从差序到单元：党建引领靖安安置社区的治理再置

◎张国琴

从差序到单元：党建引领靖安安置社区的治理再置

◎张国琴

城镇化进程中，拆迁征地农民被政府集中统一安置到附近城镇而形成一个全新的管理单位——安置社区。这些农民在缺乏心理准备和相应的条件下，被政府统一安排进了安置社区，生活方式由乡村社会差序格局转向城市社区单元格局。如何在安置社区中找到新的管理方式？本文以萧山靖安社区为例，在社区的差序格局到单元格局的转变过程中，调查研究了靖安社区的现状和基本特征，分析了以基层党组织引领安置社区进行治理再置的实践经验，剖析了社区治理再置面临的困境，并提出了安置社区治理再置的有效路径。

安置社区 治理再置 基层党建 靖安社区

作者张国琴，杭州市委党校萧山区分校高级讲师（邮政编码 311201）。

进入21世纪，我国的城镇化迎来了快速发展期。在城镇化加速发展的同时则是大量农民失地的社会现实，当前全国有5000多万农民既失地又失业。这些农民在缺乏心理准备和相应的条件下，被政府统一安排进了安置小区。生活方式由乡村社会差序格局转向城市社区单元格局，这既有身份方面的变化，也有生活环境、行为方式与文化价值等方面的转变。这个区别于城市社区又区别于农村社区的“过渡型”社区的治理将何去何从？如何对安置社区进行有效治理，完成从农村到城镇的转型，是目前社会治理中的重要课题。本文通过萧山靖安社区的个案分析，在从差序格局到单元格局的转变过程中，分析靖安社区内部的生活主体和管理主体的转变，以及基层党组织如何引领安置社区进行治理再置，剖析靖安社区治理再置面临的困境，提出安置社区治理再置的路径选择。

一 单元格局：靖安社区再置的基本特征

安置社区是城镇化发展的产物，是城镇化进程中拆迁征地农民被政府集中统一安置到附近城镇而形成的一个全新的管理单位，被拆迁的农民从农村迁徙到城镇。靖安社区于2012年2月成立，由靖安小区、京明凤凰家园和德意空港国际组成，居民主要来自靖江街道的11个村。居民基本上是“人户分离”，即户籍关系和组织关系仍在原村，但社会管理服务关系在靖安社区。靖安社区是一个比较典型的农村安置社区，集中反映了拆迁农民的真实现状，从原来的乡村社会差序格局转向城市社区单元格局，具有以下几个特征。

（一）居民生活方式的单元化

差序格局的生活方式是以血缘为核心并围绕地缘关系而建立起来的，大家生活方式相同，邻里关系亲近而熟悉，同质性极高，居住空间保持相对独立，被局限在祖辈留下来的地域空间里。但到了安置社区居住后，农民的生活方式经历了再置的过程，打破了原先差序化的生活格局。在工作方式上，原来以土地为生的方式改为依靠技艺、依靠市场来寻求谋生机会，而年纪较大者则面临失业和无处创业的境地，感觉无所事事。在社会关系上，社交的社会空间被压缩和切割，呈现单元化倾向。在单元外，对他们来说是陌生的，改变了原来门前屋后都可以交往的固有空间，无形中减少了各自串门的机会，社交空间在量上被削减。同时又面临原有社会关系质的切割，原来的邻里和亲戚关系被离散，血缘、地缘关系逐渐淡化，业缘关系相对突出。

（二）社区公共设施现代化

一般拆迁安置社区在规划和建设时都很好地借鉴了最新的建设理念，社区的公共设施都比较完善，并且很具有现代气息。靖安社区就是以一流的标准来定位社区发展的，小区内有1个占地20多亩的品牌文化广场、8处健身点、4个标准篮球场、5个大小不一的公园。室内设有“一站式”办事大厅，有可容纳80人的多功能会议室，同时还配有乒乓球室、青少年活动室、农家书屋、广播室、居家养老活动室、电视棋牌室等功能课室，2016年靖安小区内正在建造集老年之家、青少年俱乐部、健身乒乓球室以及文化礼堂于一体的综合性服务大楼，预计10月底将完成大楼的装修及设施的配套，投入使用后，将服务于小区居民，更好、更完善地分离出现有的功能课室，解决目前办公、功能课室场地的局限性。

