提高边疆民族地区领导干部法治思维能力问题探究

李红枣

（中共怒江州委党校 科研办，云南 六库 673100）

党的十八大报告明确提出：“法治是治国理政的基本方式”，并特别指出：“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”①党的十八届四中全会再次提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”②实践已充分地证明，要实现边疆民族地区政治清明、社会公正、民心稳定、边疆巩固、长治久安，根本上要靠法治，要靠全面推进和落实依法治国。这对提高边疆民族地区领导干部的法治素养提出了新的更高要求，为此，必须着力提高边疆民族地区各级领导干部运用法治思维的能力。事实上，只有充分具备了法治思维和运用法治方式的能力，边疆民族地区各级领导干部才能做到依法履职，依法决策，才能推进边疆民族地区经济社会的健康有序发展，才能真正做到以法治凝聚改革共识，规范发展行为，促进矛盾化解，保障社会和谐。

一、边疆民族地区领导干部法治思维能力建设方面存在的问题

改革开放以来，通过在全社会范围内开展“六五”普法、法律培训等一系列举措，边疆民族地区各级领导干部的法治观念和法律意识得到显著提高，依法决策、依法行政水平得到不断提升。但是，就总体而言，边疆民族地区各级领导干部的法治素养，与现代法治国家的要求仍有差距，与人民群众的期盼还有相当大的差距。可以说，边疆民族地区少数领导干部的法治思维还没有全面形成，实践中“有法制、缺法治”的现象仍然存在。

（一）法律意识淡薄，特权思想严重

如前所述，经过普法和教育培训，边疆民族地区各级领导干部的法治观念和法律意识得到显著提高。但是，客观地看，时至今日，边疆民族地区少数领导干部的法治观念和法律意识仍然较为淡薄，在行政过程中置法律于不顾，或有意无意地将自己置于法律之上，“权大于法”的观念仍然在一部分领导干部的头脑中作祟，以权压法，以权乱法，以言代法的现象时有发生；凡事自己说了算，特权思想严重，习惯于依靠权力发号施令。只要领导发了话，有了领导的条子，就有了尚方宝剑，就能一路“绿灯”，畅通无阻。有的甚至完全撇开了法律的规定，用“指示”、“批示”来管理社会、处理问题，依权不依法，阻碍了群众正常的利益诉求，损害了群众的合法权益，成为引发群体性事件、影响社会稳定的部分诱因。

（二）有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在

当前，我国已制定颁布了一系列的法律、法规，建立起了较为完备的中国特色社会主义法律体系，基本上满足了“有法可依”的需要，整个社会也逐步转入法治的轨道。但是，一些领导干部有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在，忽视法律，决策不依法、办事不懂法、自己不守法，脑子里没有法律这根弦。常常用行政手段、经济手段代替法律手段来管理经济与社会事务。例如，在处理涉法涉诉信访和群体性上访时，不是依法办事、依法行政，而是奉行“摆平就是水平，稳定就是搞定”、“人民内部矛盾要用钱来解决”的人治思维，只要能办成事，什么办法都可以用。有的甚至采取人治手段解决现实中的矛盾和问题，造成处理社会问题和维护社会稳定的成本越来越高，为追求“稳定”而牺牲“法治”。现实中，一些违法行为和犯罪行为之所以得不到及时的制止和惩处，除了个别领导干部的纵容、庇护和支持外，一个重要的原因，就是部分执法人员执法不严，执法过程中考虑了一些不应该考虑的因素，变相纵容了违法犯罪行为，从而造成人们对法律丧失了信心，严重地损害了法律的尊严和权威。

（三）决策重结果、轻程序

国家机关和领导干部按照法定权限和程序行使权力，履行职责，是法治的基本原则。但是，有的领导干部在决策过程中只注重结果合法，忽视程序的正当性，重实体、轻程序，认为法律程序条条框框多、束缚手脚，影响效率。例如，为片面追求GDP，一些地方违反环境保护的法律法规和政策，引进高污染、高耗能企业，以致造成生态灾难事件。又如，在推动城镇化进程中，违法征用土地、拆建房屋，任意侵犯公众财产权和人身权，引发暴力对抗的恶性事件。之所以一再出现这些问题，其根本原因就在于，一些领导干部在做决策时没有依照法律法规和政策规定的程序办事，没有召开听证会、进行财产评估、公告公示等必经程序，没有认真听取社会公众和专家的意见并向社会公开。一些重大行政决策没有进行专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，存在严重的法律程序瑕疵，导致决策和执行缺乏法律基础和群众基础，引发群众抗议事件。

