昆明市社区网格化服务管理：成效·问题·对策

中共昆明市委政法委课题组

（中共昆明市委政法委，云南 昆明 650500）

社区网格化管理是在社区建设的实践中逐步形成的一种思路和方法。它依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式，使政府能主动发现和及时处理问题，将问题解决在居民投诉之前。2010年2月以来，云南省昆明市尝试建立网格化服务管理的体制机制，取得了一定的实效，也遇到了一些困难和问题。市委政法委组织课题组对此进行了调研，并在此基础上提出一些理论思考。

一、昆明市推行社区网格化服务管理的主要做法及成效

昆明市坚持把推行社区网格化服务管理作为新时期平安建设的重要抓手，紧紧围绕“网格化管理、信息化支撑、人性化服务”的目标任务，以“提高群众安全感、满意度、参与度”为主线，结合实际大力开展网格化服务管理工作，市、县区、乡镇（街道）、社区（村）四级从组织机构调整、人员整合配备、各项经费保障上全力支持，初步实现了“网格全覆盖、资源共分享、管理无盲区、服务零距离”的社区网格化服务管理工作目标。

1.健全组织网络，增强服务保障。为确保社区网格化服务管理工作顺利推进，昆明市委、市政府成立了由市委分管领导任组长，市政府分管领导任副组长，市社管综治委成员单位为成员的昆明市网格化服务管理工作领导小组，下设办公室在市社管综治办。各县区、开发（度假）园区也成立了相应的组织和工作机构，加强对本地网格化服务管理工作的领导，有效推动了全市网格化服务管理工作的部署落实。在市、县两级成立网格化服务管理工作指挥中心，乡镇（街道）依托综治信访维稳中心设立网格化服务管理中心，社区（村）依托综治服务站设立网格化服务管理工作站，构建起市、县区、乡镇（街道）、社区（村）、网格五级网格化服务管理体系。滇池旅游度假区滨江社区探索以邻里互助、各单位力量整合、社区志愿服务等为主要形式，建立了以社区综治服务站、为民服务站为中心的覆盖区域的“同心圆、蛛网式”五级联动社会管理综合服务体系组织机构（街道→社区→片区→单位〈自然村、小区〉→单元楼幢〈商户〉），做到各单位职责明确，各责任片区分级负责，相互联动。

2.合理划分网格，配强服务力量。在现行“市、县区、乡镇（街道）、社区（村）”四级管理结构下，昆明市按照“规模适度、尊重传统、界定清晰、方便管理”的要求，将全市1400多个社区划分为“城市社区、城郊结合部、农村”三大类型和若干个网格。在城市社区，依托庭院、巷道、楼栋，结合地域面积、人口数量、治安情况等要素进行划分，以户为单位，一般300—500户左右为一个网格；在城郊结合部，充分考虑道路走向、人员构成、流动人员数量等因素，机关、团体、企业等规模较大、相对独立的单位，单独划分网格；在农村，以自然居住区域为单元，原则上每一个村委会为一个网格，人数较多或居住分散的，以村民小组作为一个网格。在科学划分网格的基础上，合理整合和统筹配置网格服务管理力量，明确由社区（村）综治服务站站长全面负责网格化服务管理工作，每个社区（村）综治服务站增配一名专职副站长，每个网格至少配备1名网格管理员，确需增加人员的可适当招聘。

3.完善规章制度，优化服务机制。昆明市委、市政府制定了《关于在全市社区（村）推行网格化服务管理进一步加强群防群治工作的意见》，明确了网格管理员要发挥网格内信息采集、政策宣传、维稳巡逻、现场处置、矛盾调处等九个方面的工作职责，建立了走访巡查、民情恳谈、信息报送、定期研判、首问责任、协调联动、闭环运行、教育培训、考核评价、责任追究等“十项管理机制”，并把网格化服务管理纳入综治维稳目标管理责任制考核，加大督导检查力度，确保工作顺利推进。滇池旅游度假区建立了领导干部联系网格制度和约谈工作制度，1名街道领导联系1个社区（片区网格），1名社区干部联系2-3个网格，在日常和重大活动或会议期间，因工作不力，造成单位、小区非正常上访或发案高，连续两个月被评定为红牌的，对责任单位责任人进行约谈。

