民族地区政府文化职能转变问题探析

曾兴华

（阿坝师范高等专科学校 管理系，四川 汶川 623002）

随着改革开放的深入，四川民族地区社会经济发展水平得到了逐步提升。各族人民在享受改革开放物质成果的同时，文化层面的需求也日益迫切。如何满足民族地区人民的文化精神诉求、适应民族地区行政生态变化和推动民族文化产业的发展，客观上要求民族地区政府必须转变政府文化职能，才能更好地实现民族地区文化和经济社会发展的目标。

一、政府文化职能的内涵

政府职能转变是行政管理学、政治学相关学科研究的重点内容。国内学术界关于政府职能转变的研究，侧重于经济职能，而对文化职能转变缺乏应有的关注。对于政府文化职能的内涵，有学者认为：“文化教育职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理”。①也有学者指出，政府文化职能是指“通过文化管理机构依法对教育、科技、文化卫生、体育、新闻出版、广播电视等社会科教事业和社会文化事业的管理。”②

本文认为，政府文化职能是指政府为提供公共文化服务和文化产品，而对社会文化事业进行领导、协调、组织和监督的政府行为。政府文化职能转变是指“国家行政机关在一定时期内对社会文化事业和文化产业管理的职责、作用、功能的转换、变革和发展，包括管理职责、权能的改变，管理角色的转换，管理手段、方法及模式的转变等。”③

二、四川民族地区政府文化职能转变的必要性

相对于东部经济发达地区而言，四川民族地区有其特殊的历史文化背景，故四川民族地区政府的文化职能转变有其必要性和特殊性。

1.贯彻和落实党中央、国务院全面深化改革的战略部署的需要。民族地区政府文化职能转变是切实转变政府职能，加快法治政府和服务型政府建设的题中之义，是推动社会主义文化大发展大繁荣的内在要求。党的十七届六中全会指出，要坚持中国特色社会主义文化发展道路，努力建设社会主义文化强国，坚持改革开放，着力推进文化体制机制创新，以改革促发展、促繁荣，不断解放和发展文化生产力，提高文化开放水平，推动中华文化走向世界，积极吸收各国优秀文明成果，切实维护国家文化安全。在民族地区民族文化事业和文化产业发展上，要求民族地区政府必须下大力气，建立切合民族地区文化发展的文化管理体系，推动民族地区文化大发展和大繁荣。

2. 保障民族地区公民广泛享有文化权利的必然要求。联合国《世界人权宣言》第27条明确规定：“人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利。人人对由于他所创作的任何科学、文学或美术作品而产生的精神的和物质的利益，有享受保护的权利。”联合国《经济、社会、文化权利国际公约》则进一步细化了文化权利的内涵。国内学者将文化权利归纳为四种，即享受文化成果的权利、参与文化活动的权利、开展文化创造的权利以及对个人进行文化艺术创造所产生的精神上和物质上的利益享受保护权。④保障公民的文化权利是政府文化职能的重要体现。四川民族地区世代居住着藏、羌、彝、回等几十个少数民族群体，在各民族文化交流过程中创造出璀璨的民族文化，逐渐形成了以甘孜州为中心的康巴文化、阿坝州藏羌风情和凉山彝族火把节等形式。民族地区公民文化权利表现在民族文化成果的分享、传承，民族文化活动的参与及民族文化产业的利益保护。为更好地保障民族地区公民的文化权利，切实满足少数民族群众的文化需求，引导民族地区的文化创造，扩大民族地区文化活动的影响力，转变民族地区政府文化职能，是实现四川民族地区经济社会发展的重要举措。

3.适应民族地区行政环境变化的需要。四川省民族地区面积为30.14万平方公里，占全省总面积的62.14%，少数民族总人口超过490万人，占全省人口总数的6%，是全国第二大藏区、最大的彝族聚居区和唯一的羌族聚居区。行政经济环境变化，要求加快政府文化职能转变。第一，与四川省其他地区比较，四川民族地区经济社会发展比较滞后，阿坝、甘孜、凉山三州GDP约占全省GDP总值的6%。2012年，四川省GDP为23872.80亿元。其中，阿坝州为203.74亿元，甘孜州为175.02亿元，凉山州为1122.67亿元。经济基础决定上层建筑，四川民族地区社会经济发展水平处于全省较低水平，迫切需要民族地区在加大改革开放力度的同时，更要以职能转变为契机，利用民族地区的后发优势，实现社会经济又好又快发展。第二，从四川省民族地区行政文化环境来看，民族地区文化事业发展与其他地区有很大的差距。以2012年四川省各市（州）文化艺术和文化事业机构和人员统计为例，三个自治州的表演艺术团体机构数量占全省总数的9.5%，从业人员占全省总数的10.6%，公共图书馆数量占全省总数的23.4%，文化馆数量占全省总数的24.8%，博物馆数量占全省总数的11.84%。第三，四川民族地区地形复杂，气候多样，形成了独特的自然景观和人文景观。地区内旅游资源丰富，作为旅游资源大省的四川省，民族地区包括了2个世界自然遗产、5个国家级风景名胜区、20多个省级风景名胜区和众多的国家级自然保护区，其旅游资源品位高、特色鲜明。⑤根据《四川省“十二五”旅游业发展规划》的发展目标，要在民族地区打造“大九寨国际旅游区”、“环贡嘎生态旅游区”和“亚丁香格里拉旅游区”。如何运用好独具特色的旅游资源，推动民族地区社会经济发展，对民族地区政府文化职能转变提出了新的命题。

