红塔区美丽乡村建设问题研究

中共云南省委党校课题组

（中共云南省委党校，云南 昆明 650111）

党的十八大提出了建设“美丽中国”的宏伟目标。美丽乡村是美丽中国的坚实基础，建设美丽中国的难点在乡村，重点在乡村，亮点也在乡村。红塔区作为云南省玉溪市的政治经济文化中心区，在新农村建设的基础上，2013年以来，以提升农村面貌和农民生活品质为核心，以“小康示范、美丽乡村、幸福社区、宜居家园”为总目标，以5个“美丽家园”建设村（点）为示范带动，整合各块资金6278万元用于美丽乡村和“一事一议”项目建设，取得较好成效。

一、红塔区推进美丽乡村建设的举措和成效

1.改善农村人居环境。第一，改造旧村。按照《红塔区美丽家园建设三年行动计划（2013—2015年）》的部署，对自然生态环境良好、原有村落景观特征和传统建筑保留完整、村庄布局独特或具有一定民族地域民俗风情的村落，秉承“保护、传承、改造、提升”的理念，对老民居、祠堂和纪念性建筑等文化遗产资源进行保护修缮。对中心村或撤村并点扩大建设发展为新片区的村庄，从加强基础设施建设、完善各种公共服务设施配套入手，顺势借力，推进中心集居。对具备经济实力全拆全建，或因城市和重点工程建设项目需要整体搬迁，或移民、地灾及安居工程需要迁村并点的村庄，需要进行就近、异地集中新建的，通过统一规划、集中建设，集中安置的办法，建成一批现代农民新居。对按统一规划、统一户型设计、统一外观要求、统一质量标准新建房的农户，执行奖补政策。第二，改造危旧房。与异地移民搬迁和扶贫工作相结合，加强农户建房规划引导，提高农户建房的标准，做到安全、实用、美观，推进农村危旧房改造和墙体立面整治，改善视觉效果。第三，改造林相。对公路沿线、河道、村庄、水源点等进行绿化，对东风水库径流区域的东近面山进行绿化，有效改善了生态人居环境。对村庄绿化及核桃种植创新管护机制，通过落实定岗、定人、定标准和包片、包苗、包栽、包活、包管理、包成林的“三定”、“六包”责任制，保证绿化造林与管理保护同步落实，努力做到栽一棵、活一棵，栽一片、绿一片。村民房前屋后范围内的绿化，签订“包栽、包管、包活”三包绿化责任状；集体土地上栽种的绿化树，落实专人管护；在集体土地上栽种的果树，通过采取承包、租赁等方式，明晰林木所有权，让农民受益。

2.整治农村生态环境。第一，整治乡村垃圾和生活污水。整治和规范生活污水排放，全面推行无害化卫生厕所，对3045户农户的无害化户厕进行改造；推广农村户用沼气建设，利用沼气池、生物氧化池、人工湿地等方式，通过开展农村污水处理，提高水体自我净化能力。第二，整治河道污染。集中整治与日常保洁相结合，源头控制和流域监管相结合，多措并举，全面开展河道综合治理工作。对红旗河上游和下游、老西河与新西河、玉溪大河沿线、玉带河及东风南沟等辖区内主要河道，进行河道清淤、河流水质监测、截污治污，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，河道保洁工作日日有人管，淤泥天天有人清，垃圾时时有人拾；全区主要河流河道的环境卫生和水质得到极大改善。第三，整治农村畜禽污染。根据村庄特点，合理规划。拆除污染猪舍、鸡舍等，村庄畜禽养殖户实行人居与畜禽饲养分开、生产区与生活区分离，新建畜禽养殖场全面配套建立沼气工程，老建的下一步将改造。大力推广养殖场自动换气设施、蛋鸡养殖清粪、喂料、消毒的机械化设施。畜禽粪便用作有机肥原料，达到无害化处理。第四，整治广告、路牌。按照“规范、安全、美观”的要求，对公路、河道及村庄公共视野范围内的广告牌、路牌进行清理，坚决拆除有碍景观、未经审批或手续不完备的广告牌；制定广告布点控制性规划，规范各种交通警示标志、旅游标识标志、宣传牌等；还重点对“牛皮癣”小广告进行清洗。第五，整治临时和违章搭建。按照“谁建造、谁所有、谁清理”的原则，坚决拆除违章、乱搭乱建的建筑物，共拆临拆违147.9万平方米，农村面源污染治理1430亩。对废弃场所、闲置地块、拆后的零散空地进行整治、绿化，建设村野公园。

