怒江州农转城工作面临的问题及对策

张立江 段承盛 杨发君

（中共怒江州委党校 科研办，云南 怒江 673100）

农转城是指大部分农业人口逐渐脱离农业，向城镇集中，从而使城镇人口和非农业人口比重逐渐增大的过程。有序地推进农转城，提高城镇化水平，是新形势下加快经济发展方式转变的重要一环，特别是对于城镇化率不高，经济发展落后的怒江州来说，是一项事关全州实现科学发展、跨越发展、和谐发展的重要工作，认真探究此项工作有着非常重要的意义。

一、怒江州农转城工作的成效

怒江州按照省人民政府加大城乡统筹力度,促进农业转移人口转变为城镇居民的部署，遵照“放宽城镇户籍、同享城乡待遇、自愿有偿转变、分类协调推进”的总体要求和“城镇上山、农民进城”的总体思路，高位推动，精心布置，精密部署，卓有成效地开展农转城工作。

1.建立健全组织领导机构及考核机制。根据相关要求及实际需要，成立了由州长任组长的怒江州城乡统筹协调领导小组，各县人民政府相应组建了领导小组和办事机构，形成了州、县、乡（镇）、村四位一体的工作组织机制。目前，全州共成立协调领导小组5个，设置专门办事机构5个，配备专职工作人员26名。制定并实施怒江州农转城工作目标责任考核办法，严格目标责任考核奖惩机制。

2.分解目标任务，层层抓好落实。为完成目标任务，州人民政府结合各县实际，进行目标任务分解。2013年，在省人民政府下达1万人的年度目标任务基础上，州人民政府自增压力多分解0.2万人，将共计1.2万人的目标任务分解为：泸水县5500人，兰坪县5000人，福贡县1000人，贡山县500人。通过州、县各级人民政府签订责任状，农转城工作形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、专门人员专职抓的工作机制，明确责任分工，层层抓好落实，目标任务成功完成。2013年度内共完成转户12780人，提前超额完成省级下达年度目标任务的127.7%，州下达任务的106.42%。其中，兰坪县提前于8月6日完成州人民政府下达5000人的转户任务，其余三县均于9月30日前完成目标任务。

3.明确重点转户群体，打开工作新局面。怒江州结合小城镇建设和经济发展规划及工程移民搬迁、城中村改造等工作，把握居民布局，采取分区域、分群体、分类型、分阶段的“四分办法”，因地制宜、分步推进城乡统筹农转城工作。第一，明确失地农民、城中村居民、五保对象、大中专毕业生、退伍军人、单位职工家属等40855人为重点转户群体，加大对重点转户群体及其聚居区的宣传发动及转户力度。第二，积极探索怒江州城乡统筹转户试点建设工作。将兰坪县金顶镇金凤村、金龙村和福贡县架科底乡列为试点，积极为试点乡（镇）多方争取项目和资金，打造集中连片转户区域示范项目和样板工程，推动怒江州城乡统筹转户工作向纵深方向发展。第三，积极争取相应项目和资金支持。

4.加大舆论宣传力度，强化宣传动员工作。为有效有序推进农转城工作，怒江州采取有效形式进行政策宣传，州、县电台、电视台和怒江报社实施双语（汉语、傈僳语）宣传，怒族、独龙族、普米族等少数民族聚居的地方则实行多种语言宣传，做到政策宣传进乡村、进教堂、进学校、进企业、进千家万户。2012年，全州共落实宣传经费40余万元，发放宣传资料30.2118万份，深入基层宣传发动365场次，电台报社广播宣传报道90余次，宣传受众累计达45万人次，宣传覆盖面达85℅。《致农民朋友的一封信》、《一百问》、《转户居民办事指南》及农转城宣传挂历共计三万余份发放至全州4县、29个乡（镇）14个社区和258个村委会。2013年，怒江州设立城乡统筹转户工作热线并及时对外公布，督促各级各部门加强信息平台建设，做好统筹办门户网站建设维护工作，及时上传省政府104号政策解答文件及相关工作动态，全年共计上传各类信息28条。全州共落实宣传经费10.1余万元，发放宣传资料5.7万份，对确保按期完成目标任务发挥了积极作用。