（四）滥用职权，知法犯法、徇私枉法的现象时有发生

随着市场经济的快速发展，拜金主义思想在边疆民族地区的一些领导干部身上又重新抬头。极少数领导干部利用职权大肆贪污受贿、以权谋私、权钱交易、卖官鬻爵，以致身陷囹圄。个别执法人员滥用职权、滥罚款乱收费的现象依然存在，在社会上造成了恶劣的影响。一些领导干部事业心和责任感不强、思想作风不端正、工作作风不扎实，乱作为、不作为和慢作为等问题比较突出，妨碍党和国家事业的发展，破坏了良好的法治环境和领导干部的公信力。有的领导干部甚至认为即使发生不守法的事情，也因山高皇帝远，无人来监督追究，因而突破法律底线的事时有发生。

二、提高边疆民族地区领导干部法治思维能力的策略

党的十八大提出到2020年“法治政府基本建成”的奋斗目标。③要顺利实现这个目标，客观上要求边疆民族地区的领导干部要系统地学习党的路线和国家的法律法规，要把“法治思维”和“法治方式”作为领导干部必备的一种工作能力和素养。边疆民族地区的领导干部只有具备法治思维并运用法治方式解决问题和矛盾，才能推进边疆民族地区经济社会的健康有序发展。

（一）培养法治思维理念，着力使法治思维成为边疆民族地区领导干部自觉的心理需求

1.牢固树立宪法法律至上的观念。提高法治思维能力，首先要培养法治理念，以信念上的坚定带动行为上的自觉，以行为上的自觉维护法治的尊严。党的十八届四中全会指出：“要维护宪法法律权威，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权”。④宪法是国家的根本法，法律是治国之重器，只有把宪法法律的权威树立起来，才能使法治的力量强起来。边疆民族地区领导干部作为国家权力的执行者、公共事务的管理者、经济社会发展的推动者、市场规则的制定者和人民利益的维护者，是法治社会形成的基石。因此，增强边疆民族地区领导干部的法律信仰，就显得极为重要和迫切。法律信仰是从内心深处对法律的认同，从而使法律成为人们思想和行为的第一准则。法律只有在受到信任并且要求强力制裁时才是有效的，没有信仰的法律将退化成为僵死的教条。从过去的学法、守法、用法到党的十八报告中首次提出“尊法”，从党和国家发展战略的高度，强调了法律信仰的重要性。过去，在边疆民族地区一些党政领导干部的头脑中，把法律仅当作驾驭民众的工具，无视法律的崇高地位，法律对自己有利时便用，无益时就不执行，法律也就得不到贯彻或被任意曲解和违反，其根源就在于法律不被信仰，不被尊重，法律没有在政治、经济和社会生活中确立至高无上的地位，反过来，更强化了人治意识、人治思想，从而形成了一种“怪圈”。要扭转这种局面，出路在于必须树立宪法法律至上的权威和地位。只有树立宪法法律至上的观念，才能真正实现依法办事，杜绝人治，捍卫宪法法律的尊严。

2.要养成运用法治思维的习惯。我国的法律是在党领导下通过权力机关制定的，反映了社会发展的客观规律，是党和人民意志的集中体现。法律在国家和社会生活中具有最高权威，是人们生活中的基本准则，任何个人和组织都不能凌驾于法律之上，游离于法律、法规之外。任何权力都要受到法律的约束，且必须在法律、法规授权的范围内行使，不能超越授权范围，更不能违反授权规定，切实做到法定职责必须为、法无授权不可为。同时，必须强调依照法定程序办事，用法律的规范调整执政方式。在宏观决策上增强法律意识，从法律的角度去分析、思考、解决问题。在具体管理工作中，坚持按法律程序解决工作中出现的矛盾和问题，以法服众，以法说话，以法育人，使“合不合法，合不合程序”成为领导干部的常用语，使法治思维成为边疆民族地区领导干部自觉的一种心理需求，养成依法履职、依规办事的习惯。