3.发展农村生态经济。第一，发展乡村生态农业。加快传统农业向现代农业的转化发展步伐，不断优化农业生产布局，推进农业产业化经营，扩大无公害农产品、绿色食品生产，优先发展烤烟的同时，多元化发展“药、菜、果、畜、花”的生产，培植了凤凰、滇雪、甜馨等一批农产品加工龙头企业，促进农产品加工转化增值，确保农民稳步持续增收。第二，发展乡村生态旅游业。利用农村森林景观、田园风光、山水资源和乡村文化，发展各具特色的乡村休闲旅游业。例如，大营街充分发掘以温泉度假、商务会展和民俗文化为主的生态旅游资源，已形成较为完整的旅游产业体系；美丽彝乡黄草坝，位于红塔区春和街道的西北部，是天然的大氧吧，春天鲜花烂漫，夏季果品飘香，四季绿树成荫，山峦起伏，当地彝族群众能歌善舞，民族风情浓郁，至今还保留着传统的“祭龙节”、“丰收节”和“火把节”，俗称“玉溪香格里拉”，其独特自然风光，构成了生态旅游的亮丽风景。第三，淘汰落后产能，发展乡村低耗、低排放工业和第三产业。按照生态功能区规划的要求，严格产业准入门槛，严格保护水源保护区、江河源头地区及水库库区。推动技术创新和落后产能淘汰在农村的实施，推行“循环、减降、再利用”等绿色技术，调整乡村工业产业结构。例如，刘总旗社区的活发钢铁厂，占地面积6万平方米，2013年1月至5月10日，实现工业总产值13652万元，完成销售收入9742万元，上缴税金166万元，解决刘总旗社区就业400余人。由于其高耗高污染，已不符合美丽乡村建设的要求，该厂于2013年5月10日后停产，2014年2月10日全部拆除，酝酿发展低碳或第三产业。

4.培育农村生态文化。第一，大力宣传教育。以提高村民生态文明素养为目标，抓好教育培训，实施文化育人工程。利用各类宣传工具和形式（如花灯），利用在区内影响广泛、村村举办、村民全员参与的米线节等民俗节庆活动，开展形式多样的生态文明知识宣传，增强了村民保护环境和持续发展的意识，农村生态文明新风尚初步形成。第二，引导农民转变生活方式。开展“美丽庭院”、“文明村”、“文明户”等创建活动，制定完善村规民约，规范行为养成自觉，引导村民追求科学、健康、文明、低碳的生活和行为方式。倡导节约生态文明的殡葬新理念，提倡厚养薄葬、绿色殡葬。2013年，全区顺利推进了15个农村公益性公墓建设，2014年还将完成23个农村公益性公墓选址。有重点、有针对性地开展宣传、营造良好的舆论氛围，群众随意烧香烧纸、乱埋乱葬、游丧等不文明丧葬行为得到初步遏制。全区火化率逐步提高，2013年火化率达42.9%，比2012年增长近20个百分点。第三，促进乡村社会和谐。全面推行“四议两公开”（党总支提议、“两委”商议、党员审议、村民代表会决议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开）工作法，将村民自治范畴之内的重大事项、各级党委政府有关政策的落实和区乡两级党委政府确定的中心工作等九类与农民群众切身利益相关的事项列入“四议两公开”的议事范围。与“三重一大”、“三资管理”、“一事一议”、村组“三公开”等工作有机结合，推进村民自治制度化、规范化和程序化，确保村民自治有效开展；通过兴办公益事业、组织群众开展文体活动等，使群众对村级组织的认同感增强，参与村务管理的积极性提高。