5.把握政策精神，强化部门联动取得实效。州、县各部门为了吃透文件精神、把握政策依据，深入学习省委、省人民政府相关会议精神及政策措施，并通过各部门加强沟通，密切配合，职责作用的发挥取得了较好成效。第一，在吃透文件精神、把握政策依据上下功夫，为履职尽责发挥作用。各级各部门积极履行职能，采取有效措施，深入学习《云南省人民政府办公厅关于印发云南省城乡统筹农转城居民权益保障有关政策问题解答的通知》，结合实际积极研究制定本地区本部门的贯彻意见和实施办法，确保政策规定不折不扣予以贯彻落实，为转户工作的顺利推进提供强有力的保障。例如，公安机关结合自身实际下发了“农转城”户籍登记准入实施细则，县城所在地及全州29个乡（镇）派出所办证大厅和户籍室建立了“农转城”绿色通道并开通户籍网上咨询受理服务业务，大大方便了群众转户，提高了工作效率。第二，在开展业务培训上下功夫，努力提升工作人员素质。怒江州各级各部门认真组织相关业务人员系统、完整、深入地学习省、州相关文件及会议精神，开展分层次、分类别、重点突出、针对性强的业务培训，积极做好有关政策措施的归口解释，全州共计组织干部专职培训40场次，其他形式培训19场次。第三，在形成良好工作格局上下功夫，为保障各项工作的顺利开展发挥作用。通过方方面面的共同努力，全州建成了33个转户绿色通道和户籍业务网上咨询受理服务平台，优先受理、优先审批、优先办结农业转移人口城镇落户业务，全州上下形成了“州里总部署、县上总协调、乡镇抓发动、公安办业务、部门强配合、群众齐参与”的良好工作格局。截止目前，全州共计落实转户居民城镇养老保险1005人，城镇医疗保险68人，城镇低保511人，流转土地2485亩，开发就业岗位266个，参与技能培训2289人，其他权益保障2794人次，年增加产值788万元，新增带动消费639万元。

二、怒江州农转城工作存在的问题

1.政府投入面临巨大压力。怒江州集山区、民族和贫困为一体，地理条件恶劣，经济基础薄弱，城市建设滞后，城镇规模小，城镇化率仅为24.5%，城镇辐射及带动能力弱，大量农业转移人口转变为城镇居民后，州、县政府投入压力增大。住房保障、教育、医疗、民政等方面的资金缺口巨大。还要进一步加大水、电、路、气等市政基础设施建设投入并切实提高公共服务水平，财政支出面临巨大挑战。

2.农民有顾虑，后续服务管理配套政策措施尚待完善。第一，由于目前农村居民密切关注的转户后权益保障方面的政策还不够明朗，后续服务管理配套政策措施不够完善，统筹城乡发展的制度障碍还未完全破除，农民对该项政策心中没底。例如，转户居民二轮承包期满后是否会强制其退出土地承包权，转户居民在三五年后是否可以“城转农”，泸水、福贡、贡山三县目前享受边民补助的农村家庭转户后能否继续享受等具体问题，有待研究并解决。第二，由于相关配套政策不完善，农民普遍顾虑转户后土地、林地、惠民政策等利益发生变化，农村土地、林地经营权流转难度大，抑制了区域社会经济的统筹发展。第三，随着全省城镇居民平均工资的不断提高，城镇居民及职工养老保险、医疗保险最低缴费基数逐年提高，城镇社保门槛高，转户后参保难度大。

3.农民对惠农政策有诸多的舍不得，转户意愿不高。近年来，国家强农惠农富农政策措施不断出台，广大农民享受诸多实惠，相比较而言，转为城镇户口的政策虽然有一定的好处，但是，就总体而言，吸引力相对较小。第一，教育补贴。由于校点收缩及教育资源整合政策的执行，城镇及农村教育水平的差距进一步缩小，“两免一补”及营养餐补助，让每户学生家庭都得到了实惠。第二，医疗卫生保障。全州四县中有三县农民全免费参保，另一县低保户、五保户、残疾人等7万余人也全免费参保，且新农合在报销比例、住院起付线、生育待遇、医药费报销方式等方面优势明显，特别是从2011年起，新农合门诊减免补偿比例及住院费用报销减免最高限额进一步提高，参合率达97.17%，参合农民的受益水平进一步得到保障。第三，老龄补助。从2012年7月起，全州范围内60岁及以上的老年人，无需个人缴费就可领到每月60元的基础养老金。第四，低保补助。以2011年为例，怒江州共纳入农村低保16.7766万人，占全州农村人口的40.3%，共纳入城市低保13190人，占非农人口的11.17%，农村低保人均月补助82元，城市低保人均月补助179元，虽然农村低保月人均补助标准低于城镇补助标准，但农村低保覆盖面大，正在享受农村低保的农民担心转户后无法申请到城镇低保。第五，灾害补贴。怒江州所有农村居民都有房屋和自然灾害公众责任保险，只要是在州内因交通事故死亡和因自然灾害死亡的，可分别得到1万元和3万元的赔付，因灾导致房屋受损的可视损坏情况得到相应补偿赔付。此外，农民起房盖屋有补贴，种粮有良种、化肥补贴，养母猪有母猪保险，相关部门发放实物等等。泸水、福贡、贡山县还有每年每户1000元的边民补贴。农转城后，农民担心利益受损

