P2P网络借贷行业地方监管的问题与对策

◎申 睿 邱 勋

P2P网络借贷行业地方监管的问题与对策

◎申 睿 邱 勋

P2P网络借贷以其能切实缓解小微企业融资难问题而广受欢迎，是互联网金融的核心模式之一。行业在迅速发展的同时，相关风险也逐渐显露。在国家出台监管政策的基础上，各省市出台相应的监管措施迫在眉睫。本文根据我国P2P网络借贷行业的现状，分析国内外P2P网络借贷行业的监管办法，提出加强P2P网络借贷行业地方监管的对策。

P2P 网络借贷 监管

作者申睿，浙江金融职业学院助教、硕士（邮政编码 310018）；邱勋，浙江金融职业学院副教授（邮政编码 310018）。

一 我国P2P网络借贷行业的现状

（一）我国P2P网络借贷行业的发展概况

所谓P2P网络借贷，是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷。2005年起源于英国的这种新金融模式，能切实缓解小微企业融资难问题，发挥现有金融机构难以替代的积极作用，为资本市场结构的完善带来新活力。在P2P网络借贷全球快速发展的背景下，中国第一家P2P网络借贷平台——拍拍贷于2007年6月正式上线运营，拉开了中国P2P发展的大幕。在余额宝唤醒普通民众的同时，也让他们开始关注互联网金融，关注P2P网络借贷。P2P以门槛低、收益率高、种类多等特点，受到了众多投资人的青睐，中国P2P行业开始爆发式增长。根据第三方数据统计，截至2015年12月底，中国P2P网络借贷行业运营平台达到2595家，成交规模达到9823亿元，成为全球最大的P2P网络借贷市场。但同时，作为一种新兴金融模式，问题平台也逐年增加，2015年攀升至896家（见图1）。因其能有效支持实体经济的发展，政府给予其极大的包容和发展空间，在2014年及以后的政府工作报告中，多次提及P2P网络借贷并支持其健康规范地发展。

图1 我国P2P网络借贷的成交量及运营平台情况

P2P网络借贷行业按平台的背景可分为民营系、风投系、上市公司系、银行系和国资系五大类。根据网贷之家的数据统计，民营系占平台数量的95%左右。我国P2P网络借贷的标的资产主要有信用贷款、车辆抵押贷款、房产抵押贷款、中小企业贷款等，有不少平台处于混业经营状态。

（二）P2P网络借贷行业发展的区域比较

P2P网络借贷行业在各省的发展并不均衡。广东、山东、浙江、北京、上海、江苏、湖北、四川8个省份的规模最大，正常运营平台的数量总和占全国总量的74.3%，高于其他所有省份之和。为分析各省份P2P网络借贷行业发展的格局，下面将我国P2P网络借贷规模排名前8位省份的相关指标进行对比（见表1）。由表1可知，P2P网络借贷行业规模较大的省份通常也是经济较为发达的省份。这说明经济发达程度及其代表的经济发展重点、自由市场程度、政策开明度、投资者受教育程度等，都可能是省级P2P网络借贷行业发展不均衡的原因。

从表1还可以发现，华东地区是P2P问题平台的重灾区，山东、江苏等省份的问题平台比例持续高于全国平均数。而广东、浙江、北京等地的P2P网络借贷行业规模也较大，其问题平台比例却能够控制在较低水平（见图2）。尤其是山东，问题平台数量高企，严重阻碍了该地区P2P网络借贷行业的健康可持续发展。

表1 P2P网络借贷规模排名前8位省份的相关指标对比

图2 代表省份累计问题平台比例

（三）P2P网络借贷行业的问题与原因

P2P网络借贷行业高速发展的同时，各种问题日益凸显，不仅直接影响了投资人，而且对整个行业产生了不良影响，背离了服务小微企业的初衷。2013年我国P2P网络借贷问题平台共76家，2014年达到275家，2015年则达到896家。2015年跑路、停业类型的问题平台数量占比分别为55%和15%，提现困难、经侦介入的问题平台数量占比分别为29%和1%。根据网贷之家发布的数据，截至2016年2月，P2P网络借贷累计问题平台数量为1425家，占总平台数量的36.1%，多数问题平台的寿命不满1年。P2P网络借贷的风险，明显呈现高发、频发的态势。

