农业农村发展中资源要素培育和激活政策

□ 陈丽君 苏楚静

构建农业农村发展的制度环境，是国家加强和改善对农业农村发展调控和引导的第一要义。在我国，要素制度的城乡分割是城乡二元结构的重要特征，也是制约农业农村发展的关键因素。本文聚焦人力资本、土地和金融等资源要素，通过分析农业农村发展中各资源要素面临的困境和约束，提出培育、激活这些资源要素的公共政策选择。

一、农业农村发展中的资源要素困境和约束

2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出:在新时期，需要“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置;提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变;加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距;协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力;加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础”。长期以来，城乡二元体制制约了农业农村发展，资源要素困境成为农业农村发展的重要瓶颈。

1、人力资源要素的困境与约束

首先，农业劳动力大量结构性转移。我国正经历着农村剩余劳动力从无限供给到有限剩余的转折，农业劳动力出现绝对下降，劳动力供求的结构性矛盾开始突出。①国务院发展研究中心课题组:《“十二五”时期我国农村改革发展的政策框架与基本思路》，《改革》，2010年第5期。我国第一产业就业人员在1991年达到峰值3．91亿人，此后出现下降趋势，2009年为2．97亿人。据统计，2009年外出农民工数量为1．45亿人，真正从事第一产业的劳动力已经下降到1．5亿人左右。②数据来源:中华人民共和国农业部，2011年4月26日。http://www．moa．gov．cn/fwllm/jjps/201104/t20110426_1978738．htm农业劳动力的流失，不仅体现在农村劳动力往第二产业以及第三产业的大量结构性转移(如图1所示)，更重要的是，从事农业生产的劳动力年龄结构不合理。据国家农业部的数据显示，我国农村人口中51岁及以上的高达33%，41－50岁的占23%，31－40岁的占24%，21－30岁的占15%，20岁及以下占5%，③数据来源:中华人民共和国农业部，2011年4月26日。http://www．moa．gov．cn/fwllm/jjps/201104/t20110426_1978738．htm农业劳动力老龄化情况严重，劳动力质量处于不断下降趋势。

图1 2000－2011年中国按三次产业划分的就业人员结构

其次，农村实用人才缺失。2008年底，农村实用人才总量为820万，其中，中专以上学历比例为3．9%，农业科研人才中研究生学历的比例仅为17．8%，生物育种创新、动植物疫病防控、高效栽培养殖集成、农产品加工与质量安全等重点领域人才仅有600人;农业推广人才中大专以上学历比例仅为59．4%。④数据来源:农业部，《农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划(2010－2020年)》，2011。农村专业技术人才占农业劳动力的比重远远低于其他行业水平，农村技术推广人员与农村人口之间的比例远低于发达国家水平。

此外，农村人力资本积累水平低下。据统计，2006年我国农村劳动力资源中，文盲3593万人，占6．8%;小学文化程度 17341 万人，占 32．7%;初中文化程度26303万人，占49．5%;高中文化程度5215万人，占9．8%;大专及以上文化程度648万人，占1．2%。(图2)农村居民受教育水平低。然而，农村就业人口占农村人口总数的比例却远远大于城市就业人口占城市人口总数(图3)，这说明农村人口过早地投入到劳动中，农村人力资本对经济增长的贡献率低，人力资本的“质量”问题凸显。

图2 中国农村劳动力资源的受教育程度(2006年)⑤ 数据来源为第二次全国农业普查数据公报，迄今未有更新的数据。2010年的六普调查未提供相关信息。

图3 按城乡分就业人口与人口数之比(2000－2011年)

2、资金要素的困境与约束

新农村建设的一个重要问题是:“资金从哪里来?”农业农村发展中资金要素的困境与约束主要表现为农户农业投入增长乏力、财政支农结构不合理，效益较低、农村金融服务体系不健全三个方面。