（三）居民户籍地与居住地分离化

拆迁安置社区的一个典型特征就是原来自然村的部分拆迁农民被政府集中安置到城镇社区，拆迁农民居住到城镇，但户籍并不一定随迁到社区，出现居民户籍地与居住地分离的现象。靖安社区的常住人口主要由靖港村、靖东村、靖南村等11个行政村的拆迁农户和外来居民组成，具体分布情况见表1。

表1 靖安社区居民构成（2016年4月）

由表1可知，靖安社区户籍人口占常住人口的比例为6.6%，户籍人口占本地人口的比例为7.0%。虽然拆迁农民居住在城镇社区，但户籍仍然留在原来的行政村，他们仍为农业户口，没有变更为非农业户口。这一现象并不是政府禁止拆迁农民变更为非农业户口，而是拆迁农民自愿保留农业户口，因为每个行政村都有自己的村集体经济，农业户口仍然可以享受原来的利益。再加上萧山城乡社会保障体系基本做到一体化，农业户口与非农业户口的差距日益缩小，有了这种制度保障，很多拆迁农民都保留了原来的农业户口。

（四）本地人与外地人的重构化

在农村，人们基本以与自己关系的亲疏来建立个人关系网络，即差序格局［1］。由于同一行政村的农民之间有血缘和地缘关系，相互之间具有同质性，并且有自己的乡规民约来规范群体成员，因此农村社会也被称为“熟人社会”。拆迁安置社区相较于农村社会则具有明显的异质性特征，它是一个来自不同群体而重新组合的社群。既有来自同一镇街不同行政村的拆迁安置农民，又有因购买商品房而入住的新群体，还有外来务工人员租房入住的群体，在不同群体流入的同时也带来了不同的文化习俗和生活习惯。拆迁安置农民与外来人员重新组成了异质化的“陌生人社会”。从表1可以看出，靖安社区的外来人口数量比较多，再加上11个行政村的不同拆迁安置户，社区异质化的现象比较明显，给安置社区治理再置带来了挑战。在调查中还发现，安置社区的异质化带有代际性特征，不同行政村的老年人之间比较容易融合，相互之间的交流走动较多，但青年人因工作缘故与社区互动较少，异质性更明显。

二 靖安社区党建引领社区治理再置的实践

靖安社区是萧山第一个特殊模式的安置社区，关系复杂，管理难度大。怎样抓好和谐社区建设，推进文明幸福新社区建设，是靖安社区一直在研究的课题。经过积极探索研究，不断创新总结，靖安社区走上了一条“依托党建堡垒，构建文明幸福”的和谐之路。经过短短3年时间的建设，靖安社区治理成效斐然，2013年被评为萧山区（社区）品牌文化广场、萧山区文明社区、萧山区民主法治社区及萧山区级卫生社区，2014年被评为杭州市级卫生社区、萧山区科普文明社区，2014年街道综合考评为综合先进集体，2014年、2015年被街道评为五星级党组织，2015年被评为萧山区青少年俱乐部先进集体、省级气象防灾减灾标准化社区、杭州市和谐社区（文明、平安）示范社区等。

（一）以社区党建为核心，推动网格化管理，解决靖安社区治理再置的组织基础问题

针对安置社区再置的特征，靖安社区以党组织调整设置为抓手，以一体化服务理念为指导，建立以社区党组织为核心协同参与的治理再置模式。

一是健全组织体系。目前社区实际在册党员仅13名，在职党员125名，这使得社区在党员管理、党员活动开展等方面都存在较大的困难。为此，社区为扩大基层党建工作的覆盖面，一方面成立党组织，理顺了街道和社区的二级党组织关系；另一方面创新社区党组织形式，对流动党员也进行统一管理，扩大了党建工作的覆盖面。