问题平台暴露的风险主要分三类。一是欺诈风险。利用庞氏骗局、自融等形式进行非法集资后跑路，“泛亚”“大大”“e租宝”“中晋系”等大案共涉案1600多亿元，牵连150多万投资者，社会影响极其恶劣。二是流动性风险。尤其是中小平台容易出现由平台自行担保、期限错配失效、对市场预估不足等引发的流动性风险。如2015年IPO集中导致抽资效应、平台出现负面新闻时，很多中小平台就因挤兑而出现提现困难甚至停业。三是产品与信用风险。无法对借款人和产品进行合理的风险评估、定价与控制，导致信用风险累积，无法继续经营。产品与信用风险是信贷的核心风险，如无法有效控制，迟早会导致平台因经营不善而停业、跑路［1］。

P2P网络借贷行业屡屡出现问题，原因是多方面的。

（1）P2P网络借贷本身是一种正在发展的新事物。P2P网络借贷是一种顺应历史发展趋势而出现的新金融模式，对于其定位，一直在前进中摸索。发展之初总是不完善的、弱小的，发展历程总是曲折的，但不能否定其优越性。

（2）监管缺失导致行业乱象。P2P网络借贷之前处于“无门槛、无标准、无监管”时代，最夸张时，任何人仅需投入1000元购买P2P网络借贷平台模板便可以开业经营，其风险可想而知。

（3）从业人员素质偏低。P2P网络借贷是一种具有金融本质的、应十分注重风险控制的新金融模式。但很多平台的从业人员从互联网或其他非金融行业转行，素质参差不齐，金融知识欠缺，风险意识淡薄，不少平台只想赚快钱，根本没有进行风险控制。

（4）大众金融知识匮乏，增加了P2P网络借贷的风险。P2P网络借贷为草根群众打开了一条理财之路，但投资者的风险意识普遍淡薄，在选择P2P网络借贷平台、确认投资时十分盲目。群众无视风险追求高利息的行为，在一定程度上也助长了P2P网络借贷平台的恶性竞争。

二 我国P2P网络借贷行业监管与国外监管经验

由于我国的P2P网络借贷游离于监管之外，部分P2P网络借贷平台披着金融创新的外衣，肆意进行国家明令禁止的高风险、高杠杆业务，小部分P2P网络借贷平台明目张胆地进行集资诈骗。特别是以e租宝为代表的P2P网络借贷诈骗案件具有数额大、涉众广、危害强等特点，不仅严重侵害了投资者的利益，阻碍了行业的健康发展，而且扰乱了国家的金融发展秩序，破坏了社会的和谐稳定。为使我国P2P网络借贷行业重回服务实体经济的健康发展轨道，对P2P网络借贷进行规则监管是必然选择。

（一）国家层面的P2P网络借贷行业监管

2016年政府工作报告将“规范发展互联网金融”列入重点工作部分，互联网金融行业正式迎来“规范元年”。在《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的基础上，银监会等研究起草了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），提出“备案登记＋行为监管”式监管框架，强调十二项禁止性行为，要求资金第三方存管、限制借款集中度等。2016年3月10日，《互联网金融信息披露规范（初稿）》要求P2P网络借贷等对公司概况、企业项目等信息进行披露。2016年4月14日，国务院组织14个部委正式启动为期一年的全国互联网金融专项整治清查。

随着P2P网络借贷行业的发展，落实监管政策刻不容缓。《办法》要求，地方人民政府金融监管部门需承担起辖内P2P网络借贷机构的具体监管职能，包括备案管理、规范引导、风险防范和处置等。

（二）地方层面的P2P网络借贷行业监管

以P2P网络借贷行业规模和问题平台比例为指标，本文将各省份的P2P网络借贷市场划分为三个层次，其中北京、浙江、上海、广东为P2P网络借贷市场的第一层次，山东、江苏、四川、湖北为第二层次，其余省份为第三层次，具体分析各省份P2P网络借贷行业的监管办法和举措。

1.第一层次：采取多项举措迅速规范P2P网络借贷市场

北京规范P2P网络借贷行业的行动较其他省份快一步。2016年1月8日，北京市工商局要求各区级下架所有与民间融资相关的广告。2016年1月21日，颁布《北京市进一步做好防范和处置非法集资工作的管理办法》，严格投融资类市场主体的准入管理。2016年5月27日，北京市开始实施“1＋3＋N”的P2P网络借贷行业的监管模式。浙江省互联网金融联合会也正在积极推进落实异常经营名录，建立黑名单制度。届时，浙江将从三个方面开展行动：推动市场主体的自律；成立自律协会，包括尽快落实异常经营名录、建立黑名单制度等；使政府监管尽快到位。