一方面，农村居民人均收入增长缓慢，而为实现农业现代化，农业生产技术的不断发展导致了农业投入成本高，低收入水平与高投资成本，使得农户显得“有心无力”。另一方面，尽管我国财政支农在过去几年不断加大力度，其效益却较低，农村基础设施建设及教育投入不足，各种转移支付以及补贴的财政投入较大，但直接到农民身上的资金投入却很少，各环节中隐匿的人为操作及法律政策约束力的缺乏，严重降低了政府支农的效益。此外，农村金融服务体系不健全，存在农业中长期政策性信贷投入严重不足、信用社脱农倾向明显、邮政储蓄功能单一，吸收的存款极少用于支持农村、农业保险覆盖面低，贷款风险集中于银行业金融机构等问题。①国务院发展研究中心课题组:《“十二五”时期我国农村改革发展的政策框架与基本思路》，《改革》，2010年第5期。农业投入资金短缺、农户和农村企业贷款难问题仍然突出。

3、土地要素的困境与约束

目前，农民上访和投诉中涉及到土地案件的数量居全部上访和投诉数量之首。土地作为农民赖以生存的资本，在农业农村建设中，其要素制约体现在耕地面积减少、土地闲置严重、土地流转低效以及土地征用失范等方面。

2010年12月，国务院印发的《全国主体功能区规划》中指出，耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大是突出问题，全国耕地面积从1996年的19．51亿亩减少到2008年的18．26亿亩，人均耕地由1．59亩减少到1．37亩，逼近保障我国农产品供给安全的“红线”。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》，我国耕地保有量到2010年和2020年要分别保持在18．18亿亩和18．05亿亩。如何在进一步推进我国工业化与城镇化建设、保持经济平稳较快发展的条件下，有效遏制耕地不断减少趋势，守住18亿亩耕地红线，是摆在我们面前的一个重大难题。与此同时，农业与非农产业之间的巨大收入差距使农民更愿意选择外出务工，加之受免征农业税等因素影响，有些农户宁愿耕地抛荒也不愿意流转，造成了土地的闲置。而在目前的农村土地流转中，主要以转包为主，流转形式单一，规模较小，有些地方还存在村集体干预土地流转的现象，致使土地流转低效。此外，农村土地产权主体模糊不清，农民自由处分和转让土地的权利有限，无法对抗政府借助公共利益之名的征地行为，加之土地征用排斥市场作用和公众参与，导致征地失范，损害农民利益。

农业农村发展除了受到人、财、物要素影响外，还受农村居民观念、农村治理模式等多方面的影响，需要统筹政府与市场的资源和力量，促进农业农村健康、稳定、快速的发展。

二、基于城乡要素平等交换的主要资源激活政策

当前，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。农业农村作为一个具有较大开发空间以及发展潜力的领域，需要在城市发展带动下激活各种资源，走城乡联动的发展模式，实现城乡资源要素的平等交换。

1、人力资源要素的激活

2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发的意见》指出:加强农村人力资源开发工作，就是要统筹城乡资源，通过学校教育、职业培训等方式，努力提高广大农村人口的综合素质和能力，不断促进农村人力资源的合理配置和使用。

首先，统筹城乡社会保障资源。我国城乡社会保障的制度供给整体上沿袭计划经济时代所形成的城乡“二元结构”路径，劳动力流动受到严重限制，“由于农村劳动力向城市转移缓慢也致使城市第三产业发展不足，城市的辐射功能发挥受到严重的限制，使城市对农村发展的带动作用不强，从而又抑制了农村的发展，并因此形成恶性循环。”②王国军:《中国城乡社会保障制度衔接初探》，《战略与管理》，2000年第2期。统筹城乡的社会保障资源，需要消除城乡壁垒，统筹城乡的保障模式、管理体制以及保障水平，保障农村劳动力不再仅为追求基本生活保障而向城市盲目流动，促进城乡统一劳动力市场的形成。其次，统筹城乡教育资源。我国财政性教育经费支出占GDP的比重长期偏低，低于世界各国平均水平(5．1%)，农村教育资源的匮乏尤为严重。统筹城乡教育资源，需要在普及农村义务教育的基础上，提高高等继续教育的受教育人数，避免人力资本的低水平积累;增强职业技术教育的作用，采用继续教育与技能培训相结合的办法，切实提高农民适应现代化农业发展的技能。运用城市资源，采用高校—农户的培训模式、企业+农户的合作模式，走农业产业化的道路。再次，统筹城乡就业资源。在城乡间形成及时、有效、完善的就业信息服务体系，坚持“面向社会、公开招聘、择优录用”的市场配置人力资源的原则，保障城乡劳动者的平等地位，逐步实现城乡统筹、良性互动的就业制度。

