社会保障体系现代化：实现公民自由全面发展
——基于国家治理体系现代化的视角

◎何冬梅

（江苏开放大学 商学院，南京 210013）

经济与管理

社会保障体系现代化：实现公民自由全面发展
——基于国家治理体系现代化的视角

◎何冬梅

（江苏开放大学 商学院，南京 210013）

社会保障制度的本质在于“为人性”，在国家治理体系现代化理念兴起，“治理”与“现代化”的双重要求下，公民自由全面发展的需求是否能够得到有效满足成为衡量社会保障体系现代化的有效标准。在对社会保障制度的人学价值把握和对国家治理体系现代化五大原则解读的基础上，横向比较国外典型国家的社会保障体系的发展，发现不论是公助还是自助抑或互助的社会保障体系，都十分注重人的平等权、自由权、生存及发展权；进而深刻剖析中国现存社会保障体系存在碎片化、短期行为、多头管理和轻视服务的问题；最后有针对性地提出建议，以期实现满足公民自由全面发展的中国社会保障体系现代化的创新。

社会保障；国家治理体系；现代化；公民自由发展

社会保障制度的根本特性在于保障人的基本生存和发展需要，伴随着经济全球化、信息化以及自由民主化的强烈冲击，社会保障体系的整体诉求和目标也随之改变，公民自由全面发展的各种需求上升为主要矛盾。党的十八届三中全会决议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了实现国家治理体系与治理能力现代化的总目标，“现代化”的着眼点与关键点在于制度的改革与创新，“现代化”意味着制度的设计出发点从有利于统治阶级统治转变为服务于全体公民。社会保障是国家治理得重要工具和必要手段，其发展需以“社会保障与国家治理关系的历史逻辑”为前提，维护最广大人民的根本利益便成为现代社会保障体系的主题。

社会保障体系的完善与发展是以全体公民的自由全面发展为根本动因的，二者的发展具有同一性，具体表现在以下三个方面：首先，社会保障体系现代化将现代社会发展的理性合理地融入其功能作用机制中，以公民的自由、尊严为核心价值，有利于促进公民的全面自由发展[1]。其次，从人权视角出发，人权是公民生存的基本权利，国际认可的社会保障权是保证公民享受其基本生活需求的根本[2]。最后，关注民生背景下的社会保障体系的重要任务即是不断优化制度架构，加强新公共管理领域的服务，加强对弱势群体的关注度，从立法、规范、实施等多方面解决民生问题[3]。

在国家治理体系现代化理念的指导下，如何有效地将社会保障体系作为一个结构优化且内容完整的整体纳入国家治理体系中是值得思考得。根本性转变社会保障治理理念、重新定位社会保障治理目标、创新发展社会保障治理机制等一系列措施是使得国家社会保障体系实现现代化的现实路径选择[4]。治理主体多元化是国家治理体系现代化的核心要义，而公众参与是治理主体多元化的重要体现形式[5]。然而，中国政府与社会保障受众间长期形成了“自上而下”的行政管理模式，路径依赖的管理惯性使得公众参与社会保障治理明显不足[6]，鉴于此，理顺政府、市场和公民的关系，科学合理安排社会保障资源的分配，促进公众积极参与得实现，推进社会保障体系现代化进程[7]。中国社会保障体系现代化之路需要在加强顶层设计的基础上，纳入全面深化改革中统筹考量[8][9]。

全面深化改革，推进社会保障体系现代化，可以从两方面进行解读：一是从“统治”向“治理”转型，从这个意义上来讲，首先是权力主体由单一强政府过渡为多元社会组织，注重惠民性；其次是权力属性从强制性转变为协商性，关注公民自身意愿；再次是权力的运行方式从“自上而下”变为“自下而上或平行为主，自上而下为辅”，突出公民参与性。二是从“传统化”走向“现代化”，主要反映在以下三个方面：（1）社会保障制度设计与改革要始终坚持以“全体公民的自由全面发展”为最根本的治理理念；（2）社会保障体系的价值目标应摒弃单一维度的经济增长，将经济、政治、文化以及人的全面发展有机结合起来，实现多维度的目标更新；（3）重点解决中央与地方之间、城乡之间、发达地区与贫困地区之间以及不同群体之间的社会保障体系的断层分化问题，“协调匹配”与“统筹兼顾”双管齐下，实现制度体系的连续统一和公平。