4.维护国家文化安全，提升文化竞争力的需要。经济全球化和文化多元化的背景下，各国之间除了硬实力的较量外，文化软实力的竞争也越来越受到学术界的关注。国家文化安全概念，就是基于国际政治格局中不同文化背景下各民族国家应对非传统安全威胁，维护自身的政治文化和制度，保持安全感而提出的。美国学者塞缪尔·亨廷顿指出，决定未来冲突的关键是文化和文明，战争将在西方文明和非西方文明之间爆发，国家的地缘重要性，取决于其位置是否在或接近由文化划分的不同文明的交界线。在亨廷顿看来，几个主要文明之间的相互作用将决定未来的世界，包括西方文明、儒家文明、日本文明、伊斯兰文明、印度文明、斯拉夫——东正教文明、拉丁美洲文明，还可能有非洲文明。⑥随着中外文化交流领域的不断扩大，在民族文化遭遇西方文化霸权冲击的情况下，如何保护和传承民族文化，维护国家文化安全，值得深入研究。为适应时代的发展，四川省民族地区政府必须转变职能，加强地方文化管理和制度创新。

三、四川民族地区政府文化职能转变的积极探索

政府职能转变的主要目标是改变以往全能政府的形象，建设有限政府和服务型政府，发挥市场在资源配置中的基础性作用，创新社会管理、提高基层社会的治理能力。在政府文化职能转变上，则需要理顺政府与文化事业机构的关系，明确文化行政部门的管理职责、作用和功能，实现文化管理角色从控制向监管的转变。在管理手段的运用上，实现行政手段、法律手段与经济手段多管齐下，有针对性地加大文化产业和文化旅游资源开发的政策扶持。近些年，围绕政府职能转变，四川省民族地区政府对转变文化职能进行了积极的探索，取得了一定的成果。

1.深化文化行政体制改革，加快政府文化职能的转变。第一，稳步推进民族地区公益性文化事业单位改革，建立健全民族地区公共文化服务指标体系和绩效考核机制。四川省民族地区工商行政部门根据《四川省工商行政管理局关于深化文化体制改革促进文化产业发展的意见》，完善文化市场准入、运行和退出制度，加强文化市场监管。2013年，甘孜州组建文旅发展集团、亚丁景区旅游开发有限公司，“阿西土陶”等11类文化产品开发上市，推动了文化市场的繁荣发展。第二，创新文化管理体制机制。《中共凉山州委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》中提出，“推动政府部门由办文化向管文化转变，进一步理顺党政部门与其所属文化企事业单位的关系。建立健全党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实现管人管事管资产管导向相统一。”⑦第三，加强文化法制建设。2014年1月，中共阿坝州委出台《阿坝州依法治州实施意见》，第九条：依法行政第9项中指出：“完善文化市场综合执法机制。”第十七条：健全依法维护群众权益机制，第1项中提出“以保障人民群众政治权益、经济权益、文化权益为主要内容，建立覆盖城乡的群众权益保障体系。”

2.统筹财政预算，加大对民族地区文化发展的财政支持力度。在四川省民族地区地方公共财政支出中，文化项目支出占的比例虽然不高，但近期呈现出增长的势头。其中，2012年，阿坝州文化财政支出增长率为40.59%，而甘孜州比2011年减少14.57%，呈逆增长态势，凉山州增速最快，比2011年增加了84.74%的财政预算。阿坝州抓住灾后文化恢复重建和对口援建的有利时机，进一步加强公共文化服务体系建设。截至目前，全州共落实文化重建资金89173万元，已启动文化重建项目281项（其中启动公共文化基础设施107项，文化市场80项，文物18项，精神家园10项，新闻出版66项），已完成投资12592.3万元。⑧另外，阿坝州发改委积极向国家、省发改委争取阿坝州图书馆和文化馆藏区专项资金。目前，已将两个新建项目总投资达3625万元可行性研究报告，经专家审查上报省发改委。⑨