2、资金要素的激活

在市场经济配置资源的情况下，资本具有逐利性，向着收益最多的方向流动。城市中第二、三产业较之于农村第一产业的收益要高，资金不断往城市流动，城乡差距居高不下。保证农业农村的发展资金，需要实现基于产业扩散与风险转移的资金激活。

当前，邓小平提出的“一部分地区、一部分人先富起来”已经实现，如何实现“共同富裕”是重要问题。根据理论研究以及国际经验，一是通过财政实现转移支付，二是通过市场实现扩散效应，其中，财政转移支付会扭曲市场，扩散效应并未全面出现。①陆磊:《以行政资源和市场资源重塑三层次农村金融服务体系》，《金融研究》，2003年第6期。在城市与农村的相对禀赋差异比较基础上进行产业扩散，政府通过整合城乡的初级生产要素(天然资源、地理位置、非技术人工与半技术人工、融资等)和高级生产要素(现代化基础通讯设施、高等教育人力，大学研究所等)，能具有更大的通过增加财政投入对生产要素进行改善的能力②胡晨光、程惠芳、杜群阳:《集聚经济圈集群产业的扩散与转型——基于多元化集群产业结构演化视角的分析》，《经济学家》，2010年第7期。，在产生一定的经济效应后，能吸引更多不同行业的企业对农业与农村投资。产业扩散在资本逐利的同时，将农户投入、政府财政支持、商业投资都纳入到发展过程中，实现农业农村发展资金要素的激活。

同时，农户在农业生产中承受着自然风险与市场风险两种风险，在没有政府补贴的前提下，商业银行面对高风险、低效益的农业基础产业的相关业务，会较少进入相关市场，寻求一条农户、市场、政府均可获利或降低成本的道路，需要实行风险转移机制。政府可以通过建立农村金融机构贷款保险机制，在确保农户获得融资支持的同时，通过准确评估农贷风险，对金融机构方法农业贷款激励③陆磊:《以行政资源和市场资源重塑三层次农村金融服务体系》，《金融研究》，2003年第6期。，这一方面通过风险转移鼓励城市金融机构参与到农村金融提供体系中去;另一方面增加农业农村发展资本的可利用度，激活农村经济。

3、土地资源要素的激活

在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下，社会对农产品需求将呈刚性增长，这就要求今后我国必须保持必要数量的耕地，提高农村土地资源的利用效率，因此，实现农村土地资源要素的激活，需要推动土地流转，强化土地集约利用;加快推进工业化与城镇化，提高土地利用效率;征地制度改革。

当前，农村土地承包分散经营导致了粗放型生产甚至是撂荒闲置的“碎片化”结果，应通过大力发展“特色农业”、“绿色农业”，提高规模种植比重，走集约化土地经营道路;通过创新土地规模经营模式，探索以土地出租、股份合作、公司托管等土地规模经营模式，深入实施优势农产品区域布局，推进农业产业化发展。大力提高城镇化与工业化水平，以城带乡，以镇带村，以工哺农，抓好城镇聚集功能和辐射带动能力，把城镇发展、农村劳动力就业、农业产业化发展配套结合起来，通过城镇企业就地吸纳农村当地劳动力的方式，方便农民在工作之余兼顾好土地耕种，减少土地抛荒。此外，明确政府征地权的行使范围，借助日益完善的城乡土地市场体系、寻求市场供给途径，按照公开、公正的程序征收土地，保障农民的土地权益。

