抗战时期陕甘宁边区的民族自治政权

曹 殊

(中共甘肃省委党校 党史党建教研部，甘肃 兰州 730070)

抗战时期陕甘宁边区的民族自治政权

曹 殊

(中共甘肃省委党校 党史党建教研部，甘肃 兰州 730070)

抗日战争时期，陕甘宁边区政府认真贯彻中国共产党开展少数民族工作的基本政策和基本纲领，按照中共中央西北局所制定的建立民族区域自治政权具体政策，先后在边区区域的少数民族聚居区建立起一些回蒙民族自治政权，成为开展民族工作的成功实践，在理论和实践上丰富和发展了党的民族宗教政策。

抗战时期；陕甘宁边区；民族区域自治；民族自治政权

实行民族区域自治，让少数民族自己管理自己的内部事务，是中国共产党在抗战时期提出解决民族问题的基本政治主张，也是实现民族平等的必要条件和团结各民族抗战的有效途径。陕甘宁边区政府认真贯彻执行中共中央对民族工作的基本纲领，以及中共中央西北局关于建立民族区域自治政权的具体政策，成功建立了一批民族自治政权，为新中国建立后在全国实行民族区域自治的政治制度取得了经验，奠定了良好基础。

一、民族区域自治基本政策的制定

抗战时期中国共产党极为重视民族工作，把做好民族工作做为巩固和发展抗日民族统一战线的重要一环，制定和实施了一系列以实行民族区域自治原则为中心的政策和措施。1938年10月，毛泽东在扩大的六届六中全会上所做的《论新阶段》的报告中，提出了中国共产党团结少数民族的4点总政策，指出：“我们的抗日民族统一战线，不但是国内各个党派、各个阶级的，而且是国内各个民族的。对着敌人已经进行并将加紧进行分裂我国内各个少数民族的诡计，当前的第十三个任务，就在于团结各民族为一体，共同对付日寇。”其中具体提出：“在各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各民族间的关系，在省县政府中应有他们的位置。”[1]621指明了党在抗战时期开展民族工作的方向和方针，基本上确定了开展少数民族工作的基本政策和基本纲领。随后在全会所通过的《政治决议案》中，明确规定把团结全国各少数民族共同抗日，作为抗战时期党的中心任务之一。[2]762

根据中共中央六届六中全会对少数民族工作的方针，为贯彻落实党对少数民族的基本政策，主管陕甘宁边区少数民族工作的中共中央西北局民族工作委员会，开始对民族工作的实践进行理论总结，在广泛对陕甘宁边区及周边主要是回、蒙民族进行调查研究工作的基础上，1940年4月和7月，提出了具有重要意义的两个关于少数民族问题的纲领性文件，即《关于回回民族问题的提纲》《关于抗战中蒙古民族问题提纲》。这两个文件在深入分析抗战中的国内民族基本问题的基础上，深刻阐述了党的民族政策及民族工作的方针，具体提出了在陕甘宁边区区域内实行民族平等，尊重民族文化和保障民族宗教信仰自由，扶持少数民族发展经济文化，改善民族关系等方面的二十条具体政策，其中对蒙、回少数民族区域自治政策做出了非常具体的规定。两个文件经中共中央书记处原则上批准付诸实施。这两个文件不仅是中国共产党开展国内民族工作纲领性的文件，也成为抗战时期中共中央西北局和陕甘宁边区政府开展民族工作的指导性文件。

为保证党的民族区域自治政策的贯彻落实，陕甘宁边区政府还制定了相关法律法规，使民族区域自治政策的实施得到法律保障。1937年5月12日，《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》第十三条规定：“少数民族(蒙回)有自由组织自治政府……之权。边区参议会内设少数民族事务委员会，保护少数民族的特殊利益。”[3]591939年4月公布的《抗战时期陕甘宁边区施政纲领》规定：“实行蒙、回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等的原则，联合蒙、回民族共同抗日。”[4]251941年5月1日，经中共中央政治局批准颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中，明确提出实行民族自治的方针与方式，“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”[4]87在对《施政纲领》解释中，阐明“我们还主张建立蒙回民族的自治区，给他们民主自治权利，比如蒙回民族的乡村，他们自己可以组织蒙回民族乡政府来管理他们自己的事务”[5]118。10月25日，边区政府民委在通过的《陕甘宁边区民族事务委员会暂行组织大纲》(草案)中，第一次明确提出和使用了“民族区域自治”一词，用以管理“边区境内回蒙等各民族区域自治事宜”[6]934。从而把党中央关于开展民族工作的基本纲领和基本政策，推进到具体贯彻实行民族区域自治和建立民族自治政权的阶段。