二、红塔区推进美丽乡村建设存在的困难

1.规划不精，建设特色不明显。红塔区的美丽乡村建设，虽然已制定三年行动计划，但结合本乡本土实际、能反映本地特色的美丽乡村建设实施细则还没有出台，如何打造有民俗民风特色的美丽乡村，在村组干部的意识里还没有成型的想法，村民的看法也仅只是盖新房，修道路而已。至于美丽乡村建设要充分保留乡村特色，修旧如旧，建新如故，能让人寻得到记忆，留得下乡愁，实现城市和乡村的共赢互补的要旨，更是没能成为干部群众的统一认识。个别起步早、作过规划的乡村建设，因规划设计单位对于本地特色了解不深，也没有认真研究民俗文化差异，规划缺乏个性。因此，红塔区的美丽乡村建设，尤其是房屋的建盖样式，几乎是同一规划、同一设计、千篇一律的钢筋混凝土建筑，没能依托各村自然地理条件，挖掘资源禀赋，因地制宜、科学编制能够突出地域特色的一村一品的美丽乡村建设规划。

2.建设资金难筹措，管护资金的持续投入无法保障。根据省级财政资金的安排要求，美丽乡村建设要以点带面开展，先选择区位条件好、经济基础强、带动作用明显、人口相对聚居的自然村或行政村作为美丽乡村的示范点建设。按此要求，红塔区整合资金，集中投入到符合条件的乡村推进美丽乡村建设。尽管资金整合力度较大，但受建筑材料、劳动力价格市场因素的影响，在实际建设中几乎都遇到了资金缺口大的问题。尤其有些乡村，虽然具备了较好的美丽乡村建设的自然条件、区位条件，但没有集体经济收入，或是集体经济收入相当微薄，自筹资金缺口大，甚至无法自筹，美丽乡村建设就只能望洋兴叹。对于那些已建好的乡村，把设施管好利用好，绿化维护好是一项长期工作，需要相应的配套资金来保障。管护资金从何而来，是目前面临的实际问题。调查中我们发现，有集体经济收益的部分村，在自筹资金管护过程中倍感压力大；没有集体经济收益的村，管护资金如何保证，村、组干部没有更多的想法和办法；许多村组干部群众建设美丽乡村的积极性不高，认为美丽乡村建设是政府的事，政府建了，政府就得投入资金来管护，村民只是配合而已，因此，都不同程度地存在等、靠、要的思想。

3.农民素质提高难，乡村文明与文化氛围有待培育。第一，从干部的情况看，一些基层干部没能把这个精神吃透，认为美丽乡村建设就是做做门面，让村民集中居住和建造新房子，简单的修条路、修个广场、建个祠堂，把道路两旁的房屋墙壁刷一刷，是政府的突击行为、形象工程。因此，对美丽乡村如何建设、如何管护缺乏主体意识，存在畏难情绪，强调客观的多。工作中只愿意抓容易见成效的硬件建设，对于难于短期见成效的村民素质、乡风文明等问题，不愿投入更多的精力去考虑。第二，从村民自身来看，近些年来，红塔区农民呈现两个突出的特点：一是在有的乡村，要么因为建设发展需要，土地被征用分得收益，要么因为拥有矿产资源，租卖资源获得收益，不少村民因此成了有财产性收入的房东、股东，财富迅速增长，“食利”现象滋生，村民不愿务工，纯粹依赖既得利益生活。长此以往，造成精神空虚，不少人聚众打麻将赌博，大吃大喝，纯朴的乡风民风逐渐尘封，传统的乡村邻里状态也随之逐渐瓦解。二是尽管农民的收入增加了，物质生活水平提高了，但他们陈旧的生活方式、贪图便宜的小农意识仍然保留着。虽然建盖了现代化的住房，但村庄周围、门前屋后，道路、沟渠旁的柴草、树枝、建筑材料等乱堆乱放，在有些村子还比较突出，侵占公共场地、乱搭乱建、阻塞交通通道等现象仍然存在。由此决定要调动和发挥村民的积极性和主动性，逐步改善农村文化生活，引导村民崇尚科学，抵制迷信、移风易俗、破除陋习，倡导健康文明的农村新风貌，还有很长的路要走。