三、基于政府主导和市场机制的人才培育政策

新时期农村人才队伍建设需注重培养农业生产技术人才、农村经营管理人才、市场营销人才、农村经济组织人才、农村公共事业专业人才等实用人才。④鄂玉江:《加强农村人才队伍建役的目标及途径》，《决策咨询通讯》，2004年第4期。基于我国农村人力资源的结构与特点，农村人才的培育，应建立政府主导并结合市场机制的政策体系。

1、政府在农村人才培育政策体系中的作用

政府主导农村人才培育工作，主要体现在通过加大财政投入、引导各级党委和政府加强农村实用人才开发与培育的相关工作、完善立法与创新人才扶持政策等方面。

首先，需要制定与完善农村实用人才标准，建立健全农业农村发展的培训机制。基于明确的农村实用人才的分类，制定不同的受教育水平标准、技能标准、实践经历要求等，并具体分析各地对人才需求的特点，使农村实用人才的标准与各地农业农村发展的人力资源需求相符合。构建考虑各年龄段与地区的农民群体的差异性的多形式、多层次的培训格局，实现基于农业生产区域特殊性的正规(职业)培训与社会培训相结合的长期培训体系。其次，加大农村人力资源开发的政府财政投入，保障农村义务教育的普及，加大农村继续教育以及农村专项人才开发的财政投入，建立农村专项人才开发基金，促使各级政府将农村实用人才的培育与开发工作日常化。再次，建立健全农村人才激励与保障体系，区分各级农村人才的需求，提供针对性的物质激励、发展激励以及精神激励，坚持统筹城乡人才流动的发展的非歧视原则，政府提供物质激励的资金支持并通过保障城乡间人才的自由流动，保障机会的平等以及农村劳动力学习资源的可获得性与稳定性等方式提供发展激励支持，实现农村人才培育的激励保障。此外，创新农村人才扶持政策及发展平台，为农村本地人才提供外出培训、深造、试验等机会;为农村外的人才提供流入的激励以及渠道，提供适应时间与创新机会等，缓解农业农村发展过程中人才紧缺的困境。

在农村人才培育与开发过程中，政府应承担财政支持、政策引导、监管等方面的主导角色，但这并不意味着政府需要直接提供服务，市场对资源有效配置的作用不可忽视。

2、市场机制的作用

运用市场机制培育农村人才的作用体现在社会资本与公共资源相互结合，与政府进行优势互补，通过发挥市场竞争机制的作用，联动承担社会发展的责任，反过来促进市场组织自身的发展。

一方面，需要构建需求导向、用培结合的培训竞争机制。对于一些技能培训，国家可以免费提供，但有些则需要通过收费等方式以市场的价格杆杠实现需求的有效揭示，避免培训资源的错误配置与资源浪费。构建社会培训机构相互竞争、提供多元培训的格局，通过建立农民教育培训券制度，在赋予农民自主权的同时，调动市场资源，实现“政府—市场”优势互补。另一方面，需要构建城乡统一的劳务信息平台。信息获取的狭隘性阻碍了区域之间的交流，降低了劳动力流动的可能性，同时，信息的非对称性提高了人力资源流动的风险，降低了劳动力流动的积极性。建立健全城乡统一的劳务信息平台，需要在政府政策引导下，各行业主动积极参与，提供并补充人才信息，作为交流与引才的基础，实现农村劳动力“走出去”，城市劳动力“走进来”。以浙江省为例，在农村实用人才信息管理方面，组建了“浙江省农村人力资源网”和“浙江省农村实用人才数据处理系统”，实现了远程管理和数据共享。此外，需要构建以用为本的人才评价市场机制。在我国，农村与城镇收入差距大，不仅由于从事的产业层级不一样，而且还因为市场支付未能实现“同工同酬”，严重影响了农村劳动力的积极性。激发农村人力资源与实用人才，需要以市场需求为基础，改变以往的“唯学历”评价体系，引入人才“以用为本”的评价机制，考察人才的适岗性，而非关注与农村、城市户籍之间的差别等因素。同时，以人才工作实绩、经济或社会产出等作为工作评价的标准，并给予相应的市场报酬，实现城乡劳动力“同工同酬”。