为了认真贯彻执行中共中央和西北局关于开展民族工作和实行民族自治的精神，在组织上健全和加强民族工作机构，陕甘宁边区政府于1941年10月下旬建立了边区政府少数民族事务委员会，成为具体负责组织和领导边区少数民族工作的专门机构。为进一步加强对少数民族工作的管理，1942年，边区政府在回族人口较多的陇东分区专署、关中分区专署、三边分区靖边县政府设立了民族事务科，成为边区地方组织领导开展民族工作的机构。同时在边区回族较多的曲子、镇原、环县、新宁等县的县政府，设立民族事务专职科员1人。1945年春，边区政府在盐池县以北地区的城川，设立了边区民族事务委员会城川办事处，专门开展对蒙古族的工作。边区政府各级民族工作机构的建立，为有效地开展和加强民族工作提供了重要的组织保障。

二、民族区域自治政权具体政策的制定

1941年5月1日《陕甘宁边区施政纲领》颁布，以法律保障的形式充分肯定了依据民族平等原则，做出了“建立蒙回民族自治区”的规定。随之在边区第二届参议会第一次代表大会通过了马国藩等人提出的“建立回民自治区”议案。为贯彻落实施政纲领和决议案，边区政府加快进行建立民族自治政权的工作。民族区域自治政策在陕甘宁边区相对稳定的环境中和政治保障中得以逐步实现，并不断地得到完善。

1940年4月和7月，中共中央西北局少数民族工作委员会发出具有重要意义的《关于回回民族问题的提纲》《关于抗战中蒙古民族问题提纲》两个关于少数民族问题的纲领性文件，其中对民族区域自治政策做出了具体规定，如对回族提出了4项具体的民族自治的政策，对蒙古族提出了5项具体的民族自治的政策。1942年西北局少数民族工作委员会颁发《建设回民自治区》的文件中，对回族自治区的性质以及建立民族自治区的条件、任务、行政区划、职权范围、组成方式等各种具体政策，都作出了明确规定。回族自治区的性质是：“居住在边区领土上的一部分回民实行区域自治，因此它仍是边区的一部分，但它有权利按照本民族的特点制定各种单行法规与各种条例，做有利于本民族政治、经济、文化各种建设，惟对边区政治方针、制度法令也必须遵守与实行。”自治区政权是回族各阶级各阶层联合的政权，是“新民主主义的自治区”。

建立回族自治区的条件是：在回民定居和集中的区域，主要人口应为农民，并占人口的最多数，有着独特的民族生活方式，建立自治区“主要的应出于自愿，当地居民觉悟到有建设自治区的必要”。自治区在经济条件上应须有足够本区农民耕种和足够一定程度人口增加与发展用的土地，“各个居民区域(如自然村和行政村)互相连接便于行政管理，因而可能划为一个行政区域”。回民自治区的行政区划与行政系统分为相当于边区一般的“区”的自治区，和一般“乡”的自治区两个级别，但其行政系统直属边区政府，边区政府得委托专署和县政府领导。

回族自治区的任务是“团结抗战，实现民族平等”。自治区的政权形式为回族各阶级各阶层联合的“三三制”政权，其产生必须完全经过民主选举的方式，并由民主罢免和撤换行政人员。自治区参议会是自治区人民的代表机关，其产生的办法与职权一般与县参议会相同，由回民自治区人民选出区的参议员组成参议会，再由参议会选出自治区政府委员。回民“区”一级的自治区政府由5名委员组成，“乡”一级的自治区由3名委员组成。回民自治区在边区法律法令范围内，可以制定单行的法规，但必须经过边区政府批准后方可颁布实行。自治区内实行政教分离，“阿訇有选举权与被选举权”，但在职阿訇不得担任自治区行政首长与政府各部门主要负责工作。

在民族政策上明确规定，回族自治区内各民族完全平等，各民族相互尊重宗教信仰、风俗习惯、文化生活，对政府一切战争动员与负担，汉人与回民有同等的义务。在党的建设上，明确规定党组织是团结自治区各民族人民的核心和实施民族区域自治的保障；自治区区委是自治区党的领导机关，同时又是党的代表机关，自治区以行政村为单位建立党支部。加强对回民自治区各族党员的思想教育和组织建设，是建设民族自治区的重要内容，从而要“使自治区党成为团结自治区回民的领导核心，团结西北回民的堡垒”。①

对民族区域自治具体政策的制定，是中共中央西北局和陕甘宁边区政府把党的民族区域自治基本政策具体化的成功实践，也是探索处理和解决边区境内民族问题的理论结晶，是中国共产党新民主主义革命理论的重要内容，在边区实施民族区域自治和建立民族政权的实践中发挥了重要作用。

三、边区民族区域自治政权的建立

陕甘宁边区在实施民族区域自治和建立民族自治政权的实践，是在1941年边区第二次民主普选中开始的。1941年4月第二次民主普选之后，在边区逐步建立起2个相当于边区“区”一级的回民自治区政权，2个相当于“乡”一级的回民自治乡政权。即曲子县三岔区回民自治乡、盐池县回六庄(四区五