4.产业转型培育难，农民收入持续增长制约因素多。产业发展是美丽乡村建设的动力之源、生命之源。近年来，红塔区花了较大的人力物力财力，培育了以春和黄草坝为样板的山区民族美丽家园村落、大营街休闲旅游产业带等，但都还处于起步阶段和产业转型升级时期，产业特色不明显，产业的精品化、规模化、效益化等方面还需进一步提升。同时，农村其他新兴产业的培育和引进也比较难，美丽乡村建设尚缺乏持续动力和永久生命力。各级政府以美丽乡村建设为契机，引导村社盘活利用好存量房产和土地资源，实现转型发展，壮大集体经济和增加农民收入的办法和措施不多。

5.农村基础设施配套机制不完善。近些年来，红塔区农村的基础设施建设成绩突出，城乡居住条件的差别越来越小，农民与城镇居民的需求层次也逐年靠近，但长期以来形成的城乡有别的基础设施供给机制尚未改变，致使农村公共卫生保洁难、公共设施维护难和系统规划坚持难。例如，农村的公共卫生保洁，仍然是自筹资金（垃圾清扫清运直接向村民收取费用），自行处理，不能普遍得到村民的认可，自我管理机制难于形成；污水处理的办法，垃圾清运、填埋场所的选择与建设，全区没有统一科学的规划与设计，缺乏长远的管理制度和方法；基础设施有建无管，有的示范点虽建立了管理机制，但从长远看，有效性也难于保障，基础设施和公用事业的经营管理效率低下已成为一个普遍现象，部分乡村道路、公共设施和绿地，由于只有使用，没有维护，已经出现了坏损和荒芜的现象。

三、红塔区推进美丽乡村建设的对策

1.因地制宜，科学合理编制村庄布点规划。第一，建议区委、区政府尽快出台区级实施细则。在修订完善现有的《红塔区美丽家园建设三年行动计划（2013-2015）》的基础上，制定实施“美丽家园”建设工作细则，出台《红塔区“美丽家园”建设实施方案》，从全区整体谋划，做好各环节相关工作的统筹安排。同时，督促各乡（街道）贯彻落实区级实施方案，制定各自的实施细则。第二，科学编制建设规划。一是由玉溪市规划局红塔分局在广泛听取基层和农民群众意见的基础上，按照“宜居、宜业、宜行”的要求，制定出全区美丽家园建设规划，并指导乡（街道）制定近期、中期和远期规划，做好村庄整治规划。二是坚持以红塔区城市发展总体规划为指导，科学确立中心村、特色村、试点村，鼓励分散居住农户和小村庄并入中心村建设，突出文化特色，重点培育打造中心村、特色村、试点村。三是确保规划的衔接性和连续性。以衔接配套为要求，由各相关部门共同修编完善土地利用总体规划、城镇体系规划、农村社会发展规划、农村土地综合整治规划、农村住房改造建设规划等，实现各项规划的无缝对接，确保村庄布局规划和整治建设规划能落地、可实施。规划一旦制定，就要一张蓝图绘到底，不论领导是否换届，都要保证美丽家园建设的科学性、连续性和严肃性，防止烂尾工程的发生。

