山西省城乡基本公共服务均等化现状与对策*

邵沁妍

(太原理工大学 马克思主义学院，山西　太原　030024)



山西省城乡基本公共服务均等化现状与对策*

邵沁妍

(太原理工大学 马克思主义学院，山西太原030024)

基本公共服务城乡大体均等是全面建成小康社会的重要指标。从目前看，山西省基本公共服务城乡差别减少，但依然存在。表现为：城乡基本公共服务供给不均、供给不足，部分农村基本公共服务无人享用或部分农民无法享用，农村基本公共服务供给质量和效率低下，相关制度欠缺，农民自身承接公共服务的能力有限等。需要从政府、事业单位、农民自身等方面采取相应措施，逐步缩小城乡差距，最终实现基本公共服务均等化。

山西省；基本公共服务；城乡均等化

基本公共服务均等化，指以社会平均水平为基点，从社会公平公正出发，尽可能使全体人民享用基本公共服务起点公平、机会均等，同时尊重人民自由选择权。城乡之间基本公共服务大体均等有利于全面建成小康社会，提高人民生活水平。在实践中，政府能够提供高效精准的服务，农民能够享有真实有效的服务，是缩小城乡差距，实现小康社会的重要指标。本文以基本公共服务在山西省城乡的具体体现为研究对象，通过收集数据、问卷调查和实地访谈，了解山西省城乡基本公共服务现状，为缩小乃至弥合其差距提供对策。

一、山西省城乡基本公共服务均等化现状

山西省高度重视民生建设，特别是近年来加大了在义务教育、基本医疗、城乡公共文化、就业等基本公共服务方面的民生支出。2015年民生支出占全省一般公共预算支出的比重为84.2%[1]，与城市相比，大量经费投向农村，农民享有基本公共服务数量和质量得到双重提升。可以以义务教育为例(见表1)。

表1　2009—2014年山西省农村义务教育经费支出情况

注：图中数据均来自《山西教育年鉴》2009、2010、2012、2013、2014[2]

总体来说，山西省基本公共服务城乡差别在减少，体现为：城乡义务教育在软硬件设施方面差距减少，如师资、设备、资金等。到2015年年底，山西省共计52个县(市、区)通过国家义务县域均衡发展验收，成效显著；新农合参保率2015年达到99.2%[3]，农村医疗卫生机构、医疗科技人员和医疗设备等方面也有了一定的提升，城乡基本医疗差别逐年缩小；到2015年，山西省农村已建成较完善的基本公共文化服务体系，广播电视、社区综合文化站和农家书屋实现全覆盖。

尽管山西省城乡之间基本公共服务向均衡化方向迈进，但由于历史、制度和现实的各种原因，差距依然存在，表现在以下几方面。

(一) 基本公共服务城乡之间供给不均衡，农村基本公共服务供给不足

随着社会发展，有限公共服务资源与人们持续增加的需求差距日显。针对有限的公共服务资源，当前的资源配置不合理，在基本公共服务供给方面，由于长期固化的资源投入向城市倾斜的思维，国家经费明显向城市倾斜，农村投入不足，导致城市供给无论从数量上还是质量上均超过农村。以基本医疗分布为例，2014年，山西每万人拥有卫生技术人员数：城市为113人，而农村仅39人；每万人拥有医疗卫生机构床位数：城市为87.59张，而农村35.90张[4]。农村居民享有的医疗资源严重不均。

不仅如此，现有体制下，部分农村群体享有基本公共服务的权利、利益无法获得充分保护。如近年来媒体大量报道的农村老人因养老问题自杀事件，从一个侧面凸显了农村老人的养老保障真空。尽管新农保政策施行后，2015年山西60岁以上老年农民每月可领到70元的养老金，但在当前的物价水平下，属于杯水车薪，无法保障农村养老基本开支。