2.第二层次：及时出台条例进行行业整顿

山东等地的P2P网络借贷风险爆发，涉嫌非法集资、诈骗、跑路等恶性事件，行业亟须清理整顿。山东于2016年3月31日出台中国首部金融监管地方法规《山东省地方金融条例》，规定将地方金融组织纳入监管范围，注重保护金融消费者和投资者的权益，规范金融类广告发布内容，建立地方金融组织信息披露制度。江苏于2015年11月出台《网络借贷平台巡查制度（征求意见稿）》，2016年3月出台《关于加强对互联网金融消费者权益保护的指导意见》，重点推进维护投资人合法权益等十大机制建设。

3.第三层次：积极支持P2P网络借贷以发展为主、监管规范市场为辅

第三层次的政府监管态度倾向于大力支持当地互联网金融的发展，同时也有省份开始针对P2P网络借贷行业出现的问题出台规范措施。重庆市金融办公室于2015年12月29日发布《关于加强个体网络借贷风险防控工作的通知》，这是继监管细则出台后的首个地方P2P网络借贷监管政策。江西于2016年2月3日发布《关于促进全省互联网金融业发展的若干意见》，支持“依法合规设立网络借贷平台”。辽宁省公安厅则明确要求专项摸查互联网金融的风险。

在市场发展到一定程度，网络借贷风险增加的情况下，很多省份展开监管行动。促进P2P企业规范运营，提高风险防控能力，保障投资者权益，实现P2P网络借贷行业健康发展，是各省份的共同目标和愿景。

（三）英美P2P网络借贷行业监管经验

1.英国：政府监管与行业自律相结合

自律先行，监管在后，金融指引监管局（FCA）和P2P金融协会（P2PFA）构成其主要监管体系。在行业自律方面，英国著名的P2P网络借贷公司Zopa、Funding Circle以及RateSetter成立了英国P2P网络借贷金融协会，主动向政府申请成为合法组织。2013年7月，该协会自行出台了10条运营法则，以促进高标准的经营行为和消费者权益保护。在政府监管方面，英国所有合法平台都接受FCA的监管。FCA将借贷型（P2P网络借贷）和股权投资型两类众筹纳入监管，于2014年4月发布全球首部针对P2P监管的法律法规——《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》，明确规定从事以上业务的两类公司必须取得FCA授权。围绕金融消费者保护的监管目标，FCA制定了平台最低审慎资本标准、客户资金保护规则、信息披露制度、信息报告制度、合同解除权（后悔权）、平台倒闭后借贷管理安排与争端解决机制七项基本监管规则。

2.美国：建立在现行法律体系上的多头监管模式

在美国，P2P公司被视为证券发行者。现有的监管模式建立在一套已有的法律体系基础之上，由证券监管法律、银行监管法律和消费者保护法律等交织而成。美国证券交易委员会（SEC）要求所有的P2P平台接受监管，所有的P2P标的都被定义为证券，P2P公司必须经过SEC的注册审批才能开展业务；信息披露更是要求按照证券公司的规定执行。2009年，通过SEC监管要求的美国著名P2P公司Prosper与Lending Club再次开始了业务，发布的标的均来自WebBank，所有的贷款都经过WebBank银行体系的贷前调查及贷后审查。

3.英美监管模式对我国P2P网络借贷行业的借鉴意义

英美在监管模式上与我国的差异见表2。在牌照制经营方面，英美两国采用牌照制，而我国采用备案制；英美两国都有最低注册资本金要求，而我国没有；英国由FCA单一主导监管，中美则均采用多头协同监管；中英出台专门的监管法规，而美国没有。在信息披露方面，三个国家都对信息披露有严格的标准和要求。在设置负面清单方面，我国专门设置了12条负面清单，英美则没有。在平台定位是否为信息中介方面，中英将P2P平台定位为纯信息中介，而美国则将平台视为债券交易商。

通过分析和对比，我们认为，我国可以借鉴英美P2P网络借贷行业监管的一些成功经验。

表2 我国与英美监管模式的比较

（1）我国P2P网络借贷应当设置一定的实缴注册金门槛。英美两国均采取牌照制，而我国采用备案制，对注册资本金没有要求。“无门槛”会使一些无基本资金实力的平台也能开展P2P网络借贷服务，各方面的风险隐患很大，不利于保护投资者。与其等到事后监管，不如事前设立门槛，以降低监管成本。

