国际政策性银行运营模式分析

郑建库

政策性银行是政策性金融的组成部分，在各国金融市场中发挥着重要作用。随着各国经济金融的不断发展，各国政策性银行运营模式也不断变化。研究分析各国政策性银行运营模式的路径和轨迹，揭示政策性银行运营模式的内在逻辑，对于目前我国政策性银行改革有一定的启示和借鉴意义。

各国政策性银行运营的主要模式

专营机构模式

由单独成立的政策性金融机构仅从事政策性金融业务的运营模式，此类国家对政策性金融机构设立的目的明确、业务范围严格限制，没有商业性业务。优势是机构定位于专营政策性金融，业务范围明确，运营模式简单，重点在于内部控制和业务的内部审计。典型如美国进出口银行（EXIM）等。

作为政策性金融的典型代表，美国进出口银行具有如下特点：一是多由政府出资发起设立。美国政策性金融机构的建立离不开政府的直接参与，政府决定其活动宗旨、基本原则和政策方向等整体发展框架。二是美国政策性金融机构的资金来源中金融市场筹资的比例较大，对政府的依赖较小，但筹资中大多利用政府信用进行增信。三是美国政策性银行的业务重点在于弥补并纠正市场机制的缺陷，扶持贫弱，维护机会均等、公平竞争，具有保护性。四是美国进出口银行的政策性业务实行限额管理，定期由国会决定其下一阶段的发展规模和方向。

分账管理模式

此模式也称为兼营模式，是同时办理政策性业务、商业性业务的一种模式。主要特点是在保持政策性银行定位不变情况下， 随着市场发展允许经营一定范围的、有关联的商业性业务。机构内部对两类业务采取分账管理模式，在实行分账模式的政策性银行中，大多数银行对政策性业务和商业性业务有较为明确的划分标准，此类型代表性机构有韩国输出入银行等机构，德国复兴信贷银行（ KFW） 在改革过程中也曾阶段性采取过此种模式。

韩国输出入银行（KEXIM）同时经营政策性和商业性两类业务，分别设立政府账户和银行账户，KEXIM无须向韩国政府分配利润，年度净亏损由其公积金弥补，不足时由政府提供资金弥补。韩国政府在重点领域会对政策性银行提供差异化支持，如采取排他性方式直接将相关业务交付政策性银行办理，或在某些特殊情况下对本国政策性银行与国外金融机构竞争时产生的利率倒挂给予价格补偿等。

资金来源方面，KEXIM政府账户和银行账户的资金来源有所不同。政府账户业务由政府指定，资金由韩国政府提供，包括政府一般预算、政府公共资本管理基金借款及经营收益和准备金三部分。银行账户业务主要包括进出口信贷、海外投资贷款和担保，资金来自韩国政府和市场，由资本金、对外借款和发债、留存收益组成。韩国政府为KEXIM在国内外金融市场上发行的金融债券提供担保，保证其偿付能力。但值得指出的是，韩国KEXIM的做法不具有普遍性，随着政策性银行的改革发展，部分国家开始对基于两类业务发行债权的政府增信区别对待，有的仅对基于政策性业务发行的债权予以政府增信。

分立机构模式

随着各国市场逐步成熟和政策性银行的进一步发展， 为更好开展政策性、商业性业务， 出现了在统一集团内部由分设的不同机构分别承担政策性、商业性两类业务的运营模式。在这方面典型性代表是德国复兴信贷银行（KFW）。其他如韩国在2008年对韩国产业银行（KDB）也尝试从分账管理向分立机构演变， 但2008年国际金融危机爆发后推迟了上述计划。

德国复兴信贷银行分立机构模式的主要做法是政策性银行控股，商业性业务与政策性业务相分离，即将与商业银行竞争的出口信贷和项目融资等商业性业务分离，组建全资子公司KFW进出口银行（IPEX Bank），实现独立运营和单独核算。

KFW集团经营政策性业务，享有国家信用支持，资金来源主要是以国家信用为保证在国内外资本市场筹资。德国政府为KFW所有债务提供担保，包括借入资金、发债、衍生品交易及为第三方提供担保形成的或有债务。在中小企业、绿色能源和助学贷款等领域，KFW享有政府专项资金支持。在税收等方面，KFW享有免交营业税和所得税等优惠措施。

对于经营商业性业务的IPEX Bank，政府不提供任何公共支持，且需满足对一般商业银行的法律和监管要求。IPEX Bank不享受KFW的官方信用评级，KFW集团按照市场化利率向其提供再融资资金，不对其提供担保；从KFW集团得到的业务支持和服务必须按照市场价格进行付费；不享有税收优惠，需像私人机构一样进行纳税。KFW的这种分离机构模式在保证政策性业务不受影响的情况下，发挥了商业性业务的盈利能力，监管部门也可对不同业务的子公司进行差异化监管。

