深入理解“两山”管理规程积极推进“两山”基地建设

□ 刘煜杰

“绿水青山就是金山银山”实践创新基地（以下简称“两山”基地）是中共中央、国务院在《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中明确提出的任务，更是贯彻落实习近平生态文明思想和党中央、国务院关于生态文明建设决策部署的重要举措和抓手，发挥了践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念实践探索的平台和载体作用。生态环境部近期发布了《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程（试行）》，基本形成了“两山”基地建设的顶层设计、总体部署和工作推进格局。

一、准确把握“两山”基地管理规程核心要义

管理规程共6章、25款，含2个附件，从总则、申报、遴选命名、建设实施、评估管理等方面对“两山”基地的建设管理进行了明确和规范。

一是深入理解“两山”基地建设定位与内涵。“两山”基地是践行习近平总书记“两山”理念的实践平台和载体，主要任务是创新探索“两山”转化的制度实践和行动实践，强调“绿水青山”保护和“金山银山”转化，并总结推广“两山”转化的有效路径和典型经验模式；重点是探索生态产品价值实现的路径方式和“两山”转化长效制度，而且“两山”实践创新基地的“创新”着重体现在制度创新；目的是引导地方正确处理保护和发展的关系，将生态资源优势转变为经济发展优势，探索可持续发展路径，实现绿色高质量发展；最终目标是实现生态惠民富民与绿色共享，提高人民的获得感幸福感。

二是准确把握“两山”基地申报总体要求。申报主体为市、县级人民政府及其他建设主体。市、县级人民政府更具有可操作性，有利于从整体上推动“两山”基地建设工作，包括政策资金项目人员投入与保障、长效体制机制建设、经验模式总结与推广等。同时，其他在“两山”建设方面具有典型性、代表性的乡镇、村、林场、小流域或功能区等同样可以申报。另一方面，要满足申报条件，即申报地区生态环境本底要好，工作基础扎实，在依托生态资源发展生态经济、推动绿色发展方面成效突出，具有“两山”转化的典型案例，以及有效推动“两山”转化的制度实践，同时需参照“两山”基地建设实施方案大纲编制实施方案，且由地方人民政府发布实施，而且在中央生态环境保护督察、各类专项督查中未发现重大问题，无重大生态环境破坏事件。

三是深刻理解“两山”基地遴选优中选优。首先，要求申报地区对照申报条件进行自查，在满足条件的基础上方可申报。其次，强调省级生态环境行政主管部门要严格把关，强化预审、公示和择优推荐。再次，生态环境部组织专家参照遴选原则和相关要求对推荐的申报地区开展资料审核与现场核查，并按照有关要求和程序优中选优确定名单。其中，资料审核环节重点关注实施方案科学性、针对性和可操作性，申报条件真实性、符合性、可证明性等；现场核查环节重点关注绿水青山保护的重要区域和节点，“两山”转化案例的典型性、代表性和可推广性，以及涉及中央生态环境保护督察、各类专项督查整改的重要点位、重要工程项目等。

四是厘清明确“两山”基地建设重要职责。生态环境部主要负责“两山”基地建设的顶层设计和管理，研究制定并及时更新相关管理规程、技术导则、激励政策等，加强“两山”基地建设成果总结和推广，科学引导“两山”基地实践探索。省级生态环境行政主管部门主要负责把关和预审推荐、跟踪指导、监督管理等。“两山”基地要加强组织领导，强化实施方案推进落实，定量化、时限化、责任化地推动各项工作任务和工程项目落到实处，建立起监督考核和长效管理机制，同时要因地制宜开展“两山”转化路径探索，创新制度实践，总结凝练形成具有地方特色的“两山”转化模式。

五是着重强化“两山”基地建设后评估和动态管理。生态环境部对获得“两山”基地称号满3年的地区，组织开展建设成效和水平的评估工作。评估内容主要包括实施方案推进落实情况，重点关注相关目标完成情况、有关任务措施开展落实情况、重要工程项目实施进展等；“两山指数”评估情况，重点关注“绿水青山”保护、“金山银山”转化、长效保障机制建设水平、具体建设指标进展情况等；“两山”基地打造的具有地方特色的生态产品价值实现路径模式，重点关注转化模式的典型性、代表性和可推广性，以及生态品牌建设情况等。对出现管理规程第二十三条所列情况的，特别是针对中央生态环境保护督察、重特大突发环境事件或生态破坏事件，实行“一票否决”，生态环境部将撤销其称号。

六是重点加强“两山指数”（LLEI）内涵理解和应用。“两山指数”是量化反映“两山”基地建设水平，表征区域生态环境资产状况、绿水青山向金山银山转化程度、保障程度，服务于“两山”基地管理的综合性指数。“两山指数”主要包括8项任务、20个具体指标，着重强调生态系统服务价值增值和生态经济的提升，着重体现“两山”转化路径，包括发展生态产业和生态系统服务付费（生态补偿），其中生态产业包含生态农业、生态工业、生态服务业（生态旅游），生态补偿主要包含重点生态功能区转移支付、横向生态补偿、碳汇交易等。“两山指数”主要用于引导“两山”基地明确建设目标方向、重点任务，相关指标及指标参考值不作为“两山”基地遴选的门槛和条件。