3.要重视法治思维的实践运用。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。边疆民族地区的领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，重在付诸实践、知行合一，切实把法治理念和法治精神体现到工作实践之中。当遇到权力与权利冲突、公共利益与个人利益冲突时，要牢固树立民本意识，主动运用权利本位、正当程序等法治理念和法律原则处理问题。在法治实践中，要善于发挥法治的引导、规范、保障、惩戒作用，切实做到依法维护社会稳定、依法预防打击犯罪、依法维护社会稳定。要依法引导人民群众依法表达诉求，鼓励人民群众通过调解、仲裁、诉讼等法治方式解决矛盾纠纷，实现定分止争，切实维护法治的权威，从而形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

（二）加大法制教育培训力度，全面提升边疆民族地区领导干部的法治素养

在法治成为当前治国理政方针的大背景下，运用“法治思维”、“法治方式”势必成为今后一个时期对边疆民族地区领导干部的基本要求。我们很难想像，一个平时没有法律知识、法律信仰、法治理念的领导干部，在遇到问题时会用法治思维去处理，按照法治方式做出正确选择。正如习近平总书记在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时所说：“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会法治精神，有问题依靠法律来解决”。⑤因此，必须釆取有效措施，在边疆民族地区营造学法尊法守法用法的良好社会环境。边疆民族地区的各级领导干部，不仅要自觉学习法律、遵守法律，而且要高扬宪法法律的旗帜，积极推动法治社会建设。要切实肩负起普法宣传、法制教育的责任，注意深入基层、深入群众，利用各种时机、各种场合，宣讲宪法法律、普及法治知识，带领群众一道学法尊法守法用法。要旗帜鲜明地捍卫宪法法律，对各种诋毁我国宪法法律的错误言论要敢于批驳，对一切违反宪法法律的现象要敢于纠正，坚决维护社会主义法治的权威和尊严。要大力倡导和培育法治文化，积极参与群众性法治文化活动，推动法治文化进机关、进校园、进企业、进农村、进社区，共同营造守法光荣、违法可耻的良好社会氛围。

1.创新学习形式，提升学习积极性。边疆民族地区的各级领导干部，除坚持个人自学之外，必须把集中学习研讨和定期组织培训结合起来，使之制度化、规范化、常态化。要坚持和完善党委（党组）理论学习中心组集体学法、法制专题讲座、领导干部在线法律学习。要充分利用党校、行政学院和大专院校等各种阵地，分期分批对边疆民族地区领导干部进行法律知识轮训和新法律法规专题培训。借助网络搭建学习平台，通过现代通信手段，建立边疆民族地区领导干部学习培训网络，使领导干部真正带头学法、守法、用法，进一步提高依法执政、依法行政、依法决策的意识和能力。

2.丰富学习内容，增强针对性和实效性。今后，边疆民族地区的各级领导干部应重点加强以下几个方面的学习：一是宪法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等。党的十八届四中全会指出：“把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”⑥二是与边疆民族地区领导干部履行职责相关的法律知识。三是法律原则、法治精神等法治思维能力方面的学习培训。通过教育、培训和学习，使边疆民族地区领导干部掌握一些通用法律法规以及与履行职责相关的法律知识，从而提高学习培训的针对性和实效性。边疆民族地区的领导干部只有掌握法律理论，树立法律意识，熟知法律规范，才能真正做到运用法治思维和法治方式推动经济社会发展。在新的形势下，只有建立起一支具有较高法律素质的边疆民族地区干部队伍，才能真正做到依法行政，推进边疆民族地区的改革开放和全面小康社会建设。

