论政党协商法治化及其实现路径

吉秀华

（山东大学，济南250002）

论政党协商法治化及其实现路径

吉秀华

（山东大学，济南250002）

在依法治国背景下，法治化成为政党协商改革与发展的方向，法治化内含着制度化、规范化和程序化三重要义。政党协商法治化既体现依法治国基本要求，也体现协商民主自身特性，遵循坚持党的领导与尊重民主党派主体地位相统一、坚持依法协商与平等协商相统一、坚持制度设计与制度效能相统一的原则。进一步建立健全实体性法律法规，增强制度刚性，规范程序设计，完善保障机制是推进政党协商法治化的有效路径。

依法治国；政党协商；法治化

依法治国作为党领导人民治国理政的基本方式，其实质就是依照宪法法律、党内法规体系来治理国家，要求经济、政治、文化、社会、生态和党的建设各个方面都必须纳入法治轨道。党的十八届四中全会提出了推进社会主义民主政治法治化的总要求，强调 “为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化”。政党协商作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容和社会主义协商民主体系的重要组成部分，已经从一种理念、经验上升为国家民主制度实践和制度，其地位作用、内容形式、程序机制等理应纳入国家法治化的轨道，在不断完善自身活动的制度化、规范化、程序化建设过程中，提高政党协商法治化水平，“确保协商民主有法可依、有规可守、有章可循、有序可遵”［1］。

一、政党协商法治化的基本内涵

政党协商法治化是指通过建立健全法律、制度使政党协商在国家政治生活中的地位、政党协商的内容和形式、政党协商的过程、协商结果的运用均依法而治；政党协商主体的各项活动依靠国家法律和自身法规来进行，遵循依法执政、依法参政、依法协商的原则，体现法律至上的法治精神。政党协商法治化是依法治国的题中应有之义，是政党自身活动适应法治社会建设的必然要求，是协商主体不断增强自身能力、提高适应性的动态过程。政党协商法治化至少应当包括以下几方面的内涵：

（一）政党协商制度化

西方制度变迁理论的集大成者道格拉斯·诺斯认为，“制度是人所发明设计的对人们相互交往的约束。它们由正式的规则、非正式的约束 （行为规范、惯例和自我限定的行为准则）和它们的强制性所组成”［2］。亨廷顿认为，“制度是稳定的，受到尊重的和不断重复的行为模式”［3］。总之，制度可以被理解为个人、组织、团体所遵守的一套行为规则，既包括宪法、法律等正式的制度，也包括价值、意识形态和习惯等非正式的制度。制度化指的是 “个人、社团的行为从不稳定、无序、非结构状态发展到稳定、有序、有结构状态的过程”［4］。政党协商制度化的过程就是政党协商从随意、无序、不固定的状态向被普遍认可的固定化模式的转化过程。这个过程既包括一系列法律法规、程序准则的确立，即建章立制的过程，也包括政党协商的理念、价值、内涵逐渐被行为主体和社会群体认同和接受，从而使这些组织和程序获得价值和稳定，即制度认同的构建过程。

（二）政党协商规范化

规范化在本质上是一种有序规则，是客体对主体行为的一种标准化要求。政党协商的规范化就是对政党协商的内容、形式、过程、结果等各个环节提出具体而明确的标准和要求，按照既定程序、规则，有步骤、分层次进行协商；通过完善具体的措施、规定和细则，使政党协商内容具体化、运行程序化、操作规范化，形成一环扣一环的制度链条，最大程度激发政党协商的制度效能。

（三）政党协商程序化

程序设计和程序建设是现代民主政治发展的重要原则和特征，是实现民主政治的有效方式和途径。程序从根本上说就是制度规范的细化、量化和步骤化，是制度规范实践在时间、次序、步骤等方面分解和落实措施。程序化的过程实际上就是将不同次序或环节、步骤有机统一的过程。协商民主在本质上是一种以交往和话语为核心要素的程序民主，强调人民参与民主的方式、步骤和进程。政党协商作为协商民主的重要形式，其程序化建设就是对政党协商的各个环节如协商规划的制定、协商议题的提出、协商信息的发布或传递、协商讨论调研、协商结果落实反馈等具体步骤细化、量化；确保协商各个环节明确细致，严谨有序。