一、社会保障体系现代化的理论诠释

（一）理论基础：社会保障制度的人学价值

“以人的生存和发展为本”一直贯穿于社会保障从萌芽产生到逐步发展完善的整个过程之中，以人为本是社会保障制度建立的出发点和落脚点。社会保障制度的人学价值具体体现在以下两个方面：

一是人本理念的渗透。以提倡人的公平和平等为价值起点，辅之以互助共济的方式，实现人的自由全面发展，从而最终达到全体社会公民和谐共生的局面。社会保障起源于保障社会弱势群体的基本生活需要，消除贫困是其目标，人作为贫困的承受主体继而成为社会保障制度的对象[10]。同时，在帮助其对象摆脱贫困的过程中使得人这一存在主体获得了维持生存、尊重以及发展机会的基本权利。在关注人的全面自由发展的基础上，社会保障制度的平等观为公民权利的实现提供了途径和保证，即通过收入再分配职能实现养老、医疗、就业以及生育等方面的平等和谐发展。进一步地，尤其是社会救助制度使得非制度化的人性关爱走上了正轨，“劫富济贫”令弱者获得平等的生活水平和生存尊严全然体现了人性本善的人性观。

二是社会保障功能的反射。Beveridge(1942)提出社会保障的目的在于满足人的需求，即为了使公民在任何情况下都能有足够的收入满足其生活需要，它会通过令公民依据自身能力进行储蓄的方法实现[11]。从社会救助、最低生活保障制度到社会保险再到社会福利的层级社会保障体系符合马斯洛需求层次理论，同时也印证了其能有效满足不同阶层需求的基本功能。社会保障制度通过养老、医疗等制度确保公民身体素质得到保证和提高得同时，对教育、福利等公共服务领域的投入进一步地提升了人力资本水平与技能，从而大大促进了人的物质精神全面发展。另外，不管是防止公民被边缘化进行的风险防范还是事后对公民回归主体地位的直接援助，社会保障制度都是在承认并遵循人的个性自由与体面主体性的前提下进行的。

总之，社会保障的终极价值目标是实现人的全面自由发展，并随着人的阶段性发展变化而动态调整。

（二）理论延伸：社会保障体系现代化创新理论

社会保障体系现代化从“治理”和“现代化”两个新视角运行。“治理”侧重于公民全体的参与和协商，平行的交流与互动激发社会保障制度的普惠性与实践性；而“现代化”强调顺应大的时代背景，改革落后的制度，使之朝着符合全体公民利益的方向发展。“社会保障体系现代化”是马克思主义国家理论的重要创新。体现为社会保障制度逐渐从边缘性社会制度迈向改革和创新舞台的中心，最终跃为满足新时期公民的全面自由发展的主体性社会制度，而此进程中需要遵循五大原则。一是制度理性化和规范化原则，社会保障制度的独一无二性在于它集市场治理、政府治理和社会治理于一身，从而要求其治理体系具备完善的制度安排和规范的公共秩序。二是制度民主性和开放性原则，现代社会的多元利益主体存在形式要求社会保障制度的公共治理与服务必须纳入民主这个维系制度活力与弹性的重要元素，同时将视野拓宽到国际领域，多汲取国外的优秀经验。三是制度体系法治化原则，法治强制性的特点为公平平等的制度环境提供了保证，有利于社会保障制度的稳定有效平等。四是制度体系的效率效益原则，社会保障制度的广泛性决定其复杂性，时刻保持治理体系对公民需求的敏感性，注重行政效率和经济效益的提高。五是制度的一致性和协调性原则，现代社会保障体系是一个良性有机的制度系统，不管是制度的运行过程还是治理的规划体系都需保持整体的协调一致，实现制度的畅通运行。总之，践行社会保障体系现代化需遵循的五大原则在核心思想上是统一的，都是以公民的自由全面发展为中心，充分尊重公民的价值。

二、国际比较视阈下的社会保障体系

在上述理论诠释的基础上，我们了解到社会保障制度的核心价值在于人的发展，而社会保障体系的现代化表明现存的社会保障制度不适应现代社会高速发展的需要，需进行改革与创新，重点突出的“治理”与“现代化”实质在于以人为本，保证公民全面自由发展的各方面的利益。这部分通过国外典型的几个国家的社会保障体系的比较研究进一步地探讨它们是否将公民的自由全面发展作为制度实行的宗旨，在各自的治理体系下公民发展情况如何。

