金融体系基本框架来看，广大农村地区是农村信用社生存与发展的土壤，另外，农村信用社组织机构设置的特征及贷款业务运作费用低、风险小[11]。因此，农村信用社是适宜开展农村土地金融业务较为理想的金融组织，在实际运行过程中，我们可以考虑在各级农村信用合作社组织内部设立“农村土地经营权抵押办公室”等专业部门，专门具体负责农村土地经营权抵押业务。

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