在农村人才培育过程中，要发挥政府主导作用，又要打破政府包办一切的局面;要引入市场机制、社会多元主体参与，又要强调政府的管理与监督作用。农村人才的培育与开发，不仅直接影响农业农村的发展，而且对城乡劳动力市场的结构产生重要影响。

四、基于确权赋能与市场流动的土地高效配置政策

我国已基本形成了具有中国特色的农村土地制度体系，并形成了农民集体土地所有权、土地家庭承包经营权、家庭承包经营土地流转权和农村土地管理权为基本内容的新型农村土地产权体系。然而，目前的法律体系对农村土地产权的界定存在诸如农民集体产权界定困境、农村集体所有制所有权行使界定困境、土地承包经营权(土地使用权)界定困境以及土地处分权界定困境等问题①孟祥仲、朱健:《目前法律框架下农村土地产权界定的难点分析》，《经济体制改革》，2008年第3期。，损害农民利益并阻碍了农村土地资源的高效配置。

1、基于确权赋能的土地激活政策

首先，需要明晰土地使用的各项权利。农民土地所有权不是单一的土地权利，而是一组土地权利，包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权，而目前我国土地的使用权权利并不完整。由于大多数地区农民集体经济组织已经解体，出现农村集体土地所有权主体虚拟的现象①高元禄:《中国农村土地产权问题研究》，吉林大学博士学位论文2007年，第111页。，农民缺乏自身对土地所有的感知，无法形成长期经营的规划，也为乡村干部的“寻租”行为提供了温床，导致土地使用分配不公以及耕地资源的流失。因此，需要完善农村土地法律体系，明晰农村集体土地的所有权主体及各利益群体间的权利与义务。同时，明晰农村土地的收益权与处分权，真正实现农村土地家庭承包经营权成为独立产权，防止“代理者”对农村土地所有权的干预与限制。

其次，构建激励性的权利与资源分配机制。“三农”问题是由农民权利缺失导致农民收入和农业经济可持续增长的激励机制和效率问题②陈家泽:《产权对价与资本形成:中国农村土地产权改革的理论逻辑与制度创新——以成都试验区为例》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)，2011年第4期。。土地要素的稀缺性所导致的集约使用、高效使用并未在资源要素的配置中得以实现，这种效率的缺失，实质上是由于一种制度障碍使农业的增长缺乏内生的资本形成，农民不能以自己的不动产产权与金融机构之间产生对价而取得流动性③陈家泽:《产权对价与资本形成:中国农村土地产权改革的理论逻辑与制度创新——以成都试验区为例》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)，2011年第4期。。因此，构建激励性的权利分配机制，赋予农户对土地的实质经营权，形成长远的发展规划，有利于实现农村土地要素的有效利用。这要求确权到户，将集体资产股份化，分解到个人，并实现土地在乡村内部的自由流动。

再次，构建公平规范的土地征用制度。土地征用以“公共利益”为基础，需要给予被征用者公平补偿，实现土地所有权的转移，然而，在实际生活中，存在征地公告过程失范、征地补偿低廉、补偿方式单一等问题。保障农村土地征用过程中农户的权益，是对农户拥有土地承包权、使用权以及部分处分权的身份确认，需要完善征地补偿中补偿总量的标准与设定，使之符合市场中土地资源的价值;完善补偿的分配方式，防止补偿资金被各级政府截留，仅存少数分到农户手中的情况。同时，以社会保障为核心、以市场为导向，采取多种途径安置被征地农民，赋予农民根据自身发展需要对征地补偿进行“讨价还价”的权利。

2、基于市场流动的土地激活政策

在政府政策引导与支持的前提下，实现农村土地要素的激活，需要发挥市场配置资源的作用。首先，完善土地流转政策。2003年的新土地承包法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转。党的十六大对依法加快农村土地流转作出了积极部署，提出了有偿流转土地承包经营权、完善农村土地制度等措施，并首次提出要建立现代产权制度。国家从法律和政策层面为农村集体土地流转提供了依据，推进了我国农村土地有序流转，但改革步子过小，应建立产权清晰、市场调节、农民自愿、依法有偿的土地流转机制，进一步提高农村土地利用率和产出率。