2.加大政策扶持，多方拓宽融资渠道。第一，建议区委、区政府制定出台关于美丽乡村建设的系列扶持政策措施。除积极争取上级资金，用好上级扶持补助政策外，按照“渠道不乱、用途不变、统筹协调、统一安排、各司其职、各记其功”的原则，加大财政资金整合力度，用于美丽家园建设，优先扶持美丽家园示范村和特色民居试点村。第二，结合“三农”金融服务改革创新和信用村镇、信用户建设工程的推进，构建合理的农村金融机构体系。一是加快农户信用等级评定工作，大力推广农户小额信贷、农户联保贷款，并按信用等级给予贷款支持。积极探索推进以农户宅基地及住宅、土地承包经营权和林权作为抵押建房贷款工作，探索农户+担保+贴息的信贷模式，支持农户建房。二是进一步引导民间小额信贷公司、融资性担保公司、农村资金互助组织等新型农村金融机构参与美丽家园建设。第三，探索建立市场化、社会化投入体系。结合美丽家园建设规划，积极开展招商引资，建立多方筹资、共建共享的投入机制。通过企业化运作、村企共建等形式，广泛吸引社会资金参与美丽乡村发展建设，实现互惠互利，合作共赢；招商引资项目的实施要与美丽家园建设一并考虑，以重大项目带动周边农村的规划、建设、提升。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，采取经营城市的方式融资，通过出让冠名权、广告经营权、拍卖引进等方式，积极吸纳社会资本参与美丽家园建设。第四，探索建立集体及个人资金投入渠道。要提高群众参与美丽家园建设的积极性，改变目前在建设美丽乡村过程中村组干部以及群众对政府的依赖思想。对有集体经济但实力薄弱的村，应加大扶持力度，大力发展集体经济，在增加村民资产性收入的同时，也能提高集体资金投入美丽乡村建设的比重，在一定程度上解决建设资金不足、管护资金缺口大的问题。对没有且难以发展集体经济的村，可借鉴北城街道王棋社区“宅基地竞价的创新机制”自筹资金。通过采用减免税收等鼓励政策，积极引导和鼓励工商企业、农民企业家、爱心人士回报社会、回报家乡，投资建设美丽乡村，形成全社会关心、支持、参与美丽乡村建设的良好氛围。

3.提升村民素质，全方位改善软环境。第一，强化乡风文明建设，提高农民的整体素质。一是要坚持价值引领，把勤劳致富、爱乡爱国、文明和谐等核心观念融入美丽家园建设中，着力实施农民素质提升工程。二是要注重传统文化的继承与弘扬，大力倡导移风易俗、勤俭持家、尊重劳动、珍惜幸福的农村传统美德，组织开展“美丽庭园”、“文明村”、“文明户”等创建活动。三是注重改善群众生活环境。通过环境的美化，促进村民更快接受健康、文明、生态环保的生产生活方式。第二，实施文化育人工程，培育新型农民。提高教育培训的覆盖面，满足农民的多样化需求，将系统培训、专业指导、产业扶持、自我发展紧密结合，采用对口帮扶、送教下乡、远程教育等方式，提高农村教育的管理水平和教学质量。第三，丰富村级文化。在示范村和有条件的村社区建立文体活动室、农村书屋等，逐步覆盖全区所有村社区，保证群众有开展各类文体活动的场所，宣传、文化部门要开展各类文化下乡活动，指导成立村级志愿者服务队、村级文艺组织等，服务群众，逐步实现农民不出村，就能有演出看、有电影看、有广播听、有书读，引导积极向上、健康和谐的生活态度。

4.注重生态建设，发展农村特色产业。第一，提升全区旅游业的综合竞争力。在做强做精现有的五个“美丽家园”示范村的同时，再深度发掘建设一批精品乡村旅游点，形成以山林生态体验、民族民俗风情、自然景观观赏为特色的山村休闲旅游群落，建成集“吃、住、游、购、体验”为一体的乡村旅游产业带，充分发挥农村的生态优势，使农业旅游和生态旅游相结合，丰富乡村旅游的内涵，培育壮大乡村旅游产业，将红塔区打造为集“生态宜居、休闲度假、康体旅游、商务会展、节庆展示、生态观光”的旅游目的地。第二，实施经营规模化和品牌战略。坚持龙头带动、合作社联动，建立土地流转平台，加快土地合理流转，促进全区高原特色农业向经营规模化、产品地域化、品牌高端化、产业高效化方向发展。总结推广玉溪神农葡萄庄园的成功经验，按照“有主体、有基地、有加工、有品牌、有展示、有文化”的“六有”要求，坚持走精品化、有机化发展的路子，建设一批高水平的现代农业庄园，并与发展庭园经济、农家乐旅游、农村文化产业相结合，形成一村一品的特色村域经济发展新格局。依托研和、红塔两个工业园区，实行村企结对帮扶，配套发展，努力提升特色农产品的精深加工，拉长产业链，提高附加值。大力实施品牌战略，着力打造一批技术含量高、市场竞争力强的农业知名品牌，形成“一村一品”、“一乡一业”的乡村工业集群，增强发展后劲，持续增加转移就业农民的工资性收入。