（一）互助的社会保障体系——德国

德国作为世界上首个建立社会保障制度的国家，其制度的发展历史悠久且体系相对较完善，总体来讲德国的社会保障体系属于互助型，偏向于推崇社会共同体的人际互助性。具体来看，第一，德国的社会保障制度对于国家、社会和个人三方的责任划分清晰，不致使任何一方因负担过重陷入困境或因福利过高过易削弱劳动积极性；第二，制度覆盖面广泛且保障项目齐全，其“全员保障”原则指导下的社会保险法的适用范围是全体劳动者，很好地彰显了制度平等性，例如养老保险属强制性保险，参加对象除了一般的雇员，还包括残疾人、学徒、手工业者等特殊群体，此外农民也有自己的通过农民家庭协会组织的“农民养老保险”[12]；第三，社会保障制度法规体系完善，依据不断动态变化的人民需求适时调整法制体系使其规范化制度化以及法治化，有效避免行政的过多干预造成的政府利益与人民利益的错位；第四，社会化管理模式利于公民参与社会保障从而实现自我管理，同时专业化的社会保障管理机构对于提高制度运行效率与效益也大有裨益。

（二）自助的社会保障体系——美国

与德国互助特点不同的是，美国社会保障体系侧重于自助，制度市场化运行，最低限度的国家干预。其发展模式经历了一个从政府不介入到大规模干涉再到政府逐渐退出的过程，最终形成了一个多层级的社会保障体系，集政府决策、市场介入、民间参与以及个人支持于一体[13]。其侧重市场自助的特点主要表现为，一是社会保障资金来源分散化和私营化，在资本市场发达的背景下，基金管理主要交由专业的私营公司运营，政府主要对宏观操作进行监控和评估；二是制度的着眼点在于公平，侧重于通过“济贫”来消除贫富差距，突出对贫困弱者的救济而非对全体社会公民的福利，同时，崇尚个人主义的国强调自立，救济的形式和目的是为了让受助者工作，而非直接领取救济金；三是社会组织活跃，公民参与度高，这一点在美国的医疗保险领域尤为明显，自由选择的市场化的私人医疗替代了强制的全国统一的医疗保险制度；四是保障制度的项目内容广泛但程度低，诸如失业保险和工伤保险的实施上，部分小企业职工和农工被排除在制度之外，阻碍其自身的自由全面发展。

（三）公助的社会保障体系——北欧四国

以“高税费、高福利”为标志的斯堪的纳维亚模式是对瑞典、丹麦、芬兰和挪威北欧四国的社会保障体系一致性的总结[14]。北欧国家致力于构建将个体公民自由、民主发展与社会主义进步结合的社会保障体系，这样的理想也切实贯彻到具体的制度实践中了。健全的社会保障体系体现了以全体公民的权益为根本原则，典型的“从摇篮到坟墓”的国家“包办”治理体系使得全体社会公民真正享受到了“幼有所托，学有所教，老有所养，病有所医”，甚至移民、难民等弱势群体也能享受到多种同等福利，这样的治理体系下的公民得到了充分的自由全面发展，制度的人学价值得到了体现。高福利不仅仅关注公民的物质生活，为达到公民全面发展的目标，除了让公民享有平等稳定高额的收入，还特别注重教育保障的投入，提升全体民众的精神层次与人文素养。可以说，北欧的社会保障体系是理想化的现实表现，从人性、人权和平等各方面完美践行了“治理”和“现代化”这两个标准。当然，如此完美的体系产生的负效应便是滋生懒汉现象，鉴于此，政府也采取了具有针对性的改革措施以激发公民的劳动积极性。

三、中国社会保障体系现状及致因分析

中国基于身份制所构建的社会保障体系,囿于传统固化的理念，政府管理多于社会治理，体系分散缺乏横向纵向的协调，政府、社会与个人的沟通机制欠缺，致使制度体系的设计只停留在上层理想设计中，“制度给的不是公民想要的”与“公民想要的制度给不了”的矛盾局面必然阻碍体系“护佑”下的公民的自由全面发展。就中国目前的现状，笔者分析指出存在以下问题：