二是强化队伍建设。为了进一步提升社区的服务管理水平，靖安社区着重强化队伍建设，配强社区干部队伍，由街道在相关的11个村（社区）层面进行甄选，把文化程度高、群众基础好、热心社区工作的基层村干部和大学毕业生调配到靖安社区任职，并推行社区之间干部定期交流，组建了一支平均年龄为42岁、85%的人员为大专以上学历的社区干部队伍。

三是理顺治理架构。由社区党组织牵头进行网格化治理，建立了“网格化管理、组团式服务”工作领导小组，划定网格，确定社区干部、党员骨干担任网格长，并做好分工，每个片组均由住户推选出一名片组长，在帮助社区做好日常事务的同时，也及时将所在片区的居民意见向上反馈，起到了很好的沟通联系作用。

（二）以党建服务为导向，开展共居共建，解决靖安社区治理再置的现实路径问题

作为一个多元混合社区，靖安社区成立至今，基础工作千头万绪，管理任务纷繁复杂。为了确保各项工作有序开展，靖安社区在做到人员定岗定责的基础上，积极发挥团结协作、条线联动的作用。在社区日常巡查管理方面，积极与街道综合治理科和派出所配合，并自发组建了“居民义务轮流巡逻队”，以保障小区的安宁；在社区环境清洁方面，积极和街道清洁办配合，与社区每户居民签订了《卫生公约》和《门前三包责任书》，社区环境面貌进一步提升；在拆违控违方面，充分利用社区现有的监控探头，配合每日巡查，与街道城监中队始终做到密切配合，有效地杜绝了辖区内违章建筑的出现；在信访维稳方面，充分利用“靖安老娘舅”小分队，积极为社区居民排忧解难，同时针对社区居民“人户分离”的现状，主动与相关村（社区）对接，定期召开联席会议，共同协商处理村（居）务及各类矛盾纠纷。此外，社区还主动与上级分管条线科室对接，制定了包括应对火灾、内涝、安全生产、交通事故等在内的多套应急预案，积极应对各类突发事件。

（三）以党内民主为依托，构建社区大党建格局，解决靖安社区治理再置的内生动力问题

靖安社区在党组织建设中创造性地开展了“三联一共”活动，即党建联抓、设施联建、服务联手、和谐共筑活动，较好地发挥了辖区内各个单位的资源优势，有效解决了社区党建工作中资源缺、力量薄的现实问题。为了更好地调动辖区单位治理社区的主动性和积极性，协调不同群体之间的利益关系，切实解决安置社区居民的各类问题，靖安社区党组织经过探索和总结，建立了“靖安社区党建联席会”“村（社区）联席会”“靖安社区论坛”“党员议事会”等多个平台，出台了由靖江街道党工委办公室发文的《靖安社区联席会议制度》《靖安社区居民代表会议制度》等一系列规则制度。“靖安社区党建联席会”以社区党组织为核心，充分发挥辖区内党组织和党员的主体作用，形成资源共享、社区共建，使辖区内单位组织也成为社区建设的主人。“村（社区）联席会”的建立，为安置社区与居民户籍所在村搭建了沟通的桥梁，通过不定期召开社区与各涉及村书记、社区与各涉及村主任联席会议，为居民提供了便利。“靖安社区论坛”的建立，使社区干部、社区居民及辖区单位有了群策群力的平台，充分调动大家参与社区的积极性，大大增强了社区解决现实问题的能力。“党员议事会”的建立使居民、业主委员会、小区物业三方的党员代表有了沟通议事的平台，共同参与社区治理，很好地推进了社区治理民主化过程。

（四）以党组织活动为抓手，创新活动载体，解决靖安社区治理再置的和谐活力问题

一是组建社区便民服务中心、社区服务管理分中心和社区志愿者服务队。为社区广大居民搭建“一站式”服务平台，并为其提供各种便利，同时组建好社区志愿者服务队，社区党员和辖区内的党员成为志愿者服务队的主要成员，通过提供各种优质服务，拉近了党员与社区居民的距离。