二、政党协商法治化的基本原则

党的十八届四中全会 《决定》明确提出并阐述了实现全面推进依法治国总目标必须坚持的五个基本原则，即坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发。政党协商法治化既体现依法治国的基本要求，也体现协商民主的自身特性，遵循坚持党的领导与尊重民主党派主体地位相统一、坚持依法协商与平等协商相统一、坚持制度设计与制度效能相统一的原则。

（一）坚持党的领导与坚持民主党派独立性相统一的原则

政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。政党协商的性质决定了其具有政治性、政党性、高层性的特点，政党协商必须坚持党的领导，坚定中国特色社会主义道路，这是政党协商沿着正确道路发展的根本保证。党的领导是政治领导，是基本方向和原则的领导，不是组织领导；民主党派在政治原则、政治方向和重大方针政策上自觉接受党的领导，但在组织上是独立的政党组织，在政党协商中应有平等的主体地位和独立的话语权。民主党派的独立性、自主性、主动性是影响政党协商质量的关键所在。

（二）坚持依法协商与平等协商相统一的原则

坚持法律面前人人平等既是社会主义法律的本质属性，也是依法治国的基本要求。政党协商法治化首先要求各协商主体必须在宪法和法律规定范围内开展活动，一切政党活动和行为以宪法和法律为根本活动准则，不得有超越宪法和法律的特权；同时各协商主体一律平等地享有宪法和法律规定的各项权利。参与主体的地位平等是协商民主的基本要素，也是协商关系存在的基础和前提。中国共产党和各民主党派的政治协商是双向协商，各民主党派与中国共产党不仅享有宪法和法律内的同等权利，也享有协商关系中平等的主体地位和对话权利。这种基于平等地位基础之上的独立政见表达和政治共识是政党协商的价值所在。

（三）坚持制度设计与制度效能相统一的原则

政党协商法治化首先必须要有相应的法律法规和制度体系作为支撑和保障。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度早在1993年就已经明确纳入宪法序言。2015年、2016年中共中央先后制定颁发了 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和 《关于加强政党协商的实施意见》，以党内法规的形式进一步对政党协商的内容、形式、程序等方面的问题予以明确。这些制度设计主要是从宏观上明确了政党协商在国家政治生活中的性质、地位等基本的政治原则和政治方向，但是要想使这些宏观制度设计转化为具体的制度效能，还必须重视制度的中观和微观层次的有序衔接和良好运转。因此，政党协商的法治化既要进一步建立健全相应的法律法规，为政党协商提供更加具体的法律保障，更要注重各项制度体系之间的衔接和协调；坚持顶层设计与底层创新相结合，宏观设计与微观运行相结合，制度设计与制度效能相结合，努力建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的协商制度体系。

三、政党协商法治化的有效路径

依法治国视阈下，法治化是政党协商改革与发展的方向。政党协商的法治化既取决于中国特色社会主义法治化的整体进程，也取决于协商民主发展成熟的程度，是民主与法治共同推进的持续过程。进一步建立健全实体性法律法规，增强制度刚性，规范程序设计，完善保障机制是推进政党协商法治化的有效路径。

（一）健全实体性法律法规，增强政党协商法理基础

1.在宪法中进一步修订或增加关于多党合作制度的表述

现行宪法关于多党合作制度的表述只是在序言中强调：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，并没有规定多党合作制度的地位和作用。随着中国法治化进程的推进和多党合作制度的日臻成熟与完善，可适时对宪法序言的表述作进一步的修改和补充，在宪法序言或正文中明确多党合作制度是我国的一项基本政治制度，明确多党合作制度的政治定位、价值功能和基本作用，以国家大法的形式确立多党合作的法律地位和制度依据。

2.在宪法正文或以单项法律法规的形式增加或制定有关政党活动的行为规范和权责边界

对国家政治生活中的合法政党给予更加明确的宪法或法律确认，明确中国共产党的执政地位、执政形式、执政的法定程序，明确各民主党派的参政地位、参政形式和渠道，明确各政党的权利义务、组织原则、活动准则以及违宪行为的审查与制裁等，为包括政党协商在内的各项政党活动提供有力的法制保障和制度遵循。