(二) 部分农村基本公共服务无人享用或部分农民无法享用

现有公共服务决策体制未真正考虑农民需要，部分基本公共服务提供方式与农民需求不符。农村基本公共服务要供给什么、供给多少、怎样供给主要由政府决定，农民没有机会也没有途径参与到政府决策之中，这就使得部分基本公共服务供给方式、供给内容无法满足部分农民的需求，导致部分农民无法真正享受基本公共服务带来的便利，影响了城乡之间均衡发展。当前山西省大部分基本公共服务仍采取户口所在地服务方式，而大量农村人口外出务工，其户口依然在农村，其所享受的基本公共服务保障也在农村，在这种情况下，常年在外流动的农村人口如何保质保量地享用本应属于他们的基本公共服务就成为一个问题。与前述问题相伴而生的另一个问题是，近几年为缩小城乡基本公共服务差距，山西省将大量资金、设备投入农村，农村基本教育、公共医疗设施等得到改善，但由于大量人口向城市流动，出现部分农村基本公共服务无人享用的问题。如当前山西省部分地区出现的农村小学空心化，有设备师资而无学生；而相邻的城市小学人满为患师资不足等现象。

(三)农村基本公共服务供给质量和效率低下

农村基本公共服务供给质量和效率低下的原因有以下三方面。一是单一供给主体。基本公共服务的提供者——政府在供给方面实行行政审批，事实上形成了由事业单位长期承担基本公共服务供给功能，私人企业和其他资本很难进入基本公共服务供给市场。这种保护制度使基本公共服务供给领域因缺乏良性竞争而效率不足。二是基本公共服务供给主体——事业单位责任与自主权不匹配。公益一类事业单位担负着为社会提供基本公共服务职责。按照管理学常识，责权利必须对应。但长期以来，事业单位并没有与其责任相匹配的人事管理权、财政权等，导致事业单位心有余而力不足，在提供基本公共服务的过程中也遇到很多阻力。如一所学校的校长要负责完成“教育目标责任制”，但校长对学校的人员、管理和发展却受到既定的财务和人力资源框架的限制，没有支配权，导致供给质量下降。三是农村公共服务岗位难以吸收高素质人才就业。与城市相比，农村基本公共服务在人才配备方面面临以下困难：总体待遇比较低、对高素质人才吸引力不够；现有农村从事基本公共服务的人员整体素质不高，知识更新缓慢，无法满足农民需求。以义务教育为例，城市教师岗位竞争者众，农村有编无人，教师在岗率低。部分青年教师在乡村工作2—3年不是靠关系调走，就是再考入其他单位或部门，农村教学效果得不到保障。

(四)相关制度欠缺

一是涉及基本公共服务法律法规建设滞后。我国宪法明确规定公民享有教育、医疗、就业、文化等基本权利。但具体到基本公共服务各个领域却存在立法进程不统一、立法范围过窄、立法内容不统一等问题。如义务教育领域立法比较完善，但基本医疗保险仅有国务院出台相关条例，具体内容由各地政府制定，缺乏全国统一的标准，容易人为形成地方差距。以基本医疗为例，在就医、报销方面参保人有一定的选择权，但范围比较窄，只能在规定的定点医疗机构就诊才能得到相应的医疗费的报销，而定点机构基本上是公立性质的医疗卫生机构，非公立医疗机构被人为排除，这不仅会带来医疗卫生服务市场的恶性发展，造成不公平竞争，还降低了服务效率。二是配套制度不完善，监督问责缺位。为缩减基本公共服务城乡差距，国家向农村投入大量资金和设备，农村硬件设施完备，但农民享受效果如何检测？目前山西省还没有科学的基本公共服务评价指标。农村部分基本公共服务存在形式主义倾向，如基本文化建设方面，2012年山西省就已实现村村有农家文化书屋，但这些书屋利用率比较低，有些农村书屋仅仅在上级来人参观时开放，其他时间关闭。不仅造成资金大量浪费，而且农民也没有充分享受到公共服务的实惠。