二是成立各种团体协会，化解矛盾促和谐。靖安社区先后成立了靖安社区人民调解委员会、靖安社区“和事佬”协会、靖安社区矫正（归正帮教）工作站、靖安社区法律援助联络站、靖安社区农村法制辅导站、靖安社区夜间治安巡逻队，为维护社区居民的合法权益、及时化解矛盾、促进社区和谐起到了积极作用。

三是打造文体队伍，提升社区文化品位。靖安社区先后成立了排舞、太极拳、书画、腰鼓等文艺组织，并开设了农家书屋，营造了良好的社区文化氛围。同时，积极参加靖江街道组织的“12310”文体工程，取得了较好成效。

四是建立靖安社区美德档案。有被居民称为“热心肠”的韩铁飞、“爱岗敬业最美家庭”金佳燕一家、“夫妻恩爱最美家庭”孙万林和孙爱琴夫妇、“最美母亲”曹杏琴、“教子有方最美家庭”高圆圆一家、“邻里和睦最美家庭”徐水娟一家、“整洁美丽家庭”谢国琴一家。通过“美德标兵”评选，在靖安社区中树立道德模范，营造学习先进的浓厚氛围，提升社区居民的道德修养和文明素质，为推进和谐社区建设提供了强大的精神动力。

三 单元格局下靖安社区治理再置面临的问题

（一）单元内公与私的秩序混乱

拆迁农民被集中安排在单元格局下的安置社区，很容易造成单元内的秩序混乱，即公与私的秩序混乱。拆迁安置农民不熟悉城市生活的秩序和规则。在原来差序格局下，农民生活比较自由随意，由于居住空间的相对独立，能保持一定的生活距离，不会因为自家的噪声、行为习惯而影响邻居的生活，生活中不用去顾及别人的感受。但到了单元格局下的社区则发生了根本转变，由于居住空间的集中性，安置农民在空间上被构建成一个互相影响的空间集合体。原来在自己家里走动，甚至跑跳都不会影响别人，现在如果在半夜发出噪声，就会影响别人睡觉，原先不是问题的问题到了安置社区就都成了问题，以致邻里之间矛盾增多，影响和谐。另外，原来差序格局下每个住户的生活空间有明显的界线，但在单元格局下，很多住户不分公与私，认为自家门前的楼道就是自己的，把一些杂物摆放在楼道。更有甚者，有些居民按照农村的生活习惯，在单元房旁边种菜、违章搭建，给社区环境治理带来了新问题。

（二）安置社区治理环境复杂

从靖安社区人口状况调查中可以看出，安置社区“人户分离、双重管理”的现象比较普遍，由于利益的关系，安置农民只重视与原来村的关系，与安置社区的关系相对疏远，这不仅造成社区治理出现许多盲点，而且社区公共服务经费分配不合理，责权利和人财物难以有效对接，使社区向心力不强。同时，目前的“房东经济”严重影响了居民的生活环境。有些拆迁农民有多套住房，很多农民把多余的住房进行出租，使得大量的外来人口入住小区。这些人员具有很强的流动性，再加上素质参差不齐，与本地居民生活风俗有较大差异，矛盾时有发生，给社区治安带来了一定压力。有些居民为了增加房租收入，还将自行车库、汽车库进行出租，造成了一些消防隐患。大量外来租户给公共社区造成了很大的压力，增加了社区治理的难度，使安置社区更加无序、杂乱和拥挤。

（三）社区治理中居民的参与度低

居民参与程度是衡量社区自治能力强弱的一个重要指标［2］。由于安置社区居民成分复杂，来源广泛，社区居民的归属感不强，主动参与社区管理的意识薄弱。一方面，安置农民的思维和习惯仍受小农意识影响，缺乏自我管理意识，习惯于政府统一安排，依赖政府来管理社区公共事务，把自己当作一个旁观者观望社区事务，宁可在家搓麻将也不愿意参加社区活动。很多农民不愿意与人打交道，也缺乏社区服务意识，他们常常自我封闭，居民之间协商合作的机会很少，使得社区居民的自治组织能力严重弱化。同时，在居民参与安置社区管理中，老年人、妇女和儿童占绝大多数，而居民参与社区事务也只是组织文娱活动、普法和健康宣传等，离真正参与社区治理还有很大差距。另一方面，大量的外来人口缺乏社区归属感，认为自己只是租住在这里，社区事务与我无关，没有责任和义务来参与社区治理。