（三）建立和完善考核评价机制，焕发领导干部运用法治思维的动力

1. 要坚持法治政绩导向的干部绩效考核评价机制。善用法治思维和法治方式治国理政，是党在新时期新形势下对各级领导干部基本素质提出的新要求，理应成为各级领导干部思想建设、能力建设的重要组成部分，更应成为选拔任用各级领导干部的重要标准。边疆民族地区各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件，把遵纪守法作为衡量干部德才的标准，把依法行政作为衡量干部政绩的指标。要通过鼓励、奖励、晋职、晋级等激励机制，引导领导干部运用法治思维去思考和解决问题，重视提拔使用法治意识强、善于运用法治思维和法治方式解决问题、推动发展的优秀干部。

2.要将依法履职水平和能力纳入边疆民族地区干部绩效考核评价的标准体系。目前，衡量考核各级领导干部各项工作的优劣、成败，都是围绕着各种硬性的、具体的发展指标和任务，很少审视干部的法治思维能力及其所领导的地区、部门的法治生态和法治环境。为此，当务之急是建立适应科学发展观和法治内在要求的干部绩效考核评价机制，有效地把依法执政、依法行政、依法决策纳入对领导干部的考核内容，建立健全考核评价机制，并以此作为选拔、奖惩、晋升、晋级的重要依据。只有将依法履职水平和能力引入领导干部绩效考核和选拔任用标准体系之中，并且占很大的分量，用一些具体量化、可操作、可测量的指标，作为对其任用、晋升的一项重要依据确定下来，从而形成一种领导干部的全新考核机制，才能让法治思维成为领导干部主动、自觉的惯性思维方式和工作方法。

（四）健全权力运行制约和监督体系，营造领导干部运用法治思维的良好社会环境

党的十八大报告指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”⑦大量的实践证明，失去监督的权力必然导致权力的滥用，最终走向腐败。结合边疆民族地区实际，须从以下3个方面着力。

1.强化接受监督的意识。法治即意味着对权力的制约和监督。边疆民族地区各级领导干部应具备严格规范权力行使的思想意识。在权为谁所用这个根本问题上，边疆民族地区各级领导干部一定要自省、自警、自律，树立正确的权力观。要在权力行使上增强科学性，减少盲目性。强化法纪观念，不打“擦边球”，不碰“高压线”，将权力置于群众监督之下，自觉接受各方各面的监督。要学会在监督下行使权力，在监督下开展工作，从而使接受制约和监督成为一种思维方式和行为模式，使权力行使限定在制度笼子里。特别是在行使选拔任用干部权、行政审批权、财政资金使用、固定资产运营、金融资本运作、土地使用权出让等重要权力问题上，以及群众反映强烈的安全生产、环境保护等问题时，更要自觉接受监督，防止权力失控、决策失误和行为失范，以便及时纠正违法或者不当的行政行为。

2.要使监督行为制度化、规范化、常态化。对边疆民族地区各级领导干部权力运行的监督工作，需要放在整个社会大背景下去考虑，需要相关措施加以配套，才能真正落到实处，收到实效。要抓好领导班子重大事项决议的监督，围绕重大决策、重要干部任免、重要项目建设安排和大额度资金的使用加强监督。只要不涉及保密事项，都要做到条件、标准、程序、政策、结果公开，接受群众和舆论的监督。同时，要加强和完善党内监督、人大监督、政协的民主监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督以及政府系统内部监督等，保障人民监督权力的行使，让权力在阳光下运行，以公开保公正，以监督促廉洁。

3.建立完善决策问责和纠错制度。这对于强化领导责任、减少决策失误、及时纠正错误决策和挽回损失，具有十分重要的意义，有利于防止决策权力的滥用，有利于推进法治政府建设。如不断健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，强化领导干部的责任意识和担当意识，对不依法办事的领导干部要严肃进行批评教育；对给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失，造成严重社会影响的领导干部，要严格追究行政责任；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。通过加大监督和严格行政问责，营造一个有利于领导干部以身作则带头具备和运用法治思维的良好外部环境，通过外部制度环境的影响来强化领导干部法治思维的形成。

注释：

①③⑦胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2013 年版。

④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013 年版。

⑤习近平：《中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习》，人民网，2013 年2 月24 日。

②⑥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》