3.坚持发展公益性文化事业，大力实施文化惠民工程。2013年，甘孜州按照“建体系、添设施、搞活动、强队伍”的思路，推进文化事业快速发展。成功举办炉霍“寻亲感恩奋进”活动、巴塘连北京联谊活动，德格、甘孜、稻城、丹巴等地群众文化活动1100余场次。⑩阿坝州启动全国第一次可移动文物普查，加强民族优秀传统文化的保护和传承，出版《阿坝州文库》系列丛书、《阿坝州非物质文化遗产典藏》,新增州级非物质文化遗产44项。[11]2013年11月6日，凉山州歌舞团“艺术感恩大地”千乡播梦行动拉开序幕，凉山歌舞团的艺术家们将用5年时间走遍凉山613个乡镇，凝聚正能量，传播“中国梦”。[12]

4.积极扶持文化产业的发展。从整体上看，四川省民族地区文化产业比较薄弱，但是，地方政府利用丰富的民族文化资源，打造了具有民族性的文化产业群。2006年5月，九寨沟演艺产业群被文化部命名为国家文化产业示范基地，形成“世界自然遗产景区+藏羌民族风情晚会+藏羌歌舞伴宴”的“文旅互动”双运组合模式。2008年汶川地震后，阿坝州利用灾后重建契机，九寨沟演艺产业群在文化旅游业中形成了一定规模。2011年，九寨沟藏羌演艺集群累计接待中外游客75万人次，实现产值1.11亿元、税收500万元。《羌魂》、《九寨千古情》、《天地松州》等歌舞演艺项目正式对外驻演。其中《九寨千古情》于2014年5月1日正式对外演出，有2300多个座位，运营一个月共接待游客6万多人，实现产值300多万元。截至2014年5月底，九寨沟演艺群接待游客近36万人次，实现产值5400万元。[13]凉山州在文化产业发展过程中，积极发挥文化龙头企业的示范作用。凉山文广传媒公司作为国家级文化产业示范基地，2011年该公司实现经营收入5078.56万元，较2010年增长25.41%，龙头效应明显。2014年9月14日，四川巴塘天籁童声合唱团的孩子们在台北市开始了第一天的文化交流活动，所到之处，均受到台湾同胞的热烈欢迎和高度关注。[14]

四、促进四川民族地区政府文化职能转变的建议

正如前文所述，四川民族地区政府转变文化职能的积极探索，取得了一定的成果，但文化行政管理的复杂性、民族文化发展的特殊性和文化市场的多元性，要求民族地区政府需要将改革进行到底。具体而言，四川民族地区政府转变文化职能应重视以下4个方面的内容。

1.完善文化管理体制，提升文化产业发展政策水平。在当前的文化管理体制改革中，逐渐理顺了新闻出版部门与出版社、广电部门与电视台关系，完成了“局社分开”、“局台分开”，相关的职责得以明确。但是，仍然存在一些问题，比较突出的就是文化管理体制涉及的部门较多，且具有分散性的特点，文化政策主体之间缺少沟通协调，使得好的政策落实不到位，市场监督不健全，公益文化事业发展受到制约。同时，文化行政管理部门受传统管控方式的影响，对文化市场重干预、轻服务的现象普遍存在。文化行政审批权限、综合文化行政责任主体都需要进一步明确，文化行政立法工作，文化行政综合执法工作需进一步加强。因此，四川民族地区政府文化职能转变在管理体制上，必须明确各部门职责，减少多头行政，下放部分行政审批权限，调动基层文化行政单位的工作积极性和创造性。文化产业的可持续健康发展，需要有效的制度保障，需要科学的政策引导。民族地区地方政府应该进一步深化文化体制改革，进行体制和机制的创新，加快建立高效科学的组织管理体制，建立和完善行业协会，建立健全法规政策体系，建立资金支持机制，拓宽投资渠道，加大投入力度，构筑集约化的文化生产经营机制，建立人才培养和激励机制，加大分配制度的改革力度。[15]