其次，推进农村产权改革，培育土地流转市场。进一步理清农村土地权益关系，明确农地和农房的产权并允许农村产权在乡村之间有条件流转与交易;搭建便利的土地流转平台，以镇为单位成立土地流转中心，对流转的过程和结果进行动态指导和监管;建立土地流转管理信息库，将农民流转土地的位置、面积、质量、等级、价格、期限等内容进入微机管理。发展土地流转中介组织，按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，加快培育“村乡交易、县市监管”的土地流转市场，解决土地承包经营权流转过程存在不规范问题。构建土地交易的农村内部大市场，改变乡村内部“村际阻隔”和“产权缺乏”造成的对农村土地产权交易的限制，实现村际开放，形成农村土地资源交易的市场价格机制。引导社会资本进入土地流转市场，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式向种植大户、龙头企业、专业合作社等规模经营主体集中。

其次，强化公共服务，保障土地流转。改善土地耕种条件，水利配套工程建设、农业综合开发等要与农村土地流转和规模经营紧密结合。完善农村社会保障体系，引导和鼓励农民参加社会养老保险，逐步扩大覆盖范围，解决农民流转土地的后顾之忧;巩固新型农村合作医疗成果。积极落实依法、自愿、有偿的土地流转原则，严格保护耕地和基本农田，坚持等价有偿，确保农民的利益和生产生活的稳定。立足于土地资源的高效利用，实行相对集中、适度规模经营;强化土地流转信息服务，规范土地流转合同管理，及时调解土地流转纠纷。

五、基于政策倾斜与体系构建的金融扶持政策

在各项政策措施支持下，近年来农村金融改革在一定程度上支持了农业产业化与现代化的发展、支持了社会主义新农村建设，促进了城乡协调发展(表1)。然而，农村金融改革还远远适应不了市场经济的新形势，并未满足农村经济发展对金融服务不断增长的需求。中国人民银行农村金融服务研究小组指出:对农村金融的主要扶持政策包括财政补贴和奖励扶持政策、税收优惠政策、差别化的货币信贷政策①中国人民银行农村金融服务研究小组:《中国农村金融服务报告2010》，中国金融出版社2010年版，第37－42页。。

表1 农村金融政策(2010－2012年)

1、财政补贴和奖励扶持政策

财政补贴和奖励扶持政策具体表现为增加涉农信贷投放、鼓励支持新型农村金融机构发展、完善农业保险保费补贴。

我国农村居民与企业贷款存在着严重的资金“饥渴”问题。有“穷人的银行家”之称的穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)在采访一位靠制作并售卖竹椅谋生的妇女时发现，由于缺乏购买原材料的25美分，妇女只能将竹椅以商人规定的价格卖给商人以获得购买原材料的贷款，因此劳作一天只能赚2美分，始终难以越过生存线水平，究其原因在于这些人由于没抵押、没担保，成为“金融不可接触者”。要使农民、农业、农村的发展摆脱上述情况，政府应承担起提供抵押品，扮演担保人的角色，加大对农业生产的补贴，给予农民购买基本生产资料的贷款，对积极支持农业发展而使自身经营效益受到影响的农村金融部门给予必要的政策性补贴，通过实施财政奖补政策，激励金融机构加大支农力度。

在我国农村金融机构中，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构所占的比例还相当低，农村信用社依然占据主导地位。②中国银行业监督管理委员会2009年12月数据显示，农村金融法人机构合计3467家，其中农村信用社法人机构3056家，农村商业银行法人机构43家，农村合作银行法人机构196家，村镇银行法人机构148家，贷款公司法人机构8家。农村金融特有的“政策性金融—合作性金融—商业性金融”这一“三元结构”制度，弥补了市场缺陷和不足，然而，“在农村金融活动中，金融资源是丰富而且零散的，对某一种金融资源的单一利用往往达不到最佳效果”③白钦先、李钧:《中国农村金融“三元结构”制度研究》，中国金融出版社2009年版。。因此，政府需要在采取财政补贴以及奖励政策来减轻新型农村金融机构运作的风险与财务压力的基础上，通过对新型农村金融机构按其贷款余额及同比增长的程度给予一定比例的补贴等方式，鼓励和支持新型农村金融机构的发展，实现多类型、多层次、多功能的农村金融服务体系。