4.农民转户口后面临的问题较大，怕无力解决，不敢转户。农民转户进城后面临的最大生存问题，就是安居乐业的问题。就安居来说，担心城里房价高，住不上房；就乐业来说，怒江州经济发展滞后，农业基础薄弱，工业经济脆弱，缺乏支柱型特色产业，且产业结构单一、层次低、规模小，无法吸纳更多的劳动力就业，劳动力资源过剩的问题较为突出。虽然近年来怒江州第三产业有了很大的发展，但是，由于受基础教育、技能培训、思想意识等多方面因素的制约，农民“等、靠、要”的思想仍然严重，市场观念、商品意识、积累意识淡薄，就业创业能力弱，就业机会不充分、不稳定、待遇低的问题十分突出。在就业困难的情况下，更是不敢奢望乐业，再加上城市各种物价较高，生活无着落，因此，很多农民不敢考虑转户。

5.服务管理部门的运行机制有待健全。据统计，2012年和2013年，全州共完成转户25471人。这些人户口虽然在城镇了，但是，他们中的有些人远离家乡外出打工，有些人仍然住在原来的农村务农，有些人已经在城镇户口所在地就近就业，有些人却无法或无力找到工作，就不了业，有些适龄儿童需要找学上等。这就需要多个管理部门密切配合，跟踪服务，由此导致工作量和管理难度大，科学化管理的系统服务能力不足等问题。鉴于此，为了提高政府部门的管理能力和服务水平，相关调协工作机制还需进一步健全完善。

三、切实做好怒江州农转城工作的措施

1.深化对做好农转城工作重要性的认识。农转城是提高城镇化水平，加快经济发展方式转变的重要工作，它将户籍制度改革与县域经济发展紧密结合，转户居民完全享有住房、社保、就业、教育、卫生等方面的市民待遇，减少了经济社会发展中的失衡，已成为促进公平分配、保障和改善民生、维护社会稳定的推动力。为此，怒江州各级政府部门和各民族干部要深刻认识做好“农转城”工作的重要价值和现实意义。做好“农转城”工作，第一，有利于减少农村人口，扩大农村人口的人均耕地面积，减轻对自然环境的压力，实现人与自然关系的和谐发展，提高农业现代化水平，促进农民收入增长。第二，有利于提升城市公共服务水平，推动城市化进程，确保“十二五”末全州城镇吸纳转移农村人口10万人，城镇人口达到20万人以上，城镇化率达到35%以上目标的实现，加快怒江州城乡统筹发展步伐。

2.加强组织建设，落实领导责任。要做好农转城工作，怒江州各级党委政府是关键，必须实施好“一把手工程”，进一步加强领导，健全机制，落实政策，及时研究解决工作中的重大问题，妥善解决各类矛盾，完善措施，推动工作向纵深方向协调有序发展。

3.加大投入力度，提高城镇基本公共服务水平。第一，怒江州要充分利用国家实施新一轮西部大开发、兴边富民行动等一系列重大决策的机遇，积极争取国家和省级的政策支持和资金投入，加大对基础设施、社会事业、生态建设等方面的投入力度。第二，建立资源整合机制。以县为主体，整合各级各类建设项目、民生扶持政策、奖励补贴资金，增加怒江州各级政府的财政投入，加大公共基础设施建设的力度，提高城镇吸纳农业转移人口的承载能力。第三，建立政府与社会的协同机制。要充分发挥政府的主导作用，积极调整财政预算支出结构，筹措资金，将推动农民进城作为怒江州公共财政投入的重点领域，足额安排工作经费。第四，要充分调动企业、社会力量，发挥市场配置资源的基础性作用。采用市场方式、技术方法和法律手段，引导社会资源参与到加快城镇建设、完善城镇公共服务、共同解决就业困难的各项工作中。