2.以民生为本，保障公民文化权利。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，四川民族地区经济基础薄弱，部分地区人民群众生活条件恶劣，政府文化职能转变必须把文化发展与民生改善结合起来，以民生工程建设和文化部、财政部联合印发《藏羌彝文化产业走廊总体规划》为契机，实施文化惠民工作，创造出民族地区人民群众喜闻乐见的文化艺术作品。文化是一个民族的灵魂，是一个民族的血脉，是一个民族凝聚力的源泉，是经济社会发展竞争力的一个重要组成部分，也是衡量一个地方文明程度的一个重要指标。历史和现实表明，一个民族的觉醒，首先是文化上的觉醒；一个民族的幸福，很大程度上取决于文化的供给和服务程度。[16]民族地区政府文化职能与经济职能的有力衔接，把民生的改善和文化权利的落实有机结合，有利于公民文化自觉和文化自信的培育，也有利于推动社会文明的构建，提升人们的精神境界和道德修养，促进民族地区的社会经济发展。

3.加强行政生态环境建设，为文化发展夯实基础。行政生态学借用生态学的基本理论与方法，主要研究文化、历史传统、社会经济背景和公众期望、群体意识等因素对公共行政的影响，以及公共行政对该国社会变迁与发展的深层次制约和行动。1961年，美国夏威夷大学教授弗雷得·里格斯出版了《行政生态学》一书，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题。现代行政生态学就是把公共行政系统视作一个有机体，行政系统与行政环境之间存在着“输入——输出——转换”的动态平衡系统。文化生态系统，即文化发展过程中，与自然地理环境、社会经济环境和政治环境等构成的一个相互联系、相互影响的综合系统。文化生态是行政生态环境的重要内容，系统内，文化与当地人民的信仰、风俗、价值观念等紧密联系在一起。保护好民族地区生态环境，把生态保护放在资源开放首位，既要金山银山，也要绿水青山，夯实文化赖以生存的人文环境和自然环境。民族地区政府还应加强非物质文化遗产的保护工作，加强环境立法，依法保护民族生态区。

4.培养和引进文化产业发展急需的专门人才。文化人才队伍建设，是政府文化职能转变的根本保障，是文化管理工作的基本任务。[17]文化产业发展需要政府政策引导、财政支出，但是，更需要专门人才的参与，为文化产业发展出谋划策。中南大学欧阳友权教授在第九届中国文化产业新年论坛发言中指出：“我们国家的专业技术人员总量在85%，大约是这个数，集中在中东部地区。在西部、在老少边穷地区、在一些非国有企业，人才匮乏，技术力量薄弱的状况十分突出。人才短缺，调配不当和观念落后造成的学不能用，研不能产，已成为制约文化产业发展的瓶颈。”[18]民族地区政府文化主管部门和文化事业单位要做好文化产业人才规划，完善人才管理体制，做好人才服务工作，以培养人才为主、引进人才为导、改善人才环境，不断优化文化产业的人才结构。

注释：

①夏书章著：《行政管理学》，中山大学出版社，1998 年版，第54-55 页。

②金太军、赵晖、高红、张方华著：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社，2002 年版，第15 页。

③文化事业单位改革研究课题组：《文化体制改革背景下的政府职能转变与整合》，《中国行政管理》，2010 年第10 期。

④赵宴群：《文化权利的确立与实现》，复旦大学博士学位论文，第19 页。

⑤母涛：《四川民族地区旅游经济发展研究》，《改革与发展》，2006 年第2 期。

⑥亨廷顿：《文明冲突论》，新浪网，2014 年3 月24 日。

⑦《中共凉山州委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，凉山新闻网，2014 年4 月3 日。

⑧刘文芝：《认清形势抢抓机遇努力推动阿坝文化事业大发展大繁荣》，http://www.abwh.gov.cn/Item/Show.asp?m=1&d=1710.

⑨《阿坝州积极争取项目资金助推文化事业发展》，阿坝州人民政府网，2014 年3 月15 日。

⑩《甘孜州人民政府2014 年工作报告》

[11]《阿坝州人民政府2014 年工作报告》

[12]《凉山歌舞团启动千乡播梦行动五年走遍613 个乡镇》，四川日报网，2013 年11 月6 日。

[13]《阿坝州多管齐下推进文化产业发展》，四川省人民政府网，2014 年6 月20 日。

[14]《四川巴塘天籁童声合唱团，在宝岛台湾受到热烈欢迎》，甘孜新闻网，2014 年9 月15 日。

[15]袁明旭：《论民族地区文化产业发展中的地方政府职能》，《思想战线》，2008 年第1 期。

[16]冯俊英：《文化发展繁荣与民生幸福》，《广西日报》，2011 年11 月20 日。

[17]樊非：《新世纪新阶段中国政府文化职能转变》，《河海大学学报》，2004 年第2 期。

[18]]欧阳友权：《文化产业人才培养矛盾与对策》，新浪财经网，2012 年10 月8 日。