（四）党组织引领安置社区再置的困境

政党具有双重属性，即政府性和社会性［3］。目前执政党建设的一个重要任务是逐渐去除政府性，恢复被忽略的社会性。在新的历史阶段，随着我国市场经济体制的不断完善，国家和社会相对分离，国家、市场和社会都有各自的运行规律。原有的执政方式已明显不合时宜，必须回归社会，发挥其社会性功能。虽然基层党组织采取了大量创新举措，但仍存在一些不足，制约了其作用的发挥。首先，党组织行政化明显。在现有社会体制中，政府的大量行政工作是经过社区党组织来落实完成的，许多党员干部的主要时间用于做好行政事务，从事社区党建工作和群众工作的时间相对较少，并且行政化工作方式严重影响群众工作的实效。其次，社区党组织资源配置高层化。层次越高的党组织能够获得更多的资源，而社区党组织层次最低，获取党务资源的能力相对较弱。最后，社区党组织运作分割化。不同单位、部门和各种社会资源在党建平台上还不能很好地形成合力，制约了党组织引领作用的发挥。

四 党建引领安置社区治理再置的路径选择

（一）发挥党组织的核心引领作用，形成安置社区治理再置的整体合力

当前社区治理以社区党组织为核心、以社区居委会为基础、以社区社会管理综合站为依托，形成了社区各类组织共同参与的治理格局。发挥社区党组织的核心引领作用，就要进一步加强社区党建向纵深发展，充分发挥党组织在安置社区再置中的整合作用。

首先是组织资源整合。街道实行“大工委”制，社区实行“大党委”制，支部实行“大支部”制，积极探索“上下联动、横向互动、纵横贯通”的组织体制，以街道和社区党组织为基础，搭建各主体间的联络平台，统筹和引领各类党组织服务社会、服务社区居民，促进各主体的分工合作，实现整体效益的最大化。

其次是社会资源整合。党组织要发挥引领作用，并形成强大的政治凝聚力，与辖区内的企事业单位签订社区服务协议，并以辖区内党员挂牌亮身份为载体开展创先争优活动。以“助老”“睦邻”“扶弱”为方向，积极培育社会组织，使之成为在党组织领导下进行的社会整合新平台。

最后是文化资源整合。安置社区具有很强的异质性，导致居民思想观念的差异性和文化需求的多元性。在这种情况下，要充分利用社区活动中心、文化活动室、图书室等区域内的文化设施，为党员群众提供党务咨询，实施惠民服务，推动社区党建向社会化服务型转变，发挥好党组织的引领作用。在保证原有文化传承的前提下，重构城市化发展要求的文化体系。

（二）加强党组织的价值引领作用，提升安置社区治理再置的内生力

在单位建党和行政村建党的传统模式被打破的新阶段，如何把党的执政理念和宗旨转变为现实，是党对社会的价值引领和先进性实现形式的一个重要课题。当前从传统的社会管理到社会治理，治理的主体从单一到多元，社区党组织要根据新形势的特点，创造性地开展社区党建，引领社区其他治理主体之间的良性互动，提升安置社区治理再置的内生力。

一要引领“自治”与“共治”互动。作为社区自治组织的居委会在社区居民自治中已经处于超负荷状态，同时也面临一些困难，无法满足多元化社会的需求。社会治理的新要求需要社区共治，为此需要构建三大共治平台：一是构建区域化党建平台，通过党建联建加强辖区内不同单位之间的联系；二是构建多类型、多层次、全覆盖的社区服务网格体系，实现协作共治；三是构建社区居委会平台，实现代表性共治。