3.以人民政协立法为突破口，为政党协商立法积累经验

人民政协作为多党合作和政治协商制度的重要机构，是协商民主的重要渠道和载体。新中国成立之初制定的 《中国人民政治协商会议组织法》，曾作为建国初期的三大基本法律之一，对人民政协的性质、宗旨、任务以及职权等作了明确规定，为人民政协履行职责提供了法律依据和法律保障。当前，在多党合作和政治协商亟需法制保障的情况下，可充分总结和借鉴建国初期的做法，先从完善人民政协组织法入手，明确政协的性质、地位、组成、工作程序等，同时辅以配套的 《政治协商程序法》，明确政治协商活动的参与主体、组织原则、组织程序、结果办理等各方面的问题。在此基础上，进一步归纳总结经验，待条件成熟时逐渐在政党协商领域也建立相应的法律法规。

（二）增强规范性文件制度刚性，提高政党协商制度效力

1.在制度上规范协商主体的平等地位

在坚持中国共产党政治领导的前提下，参与政党协商的各个方面无论人数多寡或实力大小，在法律上一律处于平等地位，保证各方拥有参与身份的平等、参与机会的平等。通过宪法或法律、党内法规明确或强化各协商主体的平等地位；同时，在实践中通过科学合理的程序设计和对话机制来保证各协商主体的话语权和影响力，保证协商主体事实上的平等对话、沟通、交流，保证协商结果体现各方共识而非少数人意见。

2.在内容上规范协商的具体事项

参照政府权力清单制度的做法，以 《政党协商实施细则》的方式，结合中央和地方实际，制定适用于不同层级的协商事项清单，对已有文件中表述的 “重要决定”“重大问题”“重要文件和重要情况”作出权威解释和详细说明，明确纳入协商的事项范围、参与主体、协商场域、协商原则、协商流程、协商结果等诸多内容，并按照权责一致原则，建立相应的责任清单，明确责任主体、厘清责任边界，健全问责机制。在协商内容和协商计划的制定上，既要相对固定，也要随着社会政治经济发展的现实状况，不断调整、充实，充分反映时代特色和现实要求。

3.在形式上灵活多样，满足不同协商需求

一方面完善、细化现有的协商形式，在专题协商、人事协商的基础上，重点用好书面协商、调研协商和约谈协商这三种形式，明确在哪种情况下应采取哪种协商形式，具体的协商形式应有哪些特殊的要求与限制等；另一方面充分挖掘历史资源，从建国初期曾经实行的协商委员会制度、双周座谈会、最高国务会议等协商形式中汲取政党协商的有益经验并加以创造利用。再次，顺应网络化、信息化发展的时代要求，创新协商形式。在加强各协商主体信息化建设的基础上，充分利用互联网带来的便利，探索网络议政、远程协商等新形式和新事物。最后，面对统一战线向基层延伸和辐射的事实，鼓励条件成熟地区开展政党协商与基层协商相结合的形式。在经济较发达、民主党派组织建制成熟的地区，开展中共基层党组织与民主党派基层组织的合作共建和基层协商，扩展政党协商的深度和广度。

（三）规范程序设计，提高政党协商运行效能

1.规范协商计划的确定流程

《关于加强政党协商的实施意见》明确规定：“每年年初，中共中央办公厅会同中共中央统战部等部门，在广泛听取民主党派中央意见建议的基础上，研究提出全年会议协商计划，确定议题、时间、参加范围等，报中共中央政治局常委会审议通过后，通报民主党派中央。”各省市可以参照中央做法，进一步明确协商计划制定的时间和程序，主动吸收民主党派、无党派人士参与其中。协商计划制定以后，各民主党派、无党派人士要按照协商计划制定的议题，至少提前三个月，认真开展协商前的调研准备工作；会前，有关部门要提前告知民主党派、无党派人士具体参会时间；提供相关文稿并做出解释说明；各民主党派在充分酝酿协商的基础上形成本党派的集体意见，确定好参会人选。