政府委托模式

实施政府委托模式的国家其共同的特点是市场充分发达，法制等外部环境相对成熟，政策性金融的总体发展规模和在国民经济中占比较小。政府委托模式的主要做法是政府指定机构办理和对政策性业务实行招标两种模式。

政府指定模式一般是由于业务保密或基于后续监管、核算成本等方面的综合考虑，一国政府根据以往做法或业务特点对现有的政策性业务指定特定的金融机构办理。政策性业务公开竞标模式的特点是根据政策性业务的具体情况，公开向全部或部分商业性银行、金融机构招标，符合条件的机构办理竞标后的政策性业务。这种模式的特点是实现了政策性业务运营中的公开、公正和透明。这方面典型案例是各国对于助学贷款、扶贫开发贷款等在政策性银行等机构不能覆盖的地区范围内实行竞标或指定商业银行办理，此外，英国的出口信用保险（COFACE）对英国政府部分对外出口业务也实行竞标和指定经营的政府委托模式。

商業化运营模式

随着政策性银行的改革发展，商业化运营模式主要有以下两种类型。

一是政府取消对资产方和权益方的增信，仅保留对负债方的增信。如日本2000年在通过《财政投融资制度的根本性改革方案》后，对FILP项目的资金来源，取消了原来主要依靠邮政储蓄和养老金储蓄的强制性规定。改以通过发行FILP机构债券、政府担保债权、FILP债券来重构资金来源。即对于政府投融资项目，以政府投融资项目或国家对政府投融资项目的增信（国家主权级信用发债）来保证项目筹资，但对于项目后续运行等实行商业化管理。

二是在各国市场发展成熟，市场机制健全，“市场失灵”较少，政策性业务没有进一步发展空间的情况下，在原专营政策性金融机构没有存在的必要时， 采取彻底的产权改革， 将政策性金融机构转变为商业金融机构。如新加坡1968年设立了新加坡发展银行，负责该国的基础设施建设等政策性业务的发展。后来随着新加坡经济的快速崛起，政策性业务几乎没有发展空间的情况下，将该行实行商业化，更名为星展银行并且上市。我国台湾地区的兆丰国际商业银行、台湾中小企业银行等最初也是各相应领域的政策性银行，在随着经济市场化深入后也都实行了彻底的商业化和民营化改革。此外，日本政策投资银行（DBJ）和美国的房利美等住房政策性金融机构， 在经过一系列发展之后改变为以赢利为目的的私营股份公司。上述这些都是在一国市场经济充分发展，政策性银行在完成历史使命后向商业银行转型的典型案例。

各国政策性银行运营模式的分析比较

各国政策性银行运营模式发展的路径演化

各国政策性银行一般定位于贯彻和配合政府的经济社会发展政策，在特定的业务领域内开展业务。实践中，各国政策性银行业务多集中于普通商业银行不愿或难以涉入的业务领域，较多集中于支持国家战略性产业和重大项目、基础设施建设、进出口贸易、农业及农村发展、公共事业等方面。

随着全球经济一体化和逐渐深入发展，政策性银行的发展出现了两大特征：一是部分国家的政策性银行逐渐发展成为多元化的金融集团，涵盖业务领域逐步拓展，如德国复兴信贷银行（KFW）和法国储蓄托管机构（CDC）等均转型为多元金融集团。二是随着市场发展成熟，发达国家的政策性金融普遍出现了局部调整或收缩的特征，政策性金融机构的部分性质和业务出现了调整或收缩， 以避免与商业金融竞争。如2007年日本在资金供求由短缺转向过剩后，对日本住宅金融公库进行了改革， 法人形态由原来的特殊法人变更为独立行政法人， 主要业务从原一级市场住宅按揭融资调整到二级市场的证券化，资金来源也从财政借入调整为在市场发行抵押支持证券（MBS） 筹集， 政府预算补助则被取消。

各国政策性银行运营模式的启示

一是政策性金融的内涵和外延随着各国市场化发展而不断变化。各国政策性银行和政策性金融的业务范围也在不断变化之中，是各国经济发展和市场化的缩影。但总体看，经济深化后政策性业务占比会降低。

二是从政策性银行运营模式变迁看，各国不同的运营模式说明，不同时期政策性金融业务和政策性银行可以适当分离。制约政策性银行业务发展的主要问题是政策性业务和商业性业务边界不清晰，政策性银行的激励机制不科学、不透明。