根据世界银行的总结，农民在正规经济金融制度中遭遇三种风险:一是信息风险，即农户很难掌握农产品市场信息，因而具备产出的盲目性;二是政策风险，即农户往往自己承担产出和销售风险，缺乏必要保险机制;三是自然灾害风险。④世界银行:《世界发展报告》2003年版。农业保险的作用在于将灾害风险、技术风险和市场风险所造成的信贷资金损失减少到最低程度。然而，只有建立合理的风险分担机制，才有可能吸引到农村商业保险的参与，政府需要通过政策倾斜以及奖励的方式降低农村商业保险的运行成本与风险，可以通过设立国家保险资金的方式，通过风险评估进行补贴与奖励，发挥商业性保险的市场作用，降低财政负担。

2、税收优惠政策

通过出台涉农金融机构的税收优惠政策以及对特殊涉农业务进行税收优惠，实现对农村农业发展的税收优惠支持。一方面，涉农金融机构都追求一定的盈利与经济效益，同时需要承担一定的贯彻国家支农政策以及区域发展政策的任务，因此，政府需要通过实行税收优惠政策保障涉农金融机构提供优质的服务，并激励涉农机构的业务发展;不断调整税收优惠政策的时效、对象、优惠比例以及申请条件等，保证激励性的同时，注意适度性，避免政策温床所带来的竞争力与改革力的下降。另一方面，有学者运用供求曲线分析商业保险公司在农民自愿投保但没有政府补贴的情况下，严格按市场规则经营农业保险，结果必然是不断萎缩①龙文军:《谁来拯救农业保险——农业保险行为主体互动研究》，中国农业出版社2004年版，第153－154页。。因此，需要对特殊涉农金融业务，如小额贷款、农业保险等进行税收优惠支持。《关于农村金融有关税收政策的通知》规定:对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县(含县级市、区、旗)及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入按3%的税率征收营业税。相比一般金融保险业5%的营业税，对“三农”发展的特殊涉农业务的金融政策倾斜是明显的，也是必要的。

3、差别化的货币信贷政策

在农村，信贷需求远未得到满足，中国人民银行研究局局长张健华表示，为保证农村地区信贷资金充足，在当前紧缩流动性的前提下，要有效发挥存款准备金政策的正向激励作用，继续对农村信用社执行较低的存款准备金率②张建华:《改善农村金融服务支持社会主义新农村建设》，中国人民银行网站。。因此，尽管中央银行多次调整存款准备金率，农村信用社多次获得“幸免”。此外，农村资金净流量沿着村－乡镇－县－市区运动，直接和间接流向城市和非农产业，致使农业农村的发展面临着资金“饥渴”的同时，又面临着资金外流的“抽血”困境，造成了农业农村发展的双重压力。因此，需要采取新增存款支持农村当地建设的政策措施，提高金融对农村的覆盖率，引导和推动农村由“抽血”向“输血”转变，切实落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投放当地的政策③国务院发展研究中心课题组:《“十二五”时期我国农村改革发展的政策框架与基本思路》，《改革》，2010年第5期。。一方面，需要出台“新增存款一定比例用于当地”的具体政策措施;另一方面，需要对此政策的执行金融机构进行考核，促进工作落到实处，保障农业农村的发展资金。

总之，人力资源、土地和资金，是制约农业农村发展的关键要素，需要在发挥市场机制对资源有效配置作用的基础上，结合中央政策的调控与引导，以及地方政策的特殊性与具体化的杆杠作用，实现资源要素的激活与培育。同时，建立农村内力与城市外力共同作用、长期效益与短期效益综合评估、政府力量与民间力量协调互动的运作机制，结合户籍改革、土地流转改革、金融体系改革等配套措施，在发挥政府、市场、民间等多方力量的基础上，实现农业农村经济社会的长期稳定发展。