4.强化信息支撑，提升服务效能。昆明市紧紧抓住全省综治信息系统建设试点市的契机，出台了《关于推进社会管理综合治理信息化系统建设的意见》和《关于推广应用“6995”信息服务平台的意见》等规范性文件，提出了综治信息系统建设“一个网络、二级中心、三层共享、五级平台”的“1235”总体框架，并在全市推广应用“6995”信息服务平台，进一步提升基层网格化服务管理效能。禄劝县依托电子政务网，按照“县级建立信息中心、乡镇（街道）建立信息平台及信息终端、网格管理员配备手持信息终端”三级信息系统的思路，建立了拥有19个系统模块、7项智能管理功能、县乡村三级信息系统的“禄劝县社会管理信息化系统”。西山区团结街道通过移动运营商开通搭建“6995”信息服务平台，对居民手机进行编组管理，每10户为一组，推选组内成员担任户长，实现了紧急情况下“一呼九应”的联动预警功能。

5.强化典型创建，突出示范效果。昆明市社管综治委制定了《关于开展网格化服务管理典型示范点建设工作的通知》，明确要求“每个县区各确定2个以上、每个开发（度假）园区各确定1个以上乡镇（街道）、每个乡镇（街道）各确定2个以上社区（村）”作为典型示范点重点推进工作。在市级层面，选取了盘龙区、官渡区、禄劝县3个县区作为典型示范点，分别以城市社区、城郊结合部、农村模式为重点推进网格化服务管理工作。盘龙区金星社区建立了城市老旧小区“一个平台、两支队伍、三化并举、四级网格、五个载体”的“五级治理”网格化模式。西山区盛高大城社区在全省率先构建起社区党支部、社区居委会、社区警务室、业主代表和盛高物业管理公司“五位一体”的新型社区治理模式；船房社区在社区治理工作中引入物业服务理念，建立了针对城中村流动人口的“一个大厅+一套系统”的“1+1”围院式服务管理模式。

二、昆明市推进社区网格化服务管理存在的问题

随着网格化服务管理工作的推进，昆明市在建立工作机制、搭建信息平台、整合资源力量、健全制度规范等方面开展了积极有效的探索实践，为全面推行网格化服务管理积累了经验、奠定了基础。但也要看到，昆明市网格化管理还处于起步阶段，在推进过程中也面临着一些困难和问题。

1.网格划分不尽合理。目前，社区（村）行政区划实行居民由社区管理、村民由村委会管理的行政管理模式。现实中，由于受多种因素的影响，社区与村在行政区划上互相交叉，加之城镇化步伐的加快，大量村民改居民，一部分村民虽享受居民待遇，但仍由村委会管理。如果网格划分若仍按行政区划进行，客观上就造成了村网格与社区网格的重叠交叉，网格内居民与村民并有的情况发生。此外，由于社区间以及社区内部区域经济发展水平存在较大差距，工作中时有只顾及“条”上部署、缺乏“块”上谋划的情况发生，欠缺对每个社区和社区内部单元的实际调研与考虑，在更好地划分社区网格上仍存在不足。

2.工作推进不够平衡。由于各地经济社会发展水平存在差异，加之综治维稳工作基础参差不齐，在推进网格化服务管理工作的过程中，受主、客观因素的影响，在推进工作的力度和强度上存在很大差异。有的地方思想认识不到位、具体措施落实不够，工作推进缓慢，网格化服务管理仅仅停留在画一张图标、搞一套流程而已，没有真正将服务管理职能纳入网格，这与强化基层力量、提升基层社会管理扁平化、精细化发展趋势相悖。一些情况复杂的区域，目前还没有找到切合实际的方法和措施，比如在农贸市场等区域，如何将工商、城管等职能进一步有效整合，还需要进一步的研究。

3.资源共享程度不高。网格化服务管理的实质，就是打破部门隔阂，实现资源信息共享，调动一切资源为社区（村）服务。然而，在网格化服务管理实践中，相关部门各自为政，各用各的标准和技术手段，各自研发系统软件，搭建不同的平台，基础信息重复采集，导致资源严重浪费。同时，由于管理体制和保密要求等原因，相互之间严守部门信息外泄，从而形成了一座座信息孤岛和层层信息保护屏障，给全市统一管理、资源整合带来诸多困难，严重制约了网格化服务管理价值的最大化。