（一）体系的碎片化冲击

中国社会保障体系的“身份制认证”造成其存在碎片化问题，首当其冲的典型表现即为城乡二元分治对公民的自由全面发展的制约。中国的城乡户籍制度是该现象出现的根源，它给原本“平等”的公民身份贴上了“不平等”的等级身份标签，利益载体的不合理设定势必造成利益分配的不公平，大量生存在城市边缘的农民工群体是代表。中国首先在城镇开展社会保障工作，包括养老、医疗、救助、社会优抚等项目的多层次广覆盖的社会保障体系已基本形成，城镇居民凭借其优势的城市户口享受了健全的保障体系，生活质量得到了提升，这部分少数人群的利益和需求得到了满足。但是作为一个农村人口占大头的国度，广大农村居民各方面的保障依然落后于城镇居民，距离实现公民自由全面发展的目标还有一定差距。

另一个显著问题便是群体间的碎片化问题，就养老保险这一项而言，存在着针对机关事业单位人员、企业职工、城镇居民、农村居民、被征地农民以及农民工等不同群体的养老保障制度，造成了群体发展差距。就农民工这一庞大的群体而言，国家采用过渡性制度暂时将“小碎片”转为“大碎片”，但这只能在短期内暂缓农民工异地流转所面临的转续社保关系的困境。在医疗保障等其他的保障中群体碎片化也存在，这在一定程度上阻碍了中国全体公民的自由全面协调发展。

（二）短期行为的约束

短期行为的存在是约束中国社会保障体系现代化进程的又一绊脚石。“顶层设计”是制度实施的“指路灯”，思想决定行动，重视短期行为忽略长远规划的政策制定不是一个可持续发展的行为，无法切实保障公民的发展。例如农民工参与社会保险的办法则体现了其政策制定过程中的短期行为，从短期视角来看，农民工社会保障制度有利于缓解他们异地流转时社会保障关系的转续，同时免除了转续社会保障关系时的“便携性损失”[15]。但是，从长期视角来看，其并没有解决农民工群体养老金待遇不公平的问题。因为随着中国城镇化水平的提高，据《2013年中国中小城市绿皮书》显示，预测到2020年中国的城镇化率将达到60.34%，到2020年前和2030年前全国需要市民化的农业转移人口总量将分别达到3.0亿和3.9亿，届时在城镇退休的这部分农民工，由于待遇计发办法的缺失，其养老金待遇水平必然与城镇居民相距甚远；而回到农村退休的农民工会因待遇水平高于当地农民而引发新的群体矛盾与冲突，不利于公民的和谐发展。诚然，制度体系的设计要想一步到位是不可能的，但是初期的考虑要有长期规划，不能只关注解决眼前的问题而不顾以后的问题，短期行为只会造成把矛盾与问题推向未来的更加严重的局面，所以治理体系现代化需关注眼前、兼顾未来、避免短期行为的约束。

（三）多头管理的不一致

多头管理，管理体制不够集中，问责机制不够完善，各部门责任分担不够精准，这一切致使中国社会保障体系无法实现高效协调运转，进而也就无法满足公民复杂多变的需求，一体化协调发展是治理体系现代化的核心要求，“多龙治水”显然违背了其核心原则。例如养老保险制度，劳动和社会保障部门负责国企职工、人事部门负责公务员、民政部门负责贫困人群，横向机构的冗杂、责任划分过细最终的结果便是互相推诿责任。再如中国的社会救助体系，就业援助交由劳动和社会保障部门、医疗救助交由卫生部门、农委负责农村贫困居民扶助、教委管理教育救助、困难职工扶持由工会负责等等，多头管理的不一致，不仅无法达成政策的预期目标，还会大大增加制度的运行成本。

（四）轻视服务的误区

社会保障体系是涵盖行政、经济和社会等多方面的综合制度体系，经济保障仅仅是整个体系中的一部分一个层次，在经济保障的基础上还要更深层次地传递社会公平价值，实现公民全面素质发展，解决社会不和谐问题，最后构建服务型的和谐社会。但是中国目前的治理体系还停留在物质、生存保障层面，发放养老金、提供救济金、给予失业补贴等等实践操作都是以货币形式进行保障，忽略了人的价值层面，自然而然地给保障对象冠上了物质枷锁，比如社会救助制度下接受救济金的贫困人群就被赋予了一种贫困身份，从而出现“福利污名”现象，进而造成社会公民之间的身份隔阂、地位分层，不平等情况加剧。自从党的十六届六中全会《决定》明确提出要逐步实现基本公共服务均等化之后，同时国外“服务型政府”热潮的兴起，都意味着现代化治理体系的重要任务是将服务人民大众放在首位。