（2）发挥行业协会“穿透式”监督的作用。目前，国家级、省级和市级的互联网金融协会陆续成立，为规范互联网金融发展开拓了思路，但我国的行业协会普遍没有威慑力和执行力。而英国的P2PFA发挥行业“穿透式”监督的作用，打破牌照式监管束缚，从业务的本质入手，值得我国借鉴。

（3）我国应更加注重对投资者的保护。即使英美投资者的风险意识远高于我国大众，英美两国依然非常注重保护投资者。这一点很值得我国学习借鉴。为了更好地保护投资者，在交易流程中首先要努力控制风险，如添加投资下单前的明确警示、下单后给予投资者冷却时间等流程。

（4）对触碰红线的平台采取零容忍。美国最大的P2P平台Lending Club的创始人于2016年5月9日因一笔财务影响很小但违反公司操作的业务而辞职，使Lend⁃ing Club股价暴跌35个点。这件事凸显了美国对合规经营的重视和对违规经营的零容忍。中国的P2P网络借贷市场规模已是全球最大，只有创造良好的行业环境，才不会产生行业“看台效应”，进而保证P2P网络借贷规范健康发展。

三 P2P网络借贷地方监管的对策建议

从国家和部分省份出台的P2P网络借贷监管法规来看，P2P网络借贷正在告别野蛮发展时代，逐步迈入规则监管时代。中央统筹部署与地方协同监管已经被视为互联网金融的监管创新之一，各地方政府将陆续出台和完善地方性的P2P网络借贷监管细则和措施。但是通过对地方P2P网络借贷行业发展格局的粗略分析，不难发现，P2P网络借贷行业在各地方的风险成因、表现形式是不同的。因此，地方政府必须细化P2P网络借贷行业的地方性监管策略，以保证P2P网络借贷业务健康持续发展。一方面，有利于落实国家层面对P2P网络借贷行业的监管指引和办法；另一方面，能够为地方P2P网络借贷行业制定具有针对性和导向性的监管策略和扶持政策提供指引，有利于地方P2P网络借贷行业健康发展，同时有利于将P2P网络借贷与地方经济深度融合，从而达到促进地方经济转型升级的目标。

（一）结合地方实际落实国家监管政策

随着监管原则逐渐明晰，P2P网络借贷行业将进入规则监管下的理性繁荣时期。《办法》界定了P2P网络借贷的内涵，规定了适用范围及P2P网络借贷活动的基本原则，重申了从业机构作为信息中介的法律地位。P2P处于监管真空状态已久，既没有将资金托管，又没有利用大数据等信息技术支撑风险控制，大部分平台已偏离信息中介的定位，变相开展业务，导致问题频发、高发。地方监管部门应以《办法》为总体管控原则，在积极落实整治排查、备案管理、规范引导、风险防范处置等各项国家政策的同时，深入调研，结合本地实际，积极履行具体的监管职能。

在实施互联网金融整治排查时，不能以排查风险平台为唯一的任务。建议各地专门成立“地方P2P网络借贷行业调研小组”，对行业进行实地调查研究，全面分析地方P2P网络借贷行业的发展状况和发展瓶颈、P2P网络借贷企业家的信心和经营愿景，以及P2P网络借贷行业与地方经济的深层次关系等，将辖区内P2P网络借贷行业的情况摸清摸透，以便于后续政策的制定与落实。在落实风险防范预案时，不应割裂P2P网络借贷与地方经济尤其是中小微实体经济的关系，而应以统筹的观点看待；在进行风险处置时，应设置地方性的零容忍底线，只要有害地方经济发展和社会稳定的，一律坚决取缔，其余则要求认真整改。

（二）确定地方监管工作的重点

建议P2P网络借贷行业发达地区根据《办法》成立省市级互联网金融监管委员会，尽快形成职责明确的“一龙多头”的协调监管机制。必要时，可采取部门联席会议机制，根据当地实际，先确定本地P2P网络借贷行业监管工作的重点，再进行任务的布置和落实。例如，对于山东而言，近期的监管工作重点应是找到问题平台高发的原因并对症下药，首先解决行业乱象和风险蔓延的问题；对于浙江而言，因民营经济意义重大，应着重考虑P2P网络借贷行业与民营经济转型升级协调发展的关系，将支持P2P网络借贷行业有序发展作为工作重点。