4.体制机制有待完善。从目前的情况看，虽然市级层面和各县区都出台了一系列规范性文件，但主要的工作机制体制大部分还局限于完成单项工作，或者停留在完成阶段性的目标任务上，如何建立和形成一套完善有效的服务管理制度，还缺乏系统长远的考虑。此外，网格化服务管理考核激励机制尚未建立，市级层面也只是在《实施意见》中笼统规定“把网格化服务管理纳入各级综治维稳目标管理责任制考核”，还没有制定相应的考核办法和实施细则，缺乏考实考准的有效措施,导致网格化服务管理不到位，效果不明显。

5.干部队伍亟需加强。社区工作者是社区管理的直接承担者、社区服务的直接提供者，他们的素质和能力决定着网格化服务管理的水平。就目前昆明市的实际情况来说，大部分网格员是社区中从事综治维稳、计划生育、民政优抚、宣传文化、环境卫生、社会保障、社区服务、物业管理、社区保安等人员兼职，缺少专职的社区网格工作人员，导致网格员把大部分精力都放在完成本职工作上，社区网格服务管理工作力量明显不足。同时，全市的网格管理员培训体系尚未形成，加之网格员年龄整体偏大，文化层次、知识水平相对较低，难以适应网格化管理信息平台建设的需要，在很大程度上影响了工作的整体成效。

6.公众参与程度不够。作为社区管理体制创新的举措，网格化服务管理应在一定程度上缓解群众参与率低、认同感不强的矛盾，政府也应是网格化管理的主导力量而非全部力量。但昆明市的情况却是，社区网格化服务管理工作主要由政府承担，缺少群众参与，更缺少民间组织参与。在具体实施过程中，由于宣传引导不到位，社区居民和一些民间组织对网格化管理模式的认识还不深，有的居民甚至都不知道什么是网格化管理，对网格管理员的身份以及承担的工作不够理解，网格员上门调查还存在不开门、不配合的情况，参与网格化服务管理工作的积极性和主动性明显不够。

三、完善昆明市社区网格化服务管理工作的路径

1.合理划分网格单元，夯实社区服务管理工作的基础。推行社区网格化服务管理，必须把科学划分网格作为一项基础工作来抓。第一，要把握好网格划分的原则。社区网格的划分，应在坚持属地性原则的前提下，遵循完整性、便利性、均衡性等原则进行。第二，要把握好网格划分的类型。从先进地区的成熟经验来看，社区网格类型大致是以居民区为主体的网格，此类网格按照网格划分的原则和每格不低于300户的标准适度划分，建制小区、单位小区可以适当扩大网格户数，这是网格划分的重点。第三，要科学绘制网格示意图。为了便于电子地图的绘制，针对划分好的网格，要以街道办为单位，对每个社区网格进行编号。要实现点击区域电子地图，能够全面显示域内每个社区的分布状况；点击到街道办，能够全面显示每个责任网格的分布；点击到社区，能够显示社区内每栋楼房、每条道路、每项设施，同时所有信息相应显示。

2.有效协同多元主体，激活社区服务管理工作的活力。社区网格化服务管理要实现由单一治理模式到多元共治模式的转变。第一，充分发挥社区党组织的核心作用。适应新型社区服务管理工作的需要，打破传统的社区党建条块分割、封闭运行的垂直领导体制，按照“社区建到哪里，党组织就跟进到哪里”的原则，逐步建立“一社区一党组织”的管理体系。第二，充分发挥社会组织的积极作用。要坚持培育扶持与依法管理并重，有序发展“社区型”社会组织，搭建“社区型”社会组织服务平台，优化“社区型”社会组织参与社会治理的发展环境，对法人和非法人组织依法实施分类管理。积极探索引进市场机制，在法律和制度框架下，建立以项目为导向的政府购买服务机制，对可由社会组织承接的事项，通过项目购买、项目补贴、项目奖励或特定委托等方式，拓展社会组织的服务领域。第三，充分发挥群众参与的基础作用。要完善公众参与机制，依托网格化社会治理体系，规范和完善不同形式的社区治理居民参与机制，推动建立以社区党委为核心，以社区居委会、社区居民会议、社区代表会议为依托，以社区服务站为平台的“一委三会一站、多元参与共建”的新型社区治理模式。

