当前军队公寓住房腾退相关法律问题研究

罗剑铭

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊　065000)



当前军队公寓住房腾退相关法律问题研究

罗剑铭

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊065000)

长期以来，军队公寓住房腾退主要依靠组织和行政手段推行的行政化主导方式，实践操作中存在着一些弊端。归纳总结当前军队公寓住房腾退对象、腾退方式方法，分析探讨与之相关的政策法规和制度性缺陷问题，提出修订完善政策法规、规范住房管理、纳入民事诉讼、推进军地协调机制建立等对策。

军队；公寓住房；腾退方式；法律制度

一、引言

军队公寓住房是指由军队管理的主要用于保障现役军官、文职干部和五级以上士官(以下简称军队在职人员)及其家属居住的军队房屋*参见：《军队公寓住房管理规定》第2条。。随着国家和军队的建设与发展，军队住房的保障方式、房源供给已从以往的军内单一保障形式转向军地合作保障，其住用管理日趋社会化。但是，目前军队公寓住房管理的依据仍然主要是军内文件和规章，与此相关的制度和机制需要修改与完善。尤其是，当前军队公寓住房腾退(包括调整，下同)中出现的腾退难以及一些矛盾纠纷问题，亟待通过诉讼等法律手段加以妥善解决。鉴于此，本文拟就当前军队公寓住房腾退及其有关涉法问题作一探讨。

二、当前军队公寓住房腾退的对象与腾退方式

(一)公寓住房腾退的对象

根据《军队公寓住房管理规定》(下称《规定》)，以及军队、地方的有关规定，当前军队公寓住房腾退的主要对象包括住户个人和单位。

其中，个人大致可分为以下两类：

1.军队在职人员*2008年4月21日总后勤部制定该《规定》时，考虑到现阶段取消军队职工住房实物分配的条件还不成熟，将暂不具备购房条件和租住售房区住房有困难的职工纳入了保障范围。。(1)本人及其配偶在驻地已经购买了军地现有住房、房改房、公有房、集资房、安居房等类似住房的；(2)住用两处以上公寓住房，其中一处已达到本人职级标准的；(3)因干部异地调动其配偶随迁，按规定应当退出原军队住房的；(4)其他存在违规或不合理占用公寓住房的。

2.地方及其他人员。(1)军队离退休干部已安置住房或领取了住房补贴的；(2)复转军人及其配偶在军队已购买了房改房或一方在地方已经租住、购买住房，或者复转军人已经领取住房补贴的；(3)牺牲、病故军人的遗属和子女，按规定应当腾退原军队住房的等。

单位腾房对象，主要是转让和擅自出租、出借军队住房，或者存在多处占房、超标准建房等住房违规问题*《军队住房违规问题处理办法》第2条第2款规定：“本办法所称住房违规问题，是指违反政策规定多处占房、重复购房、超标准建房和低价售房等行为。”的单位。

(二)公寓住房腾退方式

当前军队住房管理和腾退的法规和基本遵循，是2008年4月21日总后勤部发布的《规定》(后发〔2008〕20号)和2007年3月12日总政治部、总后勤部联合发布的《军队住房违规问题处理办法》(后发〔2007〕2号)(下称《办法》)。《规定》和《办法》中共有13条，对军队公寓住房管理和腾退的原则、适用对象范围、腾退期限和违规处理办法等作了规定。然而，其对于住房腾退的具体措施和方式方法却未予订定，而只是一般原则性地规定须“采取必要措施或者法律手段收回住房”或“无条件收回”。由于有关住用单位对此理解和认识不尽一致，致使具体清房措施多样化：

1.思想动员。军队政治工作是党在军队中的思想工作和组织工作[1]，是我军的最大特色和最大政治优势。军队住房保障和清退工作关乎广大官兵的切身利益和军队稳定，影响面广，政策性强。一般来说，经过单位和各级组织耐心、细致地做好住户的思想工作，讲明政策法规，绝大多数住户和家庭都能按照规定和要求主动搬迁腾退住房。