5.加强基础设施维护，提升公共服务水平。第一，实施环境综合整治工程。针对目前红塔区在农村垃圾、污水处理上存在的突出问题，建议编制乡镇、街道垃圾及污水处理专项规划，进一步完善生活垃圾、污水集中处理的基础设施建设，为实现农村生活垃圾、污水集中处理提供必要条件；结合环境综合整治工程的开展，加大治理排污沟渠管道、废旧坑塘和露天厕所（粪坑）的改造力度，提高生活污水处理率。明确垃圾、污水、改厕、绿化等各类项目建设的时间与要求，按照“谁污染、谁负担”的原则，加大对城乡居民卫生费和单位垃圾处置费的征收力度。第二，注重建管并举。美丽乡村建设，一半靠建设，一半靠管理和维护。因此，要立足于改变村容村貌，通过规划引导和环境整治，实现道路硬化、路灯亮化、河塘净化、卫生洁化、环境美化、村庄（庭院）绿化，使村庄布局更加合理、村容村貌更加优美；要加强对环境的管理与维护。建议在有条件的村探索推广农村社区物业管理，以市场化方式建立村庄基础设施、公共服务设施和环境卫生保洁的长效管理机制，彻底解决农村的脏、乱、差问题，从根本上改善农村的生产、生活与生态环境。第三，提升公共服务水平。要优化学校、卫生院（所）、文化娱乐等公共服务设施的布局，建立起与村庄空间结构、产业发展和人口分布相协调，功能完善、管理规范、服务便捷的公共服务体系。加强社区工作人员队伍建设，通过制定实施《社区工作者管理规范》，实行优胜劣汰，切实增强社区工作者的责任意识和为民服务意识。采用对口帮扶、送教下乡、远程教育等方式，提高农村教育的管理水平和教学质量。推进乡（镇）卫生院、村卫生室标准化建设，提高农村低保、新型农村合作医疗的筹资和保障水平。

6.建立健全制度，创新长效管护机制。第一，建立健全美丽乡村建设制度体系。在结合《红塔区美丽家园建设三年行动计划（2013-2015）》及其实施方案的基础上，以“美丽家园”示范村为蓝本，推进和规范“美丽家园”的各项建设，使各个环节操作有据、各个项目实施有法、各个岗位考核有章。建议区委、区政府指导有关部门广泛收集涉及“美丽家园”建设、管理、经营等各方面的内容，通过整合、提炼、完善，制定《红塔区“美丽家园”建设规范》、《村务管理规范》、《农村社区公共服务设施设置及管理维护要求》、《村庄、社区环境及公共卫生通用要求》、《劳动和社会保障工作规范》等相关标准，形成完整的制度体系，满足农村生态环境建设、产业经营、公共事业推进、事务管理等各方面的需求。第二，建立长效管护机制。美丽家园建设是一个时间跨度大，梯度培育建设较长的过程，必须注重建管结合，推行长效管理，确保建一个、成一个、巩固一个。一是建立健全红塔区美丽家园建设长效管理制度，组织开展调研，制定量化考核体系并向社会公示，同时引入晋级和退出机制，实现动态化管理。二是建立红塔区美丽家园建设长效管理专项基金，用于日常卫生保洁、公共服务设施的管理维护等，探索解决有建无管、公共基础设施难以维护的问题。