四、如何有效实现社会保障体系现代化创新

碎片化、短期行为、多头管理和轻视服务的社会保障体系存在很多威胁与危害，严重削弱了国家的治理能力，最容易导致被分层群体的路径依赖，从而形成既无效率又缺失公平的制度运行局面，这种消极影响会进一步地陷入诺斯所谓的“锁定状态”，长此以往的后果就是加剧人们的不平等感、挫折感、无助感等等，最终导致社会的不稳定。对于社会保障体系现代化的推进，着重对“治理”与“现代化”的解读，要实现其创新的目标首先要从信念上打破传统固化的思维习惯，借鉴国外优秀的经验，立足于本国国情，以法治化为核心，以人的自由全面发展为宗旨，以制度化、体系化和系统化为目标，具体有以下建议做法：

（一）法律先行，构建法治中国

统一的法律约束是制度有效实行的保证，只有强制性的法律才能以最权威的方式规范人们的行为以达到预期的效果。从十八大报告在民主政治方面提出的“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”全面深化改革目标中可以看出，法治化是国家治理体系的核心。由上文可知，不管是互助体系的德国、自助体系的美国还是公助体系的北欧四国，它们社会保障体系的相对成功与完善的法律体系密不可分。如若国家的立法滞后，地方的立法必然分散，进而很难建立起统一的社会保障制度体系。所以，应当明确法律在治理体系中的核心地位，在《中华人民共和国社会保险法》的基础上，不断建立完善各个领域的法律，如《社会福利法》、《社会救济法》等等。

（二）社区保障，重视社会服务

伴随市场经济的发展，社会公共服务的理念逐渐普及，传统的以物质保障为主的治理体系显然不能适应现代公民的需求，“单位人”向“社会人”的过渡正在进行，国家与社会的分离趋势不断加强，在这一过程中，作为结构完整、功能齐全的自组织系统——社区是社会保障治理体系新型载体的理想选择。一方面，社区保障有利于“小政府、大社会”的社会保障实践模式的转型，注重公民自身参与，政府宏观监督调控，以听取人民的意见和心声为主旨，提升制度的服务力度；另一方面，对于处于组织边缘的社会公民来说，社区保障能够为其提供安全的庇护，使其获得自身价值的存在感，促进公民的自由发展。社区保障是治理体系现代化的伟大创新，开拓了保障体系的新领域，对于可持续和谐的社会发展具有良性促进作用。

（三）完善农民工社会保障体系，整合碎片化

2014年国务院印发的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》明确规定在满足一定条件的前提下，城镇职工养老保险与城乡居民养老保险可自由衔接转换并且将个人账户全部储存额随同转移，这一举措对于城乡“大碎片”的整合跨出了重要的一步；在群体“小碎片”方面，应将注意力集中在日益庞大的农民工群体身上。具体有以下做法：首先，可以按照农民工的自身意愿，提供多层次的养老保险解决对策，养老保险长期性的特点决定其复杂性，处理好农民工群体的养老问题的关键点在于解决农民工群体流动性较大与养老保险缴费周期较长的矛盾，所以当前不应盲目地建立独立的农民工养老保障制度，应充分尊重其自身的意愿，自由选择城镇职工养老保险制度或者新型农村养老保险制度；其次，鉴于农民工的工作性质和工作环境，疾病和工伤往往成为农民工的两大威胁。就疾病方面，可以根据农民工的特点选择合适的医疗保险制度，例如职业相对稳定的“准市民型”农民工归类到城镇职工群体；对于工伤方面，在政府部门强制推行和有效监督的基础上可以将用人单位与农民工签订的劳动合同和参加工伤保险进行“捆绑式”管理。

（四）加强顶层设计，避免短期行为

加强顶层设计，用战略眼光考虑社会保障体系现代化的实现。要以人民的根本利益为出发点和落脚点，改“自上而下”为“自下而上或平行为主，自上而下为辅”，摆脱既得利益群体的限制，不应囿于现状，仅仅“头痛医头脚痛医脚”，应以可持续发展的眼光进行全局性的规划统筹。同时还应兼顾社会保障治理体系信息社会化，借鉴美国优秀的经验，为每一位公民发放一个社会保障号码，建立一个庞大的全国范围的包含全体公民信息的信息系统，提高社会管理水平，避免短视行为。

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（责任编辑 卞建宁）

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1671-9123（2017）02-00104-06

2017-04-21

江苏高校品牌专业建设工程资助项目（PPZY2015B195）；江苏开放大学“十二五”规划青年专项课题（15SEW-Q-048）

何冬梅（1989-），女，江苏南通人，江苏开放大学商学院教师。