3.健全完善信息系统，实现社区服务管理资源共享。第一，搭建信息平台。在农村地区、农转城社区及人员构成较为单一的厂矿社区、单位型社区和居民小区，要通过平台的信息互联和联动预警功能，实现在编组内一户有紧急情况时，第一时间呼叫呼救，就地就近协助帮助的目的。第二，加强信息采集。要建立信息采集机制，畅通信息采集渠道。对服务类信息，应与外网联通，面向市民和社会公开；对管理类信息，应以内网为主，能公开的信息要公开，不宜公开的要划分管理等级、设定使用权限，以确保政府和个人信息安全。第三，注重信息研判。要加强横向信息关联对比，依托电子政务专网，打破公安、人社、计生等部门之间的信息壁垒，加强纵向信息分析处理。对解决难度较大或需要多部门联动解决的问题，县区、乡镇（街道）两级党委、政府研究提出合理化意见建议后，及时上报上级帮助解决或协调各部门联动解决，并及时反馈处理情况。

4.注重创新体制机制，筑牢社区服务管理工作体系。第一，强化设计。社区网格化服务管理是一项系统工程，各级党委、政府作为设计者、组织者、监督者、推动者和评判者，必须充分发挥引航、助推和保障作用，推动建立党委领导、政府负责、综治协调、部门参与、乡镇（街道）组织实施、社区（村）具体落实的工作格局，确保网格化服务管理的正确方向。第二，优化组织体系。要按照将社会治理重心下移的总体要求，对现有社会治理流程进行再造和优化，以“格”为基础、以“网”为依托，搭建网格化服务管理体系。第三，突出试点带动。要遵循“先行试点、及时总结、全面推进、逐步完善”的原则，按照昆明市委、市政府的要求，分别以城市社区、城郊结合部、农村模式为重点，科学选取不同特点、具有典型代表性的网格化服务管理典型示范点，从网格划分调整、资源有效整合、职能作用发挥等方面加大创新探索力度，实现点上突破、面上铺开，推动网格化服务管理工作向纵深发展。

5.创新服务模式，提升社区服务管理的整体效能。社区网格化服务管理，是将过去被动应对问题的传统工作模式，转变为主动发现问题和解决问题的服务模式，是把过去坐等群众上门的“营业厅”，转变为主动服务的“宅急送”，真正寓管理于服务之中，延伸了服务空间，扩大了服务范围。这既是理念的变换，也是流程的再造。第一，采取“一站式”服务。要打造为民服务“绿色通道”，在社区综合服务大厅设置若干个统一规范的服务窗口，开发集成各部门面向居民公共服务职能的社区综合服务系统，通过电子政务网，大力推行网上受理、网上审批、服务流程再造，为居民提供更加便捷、优质、高效的服务。第二，采取“管家式”服务。网格管理员为本网格单元的“管家”，要通过主动上门、发放服务联系卡、公布联系电话等形式，集中性服务和经常性服务相结合，为网格群众提供帮助和服务。第三，采取“菜单式”服务。积极探索推动社会化服务项目落户社区，根据社区服务资源、志愿者特长等实际，围绕居民衣食住行等基本生活服务内容，以菜单的形式列举家政服务、法律服务、医疗卫生、帮扶济困、心理咨询、水电维修等服务选项，社区居民只要拨打社区服务热线或网格管理员服务电话，便可享受“你点我供”的“菜单式”服务。

6.切实强化工作保障，推动社区服务管理责任的落实。第一，加强队伍建设。抓好人员配备，按照“配置科学、效能优先”的原则，为每个社区网格和单元网格规范配备至少1名网格管理员和若干名网格协管员、网格志愿者，实行定网格、定人员、定职责。第二，落实经费保障。全市各级各部门要高度重视对网格化服务管理工作经费的投入，积极探索建立“一化三纳入”的制度，即把网格化服务管理工作纳入“十三五”规划、纳入年度经济社会发展计划、纳入公共财政预算保障的重点，完善以政府投入为主、政府和社会投入相结合的多元化经费保障机制，保证社会治理、网格化服务管理的投入与经济发展同步增长。第三，严格考核奖惩。要把网格化服务管理纳入各级综治维稳目标管理责任制考核，探索建立民意主导的网格化服务管理考评体系，建立考评激励机制，加大考核评价的结果运用。对工作考核不合格的社区网格管理员，进行批评教育和处罚，不称职的按有关规定及时辞退。