P2P网络借贷行业相对不发达的地区应吸取教训，增强风险意识，依据《办法》，首先出台底线门槛类政策，制定消费者保护措施，同时加强对投资者的教育，在市场发展初期就介入管理。根据地方经济发展的需要，对P2P网络借贷行业进行引导、帮扶和纠正，必要时政府可以扶持和培育行业龙头，再根据实际情况不断调整更新监管办法，并随产业群的发展适时改进。

（三）建立健全地方征信体系

“征信难”是金融发展的核心障碍。信用体系的不完善，导致P2P网络借贷行业产生信用信息不透明、不准确和胡乱评级的现象，严重影响了P2P网络借贷行业的发展［2］。同时，在多数P2P网络借贷平台的运营成本中，征信成本仅次于营销成本。由此可见，信用体系的建设并非P2P网络借贷行业能够自行解决的，而需要政府出面搭建完善的信用信息平台。

建设全国征信系统非一日之功，地方相关部门应从自己做起，以地域优势率先启动征信和评级体系建设，以政府信用和权威作为信用体系建设的主导。应鼓励大数据科技公司参与征信工作，为其建立专项税收优惠和技术原创保护制度；鼓励第三方征信公司开展建设；鼓励互联网金融企业分享数据信息。需统筹协调资源，加强地方特色非保密数据库的一体化建设，推动政府、行业、企业三维数据共享。

杭州市目前已推出“杭州市公共信用信息平台”。建议在此平台的基础上扩大数据搜集范围，打通线上线下数据资源，搜集以电子商务产业为特色的行业数据，引进大数据等高效数据分析处理方法，形成覆盖面广、准确度高的杭州征信体系，将数据转化为真正的使用价值。

（四）支持发展P2P网络借贷行业地方性自律组织

P2P网络借贷行业是互联网金融的核心业态，我国已成立中国互联网金融协会。建议在此基础上成立省市级P2P网络借贷行业自律组织，充分发挥行业协会“穿透式”监督的作用。我国的P2P网络借贷行业也期望有合法的经营环境和合理的监管措施，这样不仅可以降低政策风险，获得聚合效益，而且有利于企业的长期发展和行业品牌的持续建立［3］。如同英国的P2PFA，我国一些省份自发成立了地方性的P2P网络借贷自律组织，国内首个区级P2P网络借贷行业自律组织（福田区P2P网络借贷行业协会）也在筹办中。

各地应开放接受自律组织的申请，地方性自律组织可借鉴英国行业自律的经验，以保护消费者权益、树立地方P2P网络借贷品牌、促进地方经济发展为宗旨，努力提高行业的经营水平和技术标准。为强化自律组织的威慑力和执行力，可采取行业龙头领衔，与其他行业协会联合，与政府合作，共建一体化数据库，提供行业内部的数据分析。同时，可以采用促进行业交流等绑定行业资源的方式吸引会员，利用“圈子小”的特点建立正负向的激励机制，要求会员承担备案、整改、按时报送数据等义务，为会员提供行业资源，帮助会员树立品牌，引导行业健康规范发展。

（五）研发具有地方特色的预警监管机制

为应对P2P网络借贷行业瞬息万变的态势和风险传播迅速的特点，地方监管部门不能采取传统的金融监管思路，而应引入科技化的监管方式。在成立自律协会、建立一体化数据库的基础上，政府可布局或投资于互联网金融科技类公司，激励各类研究机构的科研成果转化，鼓励研发建立在云服务之上的大数据监管平台，引导P2P网络借贷平台参与数据共享。可利用区块链技术，锁定P2P网络借贷平台信息披露的真实性和准确性，再使用基于大数据的监管模型，动态跟踪P2P网络借贷平台的各类指标变化，根据地方民间借贷和P2P网络借贷的风险状况，建立指标预警和预案机制，形成一体化、自动化的监管方式。

注 释

［1］田俊领：《我国P2P网络借贷发展现状及其监管思考》，《金融理论与实践》2014年第12期。

［2］潘锡泉：《我国P2P网贷发展中蕴含的风险及监管思路》，《当代经济管理》2015年第3期。

［3］Adrian Fong，“Regulation of Peer⁃to⁃peer Lending in Hong Kong：State of Play”，Law and Financial Markets Review，Vol.9，2015.

（责任编辑 王立嘉）

∗杭州市哲学社会科学规划课题“互联网金融创新与小微企业融资对接机制研究——以杭州市为例”（Z15YD002）。浙江省社会科学界联合会社科普及课题“债权众筹P2P投融资实务一本通”（15ZC15）。