2.组织推动。即由党委统一决策部署，按照“分级负责、自查自纠、积极稳妥”的原则，层层分解任务，领导带头，相关职能部门协同组织进行清房。例如，2013年11月，全军和武警部队各大单位党委相继召开专题民主生活会，聚焦“四风”查摆整改问题。在党委班子成员的带动下，各大单位共清退不合理住房8 100余套，取得了显著成果[2]。

3.经济制裁。譬如，对列入住房腾退对象的个人，在规定期限内不腾退住房的，依据军队有关规定，对军内人员按照一定比例加收房租；对转业复员人员和其他地方人员按当地商品房的市场租金价格计收房租。虽然，经济制裁可在一定程度上起到促进腾房的作用，但是，由于住用单位不具有强制执行权，即便是规定对腾房者加收租金，执行起来也存在不少困难，需要其他措施配套实施。

4.强制搬迁。一是间接强制，主要针对违反政策法规，逾期不腾退住房的个人通过给予通报、限制分房或购房，或对不纠正违规住房的单位主要领导和其他直接责任人，视情况作出调整工作岗位、免职等组织处理和纪律处分等来施加影响，促使其履行搬迁等义务，达到清退住房的目的。二是军队单位在地方有关部门配合下，直接将腾退对象的个人物品搬离住房[3]。

由此可见，当前军队公寓住房清退工作，是在军队系统建制内，遵循党委领导，政治工作先行，并依靠组织和行政的手段推动和保障来实施的。因而，它是一种行政化的主导方式，具有效率高、方式方法灵活等特点。但是，对于某些自谋职业的复转人员及其他地方人员来说，因为没有相应的组织机构可以协调，如果离开法院的司法干预和保障，势必难以彻底有效地解决腾房纠纷，使得住房清理工作陷入被动甚至停滞。显然，相关制度措施存在着漏洞和法律障碍。

三、当前影响和制约军队公寓住房腾退的法律障碍

(一)关于《规定》《办法》的适用对象问题

按照一般法理，法的效力范围是指法对什么对象、在什么时间和空间有效。其中，法对什么对象有效，也就是法对人的效力，即法的适用对象有哪些，对什么样的人和组织具有拘束力[4]。明确法的效力范围，是法正确适用和被遵行的前提。《中华人民共和国立法法》第103条第2款、第3款及《军事法规军事规章条例》第9条规定，总政治部、总后勤部单独或联合制订发布的《规定》《办法》应为总部(军事)规章，其适用对象应限于全军和武警部队单位及军队在职人员和在编职工。据此，从上文所述公寓住房腾退对象来看，《规定》《办法》的适用对象将复转军人、遗属子女及其他地方人员囊括在内，故超越了上述法律和军队法规所设定的总部职责和立法权限范围。

(二)关于《规定》《办法》规定的强制腾房措施的法律效力问题

《规定》第29条规定：“按规定应当腾退的军队公寓住房，必须即时腾退。”如逾期不腾退的，“应当采取必要措施或者法律手段收回住房”。《办法》第6条、第18条也作出类似规定。笔者认为，就该类条款所设定的军队腾房“必要措施”性质来看，其应当是一种军事行政措施。它作为一种行政行为，是行政管理的必要手段，法律、法规也正是通过行政措施才得以贯彻执行。但这里存在两个问题：一是就法律手段而论，该类行政措施的范畴是什么？是指一般性的行政措施，还是包括进入住宅、处置财物等行政强制措施或者行政强制执行？对此两部规章均未作限定，因此，在实际操作中容易产生越权或权力滥用等违规问题。另一问题是，《规定》《办法》作为总部规章，在效力上显然低于法律、行政法规和军事法规。假使上述“必要措施”包含行政强制措施或行政强制执行，那么，它势必会对住户的人身权和财产权施加一定的限制或控制。这有悖于《中华人民共和国行政强制法》(下称《行政强制法》)第10条关于“行政强制措施由法律设定”，“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”的规定。