(五)农民自身承接公共服务的能力有限

农民承接能力和意识直接影响到农民享有基本公共服务的质量和数量。随着城镇化推进，农民参与公共服务意识显著增强，但普遍缺乏相关知识。在调研中，当问及“基本公共服务的具体内容有哪些？参与方式和参与渠道有什么？”37.5%的人不知道。66%的被访者对相关法律法规表示没听说过。这与农民自身文化素质有很大关系。随着九年制义务教育的普及，农民受教育程度普遍提高。但与城市相比，农民整体文化素质仍然偏低，调研中发现，56.2%的农民文化水平仅为初中毕业。由于农民文化程度较低，很少有人主动了解和学习党和国家的大政方针政策。而在现实中农民获知基本公共服务的相关政策渠道比较单一，主要靠村委会的宣传教育。这直接影响到农民的公共参与能力、参与水平和理性判断度，也是导致基本公共服务与农民需求脱节的原因之一。

二、实现山西省城乡基本公共服务均等化的对策

山西省基本公共服务城乡不均，是制约未来山西省发展的重要因素。要破除城乡不均，需要从三方面入手。

(一)从政府方面看，要做好以下几项工作

1. 增加信息和透明度。要促进农民积极有效参与到公共服务中来，向农民提供相关公共服务信息是一个重要途径。相关公共服务部门可以通过定期向公众公开服务信息来达到这一目标。我国在这方面已经成功地取得了一些成就，但在城乡之间信息提供的差别依旧很大。今后，可以通过进一步强化信息公布规则及其执行、提高信息的相关性，以及改善信息的媒介、信息的报告形式等方式，特别是进一步将信息通信技术推广到农村地区来加强信息与公民之间的双向流动，这是改善公共服务提供的关键。

2.强化“购买服务”理念，实现多元供给。现代社会，“购买服务”逐渐变为普遍现象。从理论上说，基本公共服务政府来提供，不等于其是生产方。可以从农民对基本公共服务的不同需求出发，引入竞争机制，除了事业单位外，还可以允许符合条件的其他社会组织进入公共服务供给市场，建立健全公正合理的市场竞争规则，严把入口关，以提高供给效率，满足公民不断变化的需求，实现双赢。

3.合理的制度安排。山西省城乡基本公共服务存在差距的根源在于长期以来我国在城乡之间实行的不对等的公共服务制度安排和管理体制。所以，要改变这种现状，关键在于构建公平的制度、设计灵活的管理体制和一体化的公共服务体制，在人员配备、资金投入等方面实现城乡均衡。一是要加强相关法制建设，要建立健全全国统一的基本公共服务法律法规，实现好和维护好公民的基本权利。二是建立“自下而上”的需求表达机制。实现农村基本公共服务决策程序路径的转变，由单一政府决策转变为农民参与、政府决策。这就需要在基层治理方面，建立健全农民的基本诉求表达和反馈机制，将农民参与真正落到实处。

(二)从事业单位看，要改革治理框架

实现基本公共服务均等化，是人民基本利益所在。因此，对事业单位，除了政事分开之外，还应强化来自政府和社会各界的监督管理，保证公民对基本公共服务的选择权和知情权。

1.改革事业单位管理体制，健全法人治理结构。目前，我国基本公共服务由公益一类事业单位提供。政府要创新管理方式，简政放权，侧重于宏观管理，弱化微观干预，通过制定相关的法律法规和政策来引导事业单位行为，改善政府与事业单位关系，真正使事业单位责权利相匹配。在理顺政府和事业单位之间责权利基础上，事业单位要建立决策、执行、监督既相互分离又相互制约的法人治理结构，吸纳各方利益相关者代表参与事业单位治理，使事业单位真正成为法人治理的实体，便于提升事业单位治理效率，满足公民个性化需要。

2.加强基本公共服务人才建设。事业单位要提供令人满意的服务，人才是基本。要发挥人才优势，需要变革现有管理体制。事业单位目前实行的灵活的定期聘用合同是向前迈出的重要一步，长期改革应该以取消事业单位的岗位编制系统为目标。以义务教育为例，为解决乡村教师短缺，山西省逐步建立中小学校长、教师交流和培训制度，积极推进人力资源城乡合理流动，缩小义务教育城乡差距。

3.加强基本公共服务资金使用的审计监督。长期以来，因为监督缺位导致事业单位内部出现诸如义务教育资金不到位，公共医疗的乱收费、药品高额回扣等，引起人们的普遍不满。为解决这一问题，必须加强财务管理，构建严格的财务制度，防止资金挪用或滥用，预防腐败问题。制定明确的、执行有力的政府工作人员行为准则，严格限制利用乱收费为员工发放福利等行为。