2.规范协商会议的召开和议程设计

统战部门要与党委、政府相关部门沟通，确定协商会议的议程和出席范围。出席会议的党委、政府主要领导和分管领导，通报或说明协商议题有关的工作进展情况，面对面听取意见建议。在协商过程中，确定一位与其他参与者无利害冲突、保持中立并具有较高商谈技巧和经验的协商主持人，确保协商参与人选对相关议题有足够深入的认识和一定的专业背景；按照 “提问—回应—讨论—形成共识”的原则，确定发言次序或分组讨论设计，保证每位发言人的代表性和讨论的科学性。

3.规范协商结果的处理及反馈程序

针对会议上各协商主体提出的意见建议，会议组织部门要及时整理协商意见，形成最终结果，并允许保留少数人的意见，甚至反对意见，报送相关部门参考。对于协商会议提出的意见建议，相关部门应在规定时限内就处理、落实情况以书面形式向有关人员反馈，被采纳的意见要反馈，未被采纳的应做出说明。

（四）完善保障机制，优化政党协商制度环境

1.健全知情明政机制

一是加快推进政务公开，进一步加大政府信息公开力度。对于一些不涉密的重大事项、重要工作，党委政府要及时通过新闻媒体、政府网站、政务要情等渠道向社会公开。对于涉及地方发展、群众切身利益的重大事项，通过召开新闻发布会、听证会等方式向社会通报有关情况，让民主党派、无党派成员及时了解党委政府的重大部署和决策。二是认真落实对口联系制度，建立定期情况通报制度。党委、政府有关部门按照 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》精神，通过定期提供相关材料，组织专题报告会、民主恳谈会、民主评议会、设立领导接访日等方式，扩大民主党派、无党派人士知情渠道。三是建立党外人士阅文制度。设立党外人士阅文室，在遵守保密规定的基础上，使民主党派、无党派人士能及时阅读中央及省、市有关文件。

2.健全考察调研机制

一是健全考察调研的领导保障机制。党委政府主要部门要高度重视，积极配合民主党派、无党派人士的考察调研，主动为其协调联系相关部门，提供咨询和帮助并设立专项调研经费。二是健全考察调研的组织协调机制。民主党派既可以与党委、政府的各种政策研究室、咨询机构、科研机构等开展合作，实现资源共享，也可以依托党派内部研究机构，吸纳社会精英，借助民主党派以外人员的智慧和力量共同参与考察调研，形成调研合力。三是健全考察调研的实施机制。各民主党派对调研要精心谋划，认真组织，成立相关领导小组；制定调研计划和调研提纲，尽可能地深入基层、深入一线了解情况，在充分讨论的基础上形成科学合理的调研报告。

3.健全协商反馈机制

一是健全协商成果落实监督考核机制，明确各相关主体的具体责任，建立配套可行的考核机制。探索把协商纳入决策程序执行情况作为党委政府部门年度考核内容；把是否认真落实协商成果纳入各级领导干部工作考核内容。二是健全协商成果落实限时办结制度。对党委政府处理协商意见明确完成时间、工作要求、反馈时限等作出刚性要求，确保各项协商成果落到实处。三是健全协商成果落实跟踪反馈制度。完善协商成果办理、跟踪、督办、反馈等工作流程，建立协商成果落实复查走访制度，对协商成果落实情况进行回访，全面督查协商成果是否得到落实、承办单位是否及时进行后期工作的开展以及办理情况等内容，促进协商意见建议的真正落地。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22（02）.

［2］杨光斌.政治变迁中的国家与制度［M］.北京：中央编译出版社，2011：12.

［3］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京：三联书店，1989：12.

［4］陈国强.简明文化人类学词典［M］.杭州：浙江人民出版，1990：321.

（责任编辑：刘 颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.06.036

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1672－0911（2016）06－0036－05

2015年度山东省人文社会科学课题 《依法治国视域下的政党协商研究》（项目编号：15-ZX-TZ-13）阶段性研究成果。

2016-09-21

吉秀华 （1981-），女，山东省社会主义学院副教授，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生。