(三)关于军产房腾退纠纷案件的主管问题

法院民事主管是指法院受理民事案件的范围。那么，对于军产房腾退纠纷案件，是否应由法院主管？传统管辖权理论认为，法院是依案件性质和目的获得管辖权，任何机构不得以任何形式加以剥夺，法院也不能自行拒绝裁判职责。《规定》《办法》规定，对逾期或拒不腾退公寓住房的，应当采取必要措施或法律手段收回住房或予以纠正。众所周知，诉讼方式是法治社会解决纠纷最权威的法律手段之一。但是，1991年1月至2003年8月期间最高人民法院在分别给天津、辽宁和北京高院《关于军队离退休干部腾退军产房纠纷法院是否受理的复函》《关于中国人民解放军北京军区房地产管理局请求法院受理军队家属住房清退案有关问题请示的复函》和《关于人民法院是否受理涉及军队房地产腾退、拆迁安置纠纷案件的答复》中，认为此类案件属于军转干部安置、离退休人员移交等管理过程中的历史遗留问题或因军队单位内部建房、分房所引起的占房、腾房纠纷，不属于法院主管工作的范围。当事人为此而提起诉讼的，法院应当依法裁决不予受理或者驳回起诉，并告知由军地有关部门通过行政手段予以解决。其结果是，排除了法院对此类案件的司法管辖，导致法院在审理此类案件上的“空白”，将军队腾房纠纷又推给了军队部门处理。这不仅无助于腾房各方争议的解决，反而成为影响和制约军队清理住房的法律制度障碍。

(四)关于军地协调工作机制问题

《办法》第18条规定，对拒不腾退公寓住房的军转人员，军队住用管理单位应当向其所在单位通报情况，共同纠正住房违规问题。但《规定》《办法》对相应的军地协调沟通工作机制未作安排。出于本位利益的考量，一些地方政府部门往往以“属于军内事务”为借口进行推诿，不愿配合军队清房工作，使得该纠错制度形同虚设，难以真正落实到位。

四、做好军队公寓住房腾退工作的建议与对策

(一)修订完善政策法规

修订完善政策法规，既是加快推进军队管理和住房清退工作规范化、制度化的举措，也是贯彻落实依法治军、从严治军的必然要求。第一，在立法体例上，建议由国务院和中央军委牵头对《规定》《办法》予以修订并联合颁行，以消除总部规章效力低、适用对象范围窄、多头立法的弊端，也便于搞好顶层设计，统筹解决当前军产房管理中涉及军地关系的重大问题。第二，在立法内容和技术上，基于新情况、新问题，除完善现行制度外，还要认真调研，吸纳军队清理住房的一些成功经验和做法，使之法律化、制度化。同时，要注重立法的前瞻性，并做好与法律的衔接与统一。鉴于《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行手段规定得相对完备，因此，可删除《规定》第29条第1款中“必要措施”的模糊表述，修改为“还应当采取法律手段收回住房”。另外，为打破主体身份界限，统一规则标准，彰显立法公平，可将《办法》第18条两款内容合并，对违规占用住房的军队在职人员和地方人员设定相同的责任，并删去该条项下“给予组织、纪律处分”等规定，修改为“并建议当事人所在单位人事、纪检监察机关或其上级机关给予处理”。

(二)规范公寓住房管理，预防纠纷发生

一要抓住当前全军清理住房的有利时机，清查核定住房产权产籍，建章立制，完善配套措施，为依法依纪管理住房提供依据。二要适应新常态，转变行政统管思维，全面推行契约化管理。在住房租赁和借用协议中，明确双方在房屋住用、管理、维护维修和调整、腾退等环节的责、权关系，严格协议订立和履行监督，防止埋下法律纠纷隐患。三要提升营房管理信息化水平，建立公寓住房管理腾退工作长效机制，从严落实军队人员住房报告、公示和核查等制度，切实管好用好军队公寓住房。