二、积极探索“两山”转化路径模式

以习近平生态文明思想和总书记“绿水青山就是金山银山”理念为指引，结合“两山”基地现有的工作基础和实践探索，我们初步总结形成了一些典型的“两山”转化模式。

一是“绿色银行型”。主要以提升生态资产为核心，大力推进生态建设，通过厚植生态本底，将生态资产不断累积变现。如河北塞罕坝机械林场、山西省右玉县、内蒙古自治区杭锦旗库布其沙漠亿利生态示范区等。

二是“腾笼换鸟型”。主要以产业转型为核心，通过对传统产业进行绿色化改造，实现从牺牲生态到保护生态，从“吃山靠开矿”到“发展靠生态”的转变。如浙江省安吉县实现了过去“卖石头”到现在“卖风景”的转变。

三是“山歌水经型”。主要以发展特色产业为核心，围绕特色生态资源，发展生态循环农业、道地中医药产业、特色生态旅游等，生动践行了“靠山吃山唱山歌，靠海吃海念海经”。如云南元阳哈尼梯田遗产保护区依托梯田文化，发展“稻鱼鸭综合种养+旅游”模式，又如陕西省留坝县依托道地中药材，发展生物多样性保护与减贫模式。

四是“生态延伸型”。主要以扩容提质为核心，围绕生态产业基础，进一步延伸上下游产业链条，推动大生态与大数据产业、大健康产业、大旅游产业等协同发展，实现绿色高质量发展。如贵州省贵阳市乌当区以生态大数据为基础，推动都市农业、休闲旅游、康养运动、健康养生等融合发展。

五是“生态市场型”。主要以发展生态产品交易为核心，围绕生态产品转化的市场化机制，包括用能权和碳排放权交易制度、排污权交易制度、水权交易制度、绿色金融体系等，不断开发生态产品、生态金融产品，探索形成多样化的价值实现途径。如浙江省丽水市建立了以县域碳汇计量为依据的碳汇交易机制；安徽省旌德县开展林权收储担保融资试点，创新实施“林农增收五法”，实现了“不砍树能致富”。

六是“生态补偿型”。主要以建立健全生态补偿机制为核心，通过加强生态环境保护，更好地提供具有公共产品属性的生态产品，建立起利益联结机制，推动实现保护者受益，包括重点生态功能区转移支付、流域上下游横向生态补偿、省市内部生态补偿机制等。如浙江省湖州市建立了水源地保护生态补偿等制度，近5年来全市财政累计安排生态引导资金近6亿元，带动社会资本120多亿。

七是“生态惠益型”。主要以推动生态惠民为核心，围绕生态利民、生态为民，通过安置护林员、保洁员等生态公益岗位以及生态购买、赎买等，拓宽生态就业渠道，增强生态惠民途径和方式，推动绿色惠农富农强农。如山东省蒙阴县通过生态保护工程，安置50多户具有劳动能力的贫困人口为护林员，探索“生态护林员+”模式，实现生态保护与脱贫攻坚双赢。

三、深入推进“两山”基地建设

一是以管理规程为重要纲领，进一步规范和加强“两山”基地建设。管理规程是“两山”基地建设的顶层设计，对“两山”基地建设进行了总体部署和安排。各地要加强对管理规程的学习和理解，特别是要准确把握好“两山”基地的定位、基本内涵和重点任务，进一步明确“两山”基地建设的目的、重大意义，避免出现“拿牌子”、前紧后松、转化模式“同质化”等现象。第一批、第二批“两山”基地也要根据管理规程，建立起监督考核和长效管理机制，巩固和深化建设成果，特别是缺少实施方案、年度工作计划以及有效推进机制等方面的，要查缺补漏，加强监督和规范管理。

二是以“两山”转化为重点任务，进一步总结和凝练转化路径模式。探索“两山”转化路径模式是“两山”基地建设的重中之重，将“两山”建设的制度实践和行动实践总结并固化形成典型经验模式是最重要的任务。各地要加强基本单元建设，依托本地区典型案例在绿水青山保护、金山银山转化、长效保障机制等方面的进展成效和经验做法，结合习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的科学内涵，对其适用地区、条件、成效等方面开展评估，梳理总结形成具有典型性、代表性、可推广性和地域特色的“两山”转化典型经验和模式，并示范推广。

三是以“两山指数”为重要依据，进一步科学引导“两山”基地建设。“两山指数”作为“两山”基地后评估和动态管理的重要参考依据，是加强“两山”基地管理的重要内容。“两山指数”评估的具体技术要求、规范性引用文件、涉及的术语及定义、评估原则、工作程序、评估方法、具体指标值设置等还有待进一步完善。同时，各地要深入理解和把握“两山指数”的内涵和要求，提前谋划和准备好评估，积极开展自评估工作，精准剖析自身发展优势和存在突出短板问题，动态校准发展方向和建设任务，推动形成生态环境保护和绿色发展相协调的发展模式。

四是以管理平台为关键节点，进一步推动“两山”实践探索宣传与交流。一方面，管理平台作为推动“两山”基地评选、建设的重要工具，是对外宣传“两山”实践经验模式的重要窗口，要充分发挥管理平台重要信息集成和对外展示作用，及时发布相关政策文件、理论研究、有关成功经验、特色模式和典型案例等。另一方面，宣传交流作为推进“两山”基地建设的有效手段，对提高“两山”基地建设的积极性和热情、提升“两山”实践探索的经验能力起着十分重要的作用，要加大宣传交流力度，重点依托“两山”基地现场交流会、相关论坛、培训班等，加强各个基地之间的沟通和经验交流，进一步提高“两山”实践探索与生态文明建设的浓厚氛围。