4.保障转户居民的各项权益。针对转户群众流动性较大的特点，各相关政府服务管理部门要切实跟踪解决好外出务工转户群众、仍然居住在农村的转户群众、就地就近就业或就业困难、无力就业及其他一系列可能在转户群众身上发生的政治、经济、社会问题，以保障转户群众方方面面的权益，实现农村“五项保留”和城市“五项保障”无缝对接，保障转户居民的合法权益，避免转户居民成为城市游民和城市贫民，确保转户居民带着尊严、带着资源、带着资本、带着权益进城，平稳和谐地融入城市生活。第一，多方努力，改善转户居民的居住条件。要进一步强化政府职责，加大保障性住房建设的力度，采取廉租房、公租房对转户居民优先配租或定额配租的方式，解决转户居民住房困难的问题。要充分利用国家的各项优惠政策，强化金融服务，通过进一步扩大住房租赁补贴资金的争取及发放范围，使住房租赁补贴向转户居民中住房困难居民优先倾斜发放，健全灵活就业转户居民住房公积金制度、兑现转户居民购房税费减免政策等方式，逐步使有条件的转户居民在城市租房或拥有自有住房。第二，保障转户居民的随迁子女接受公平教育。要按照全省城乡义务教育公用经费标准，落实财政教育投入，加快建设及扩大一批城镇幼儿园、中小学、中等职业学校，满足转户居民子女入学就读的需求；要认真落实优惠政策，落实“两免一补”以及相关奖励、补助政策，确保转户居民子女义务教育阶段的收费、管理与当地城镇居民子女一视同仁。第三，积极稳妥解决转户居民的医疗和养老保险问题。要积极稳妥地推动新农合与城镇医疗保险关系的转移接续工作及新型农村社会养老保险和城镇居民（企业职工）养老保险和被征地农民养老保障制度的转移接续，保证转户居民参加城镇医疗保险和社会养老保险无政策障碍，保障转户居民参加城镇医疗及养老保险的各项权益落到实处。第四，抓好就业服务，提高转户居民的就业率。一要结合全民创业就业工程，提高转户居民的就业水平，将进城务工的转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，开放就业岗位，提供免费职业介绍和就业指导，对就业困难人员实施就业援助帮扶，给予公益性岗位补贴和社会保险补贴扶持，鼓励劳动密集型企业录用转户居民，建立健全统一的就业失业登记制度，推动转户居民稳定就业。二要结合经济社会发展需要和转户进城务工居民的特点，有针对性地开展就业、创业培训，加大技能培训力度，争取符合培训条件的转户居民能获得人均2次的就业培训机会，提高转户居民的就业创业能力。三要加大对转户居民创业的支持力度。优化创业环境，优化创业服务，扩大“贷免扶补”政策扶持，促进转户居民创业就业，增强转户居民在城镇就业和发展的能力。第五，拓宽转户居民的增收渠道。加强林权、土地、宅基地流转市场体系和服务体系建设，增加转户居民在土地、林权承包经营权出租、转让、入股等方面的财产性收入，拓宽转户居民的增收渠道，促进转户居民生活水平与社会发展水平相适应。第六，改革创新金融服务。以省金融办挂钩怒江州城乡统筹工作为契机，进一步推进“三农”金融服务改革创新，做好项目融资工作，引导金融机构简化农村资产抵押贷款程序，降低贷款门槛，扩大面向农村转户居民的农房、林权抵押贷款，使转户居民的资产权益高效流转，支持转户居民进城创业，为转户进城居民在城镇购房提供信贷支持。

5.增强城镇的带动辐射功能，吸引农民转户进城。怒江州要进一步加大小城镇建设的力度，打造以六库为核心，金顶、上帕、贡山县城为中心的城镇发展集群，走怒江特色的城镇化发展道路，提高城镇基础服务功能和辐射带动能力。第一，要加大城镇水、电、路、气等基础设施建设的投入力度，切实加强住房、教育、文化、医疗等公共服务体系建设，适应不断增长的人口需求，切实提高城镇管理水平，推进管理现代化。第二，要切实转变政府职能，把政府的主要职能、主要财力集中到为老百姓提供更多更好的公共产品上来，更加注重履行好社会管理和公共服务职能。第三，要完善配套政策，加大城镇发展的土地、财税、投融资等配套改革的力度，推动经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇行政管理体制改革，增强中心城镇及中小城镇的综合承载能力，提高城镇的辐射带动功能，引导农村人口有序向城镇转移。

6.加快产业发展升级，促进城乡统筹协调。怒江州要紧紧围绕“三基地、一品牌”的战略目标，按照一产重特色，二产促提升，三产保增速的工作思路，第一，加快发展矿冶产业、电力产业，加快培育生物产业、旅游产业，加快发展以金融、物流、信息等为重点的现代服务业，加快培育多级、多元支撑的产业发展格局，转变农村传统产业结构，加快怒江特色农业、经济农业和生态农业建设步伐，推进农业产业化、林业现代化进程。第二，抓住结构调整、产业升级的有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点城镇集聚，发展吸纳劳动力多、就业带动面大的产业，吸引更多的农村人口向城镇集中，提高城镇的综合承载能力及带动辐射能力，走以产业发展促进城乡统筹协调发展的路子。