(三)纳入民事诉讼，探索破解军队腾房难的新路子

传统法理认为，内部行政管理关系是纵向、不对等、有限的(权利法定性)，双方主体的地位不平等，具有行政上的隶属关系。其实，内部行政关系和外部行政关系的划分本身是落后的、不科学的，这种区分不仅在英美法系国家不存在，而且在大陆法系国家也被“法治”思想所打破[5]。军队房屋的所有权性质属军产。当前军队单位遵照《规定》，在调整和分配住房时一般与住户签订《军队公寓住房租住协议书》或《军队住房借住协议书》，住户须按规定缴纳一定数额的租金，双方在事实上形成了一种房屋租赁关系。军转干部和其他地方人员与部队之间已不存在行政隶属关系，而是平等的民事主体。如果住户不按上述协议约定腾退公寓住房，则构成民事违约或侵权(侵害了军队住房所有权)，完全符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的法院受理案件范围[3]。同时，随着依法治军方略的实施和营产管理法律的逐步完善，法院审理此类案件将会有法可依。因此，笔者认为，在现阶段，为依法彻底解决军队住房“清理难”问题，防止出现“半拉子工程”，除军队加强公寓住房管理，完善相关制度措施外，建议最高人民法院在2002年7月1日《关于中国人民解放军北京军区空军司令部诉吕全修等人腾退军产房是否受理的答复意见》(民立他字〔2002〕第7号)规定的基础上，进一步扩大受案范围，将军队单位与复转军人、其他地方人员之间的腾房纠纷案件纳入其中(由军事法院试点管辖)，拓宽法律救济渠道，健全住房腾退的法律手段。这对于人民法院全面落实“有案必立，有诉必理”，切实保障当事人诉权，有效化解当前军队腾房的突出矛盾，维护广大官兵的切身利益和部队稳定无疑具有重要作用。

(四)推进军地协调机制建立，着力解决腾房的体制性障碍

军队公寓住房的腾退工作牵涉军地关系，必然要求军队和地方政府之间建立相适应的协调工作机制。首先，军地部门要加大政策层面的统筹协调和对接，消弭制约军队清房的制度壁垒。当务之急是要研究出台政策，着力解决由于国家政策调整、变动引发的腾房矛盾和历史遗留问题。其次，伴随军民融合的深度发展，探索建立军地协调新机制，明确在住房腾退中军地各自的职责分工和法律责任，强化集中统一指导，加强住房信息通报和检查监督，确保军队住房清理的政策和措施有效落实。

[1] 程宝山，等.新世纪新阶段军队政治工作的根本法规——学习新修订颁布的《中国人民解放军政治工作条例》[M]．北京：军事科学出版社，2004：26.

[2] 外媒：中国军警清退8100余套“不合理住房”[EB/OL].(2013-11-07)[2015-11-01].http：//www.cankaoxiaoxi.com.

[3] 司彦文，朱武德，徐亨通.清房，能不能进行到底?[N]．解放军报，2009-11-04(6).

[4] 张文显，等.法理学[M].北京：高等教育出版社，2007：105.

[5] 朱维究，王成栋，等.一般行政法原理[M].北京：高等教育出版社，2005：67-68.

(责任编辑刘彦超)

A Study of the Legal Problems with Current Military Housing Vacation

LUO Jianming

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

For a long times， military authorities have mainly relied on the administrative measures to vacate the apartment housing occupied illegally. There are some problems in practice. In this paper， the objects， the ways of the military apartment housing vacation are summarized. The analysis and discussion focus on the some drawbacks of the related policy， and regulations. A few suggestions are put forward for the improvement， for example， implementing the contract management.

military； apartments housing； vacating approach； legal system

2015-11-02

罗剑铭(1975—)，男，甘肃会宁人，讲师。

●部队建设研究

E144

A

1008-2077(2016)09-0090-04