(三)从服务对象而言，要引导农民积极参与

要提供满意的服务，关键在于服务提供者与使用者之间的良性互动，要保障农民的表达权、知情权，采取有效措施鼓励农民积极参与。

1.提高农民素质。农民作为参与主体，只有具备较高的素质才能正确行使其基本权利。当前我国农民的文化素质不高主要有两方面原因：一方面是由于农村的教育水平和条件相对落后；另一方面，农村中受教育程度较高的人流向了城市。因此，一方面要大力发展农村教育，政府要加大对农村教育的财政倾斜力度，改善农村教育条件，提高农民的整体文化素质；同时，要重视村民对相关制度和程序的学习，提高村民的法制素质，注重培养其权利意识、参与意识，端正其公民身份，使农民充分认识到其权利、义务和责任，培育其社会责任感，使其真正为自己做主。

2.加强供求双方的磋商，引导农民理性参与。农民参与可以提升政府精准服务能力。一方面，应培育、教育、引导农民主动积极参与到公共服务中去，使其有承接基本公共服务的能力，也愿意享受基本公共服务；要充分利用新闻媒体，积极普及基本公共服务相关理论和法律知识，树立宪法和法律权威，引导农民理性参与。同时，要加强对农民的主体意识教育。激励他们关心、依赖并参与到公共服务中。另一方面，基本公共服务供给者应通过各种渠道了解服务对象的要求、服务的可获得性以及服务对他们的影响。可以采取常规的入户调查或打分系统对公共服务的使用者进行调查，从服务使用者那里获得的关于公共服务提供的信息需要被系统地采集并加以评估。

实现基本公共服务城乡大体均等要较长时间。随着社会向前发展，公民需求正在经历日新月异的变化。如人口政策变化导致学龄儿童较少，但老龄化社会的到来又使养老问题提上议事日程。随着人口流动的加速，出现对基本公共服务流动式享受的需求，及服务可以在迁入和迁出地区间转移的新需求。未来农村地区对基本公共服务需求的变化，要求政府、事业单位和公民形成合力，建立更加灵活的基本公共服务制度和机制，以此来满足公民对基本公共服务需求的不断变化。

[1] 山西省2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2016-04-20].http:∥www.stats-sx.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201603/t20160302_39250.shtml.

[2] 山西教育年鉴[EB/OL].(2009-2014)[2015-12-06].http:∥www.sxedu.gov.cn.

[3] 2015年山西省卫生计生委政府信息公开年度报告[EB/OL].[2016-04-20].http:∥www.sxwsjs.gov.cn/xxgkndbgl05/12133.hrh.

[4] 国家统计局分省年度数据[EB/OL].[2015-12-05].http:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103.

Equalization of Basic Public Services Between Urban and Rural Areas in Shanxi:the Present Situation and Countermeasures

SHAO Qinyan

(School of Marxism,Taiyuan University of Technology，Taiyuan 030024, China)

Equality of basic public services in urban and rural areas in general is an important index of building a well-off society in an all-round way. In recent years, the gap of basic public services between urban and rural areas in Shanxi is gradually narrowing down, but it still exists in such forms as the inequality in the provision of basic public service in urban and rural areas, lack of supply, no enjoyers or no utility of basic public services among farmers, poor quality and inefficiency of rural basic public service supply, lack of the relevant system, farmers′ inability to undertake public service, etc. To deal with this situation, it requires the government, institutions, farmers themselves and so on to take corresponding measures so as to narrow the gap and achieve the equalization of basic public services in urban and rural areas.

Shanxi province;basic public services;equalization between urban and rural areas

2016-06-20

邵沁妍(1974-)，女，山西晋城人，太原理工大学讲师，博士，硕士生导师。研究方向：政治与行政管理。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.09.008

C916.2

A

1008-6285(2016)09-0035-04

*2013年山西省软科学研究项目“山西分类推进事业单位改革背景下实现基本公共服务均等化问题研究”(2013041033-02)之阶段性成果。