三是政策性银行运营模式取决于其功能、定位，是由各国国家经济、金融市场的发展和运行情况决定的。不同经济发展阶段、不同的法制外部环境，政策性银行的功能定位差别很大，一个国家在不同的发展阶段，政策性银行的业务运行模式可以有很大的差别。

四是政策性银行的运营模式不是排斥的，可以相互补充。不同运营模式也可以同时使用。运营模式没有高低优劣的问题，只有是否适合国情的问题。此外，各国政策性金融机构的业务范围是动态调整的，相同的业务，不同国家和经济环境对其政策性、商业性属性的认定是不同的。

政府增信：对政策性银行运营模式的一种理论解释

政策性金融最主要的特点是以政府和国家信用为依托，如果将政府对业务开办过程中的各种项目风险兜底、利息补贴等视为通常意义上的政府增信，并视为政策性金融特征的话，从资产负债表的角度看，政府增信可以有以下方式。

一是从负债方进行增信。即以国家信用的名义对资金来源进行增信，通过担保或背书，确保筹资发行的债券享有国家主权级信用，在此基础上开展政策性业务；二是从资产方增信。可以有两种模式：一是对每一指定业务或项目，给予政府增信，即给予国家信用担保或费用补贴；另一种是对资产端进行整体国家增信，也即对机构所有的政策性项目进行整体担保或财政补贴；三是对所有者权益增信。机构在开办政策性金融业务中亏损时，以财政补贴等形式予政府增信。

结合上述分析，可以对资产负债视角下前文分析的五种运营模式中的政府增信情况简要归纳如表1。

可以看出，从资产方增信，按照对项目增信或整体对资产方增信，表现为政府委托（招标等）模式、分账运营模式和分机构运营模式。从资产方增信的必要条件是资产属性必须事前明确，也即政策性业务与商业性业务的边界必须划分清晰。

从负债方增信，也即对机构的资金来源予以国家主权担保，是开展政策性金融业务的传统做法。主要目的是为了解决政策性业务运作过程中资金来源中期限错配、收益和风险不对称等矛盾问题。一般在对负债方增信后，会对资产方或权益方也适当增信。但日本投融资体制改革后，取消对资产方和权益方增信，仅保留对负债方的增信，最大程度让项目依靠自身收益实现市场化运营等模式也逐渐兴起，如最新的PPP（公私合营）等模式也在各国得到有效运用。

从权益方增信，按照对单一项目和整体权益方的区别，可以分为政府委托和单一机构模式。一般是政府对政策性业务整体运营的盈亏情况予以担保，这也是传统的政策性业务运作模式。对所有者权益征信方式还可以通过补贴、风险分担等方式进行。

从政策性银行运营模式中政府增信的规律看，基本趋势是政府增信逐渐从资产负债表的两端增信到仅对资产负债的一端增信，部分甚至取消对资产负债的增信，而仅仅依靠项目自身。这一逻辑的背后是随着市场经济的成熟，政府要逐渐取消对市场的干预，让市场回归自身发展和调节的路径之中。

对我国政策性银行改革的启示

1994年，为深化金融体制改革，我国组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行。业务范围分别为“两基一支”、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供政策性金融支持。从近年来我国政策性银行的运营情况看，政策性银行在满足国家宏观经济发展需求、促进经济社会进步方面作用显著。但同时存在职能定位不清、业务范围不断扩大，资产和负债规模“软约束”，政策性银行与商业银行之间、政策性银行相互之间存在恶性竞争等问题。

分析各国政策性银行运营模式的发展路径和内在规律，结合我国目前政策性银行的改革，可以得出以下结论。

第一，政策性银行的业务范围是不断调整的过程。政策性业务和商业性业务属性取决于项目的产权关系与边界决定成本，而这些都随着市场和法制的完善不斷发展。我国政策性银行应定期对政策性业务范围进行调整，防止规模膨胀，恶性竞争。

第二，政策性银行的运营模式取决于政策性银行业务运营成本与社会经济、法制等外部环境发展情况，但总的趋势是政策性业务规模、占比逐步下降，国家增信等逐渐减少，市场化比重增加。

第三，从各国政策性银行运营模式变迁看，政策性金融不是与商业性金融相互对立的，两者是相互补充，相互促进和发展的。我国应避免片面追求政策性银行市场化倾向，同时，探索政府委托、商业化运营等多种模式，积极尝试PPP等新业态，实现健全市场机制、促进社会进步等政策性金融的综合目标。

（作者单位：特华博士后科研工作站）