二要引领“氛围”与“意识”养成。居民参与社区事务的热情有赖于社区自治氛围的营造和自治意识的养成。在推动安置社区治理再置的过程中，需要社区党组织努力营造民主自治的氛围，让社区居民参与到社区事务的各项活动中，让其明白每个社区居民都与社区治理有着密切的利益关系，是“利益关联者”而不是“局外者”，参与社区治理既是权利也是公共责任。

三要引领“项目化”与“专业化”契合。党组织要积极探索社区自治的项目化，将社区公共事务、公益事业、社区服务等进行分类，由社会组织来承接，居委会以购买形式来进行，这样不仅能够节约成本，而且能够提高社区服务质量。同时，要组建一支高素质的专业社区工作者队伍，以专业化为导向，推进社区治理再置。

（三）提高党组织服务居民的能力，提升社区服务的影响力

一要强化党组织服务功能。服务导向是服务型党组织建设的基础。除了搞清楚服务主体和服务对象外，很重要的一点是弄清楚服务内容。安置社区服务内容与行政村生产生活增收致富有很多不同，它要解决的是居民最现实的问题，即社会治安、就业、生活服务和文化生活，这是安置社区党组织服务的目标指向。

二要创新党组织服务载体。着力将社区打造成集就业、社会保障、社会救助、科教文体卫、安全等于一体的服务平台。充分利用信息技术，开发利用信息资源，全面推进信息化联动智慧社区建设，切实解决条线对接、服务居民、科学管理等方面的问题。通过建立完善包括社区信息网站、社区QQ论坛、社区微博、社区微信公众号、社区公共服务热线在内的“五位一体”的智慧网络，提高服务水平。

三要构建党组织服务新格局。社会组织作为承接政府服务职能转移的机构，越来越被大家所接受。这就需要培养各类服务质量好、专业性强的社会组织，根据萧山社会组织的发展现状，积极培育小微型“自助服务”社区组织，特别是公益型社会组织，同时让社区服务尽快走向市场化。要开展以服务为主题的党建带工青妇活动，发挥群众团体的服务功能，发展好志愿服务者队伍。要建立社区党员服务群众制度，开展好以党员为主的各类志愿服务活动，着力解决社区居民反映最强烈的现实问题。党组织要积极引导和激发社会组织活力，适合由社会组织解决的社区公共服务应由社会组织承担，包括社区组织的各种协会、团体，形成以党组织为核心、全社会共同参与的服务大格局，推动党群之间合作，提升党组织服务的影响力。

（四）拓展党组织活动载体，提升安置社区活动的凝聚力

充分发挥基层党组织和党员在社区治理中的作用，按照建设“服务型党组织”的要求，创设包括党建服务、民生保障、公共事业、综治服务等在内的服务型党组织，拓展党组织活动载体，实现组织优势向服务优势转化。按照“一图、二册、三活、四清、五百家”的目标，积极创新完善“网格化”活动载体。“一图”即掌握好辖区内的规划布局、楼门院落图；“二册”即党员干部基层走访情况册和社区群众意见诉求册；“三活”即要求社区“两委”委员对社区情况及变化了如指掌，成为知根知底的“活户籍、活档案、活地图”，尤其要对网格内“人户分离”的具体情况及变化动向了然于胸；“四清”即要求每个社区“两委”成员都要做到“家庭情况清”“区域设施清”“人员类别清”“隐患矛盾清”，及时掌握社区内低保特困对象、育龄妇女、失业人员、老年人、社区矫正人员等特殊人群的实际情况；“五百家”是指通过走访入户，深入了解群众，及时掌握社情民意，帮助群众解决困难，化解邻里纠纷及其他矛盾，实现“进百家门、知百家情、解百家难、暖百家心、和百家亲”的目标。

注 释

［1］李锦顺：《文化内核和文化顺应：差序格局与广州农村社会工作支持网络构建》，《社会福利》（理论版）2013年第1期。

［2］程玮：《社区自治居民参与度调查与心理影响因素分析——以广东城市社区为例》，《湖北经济学院学报》2010年第3期。

［3］吴伯奎：《试析政党的社会属性和我国党社关系建构》，《传承》2011年第10期。

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（责任编辑 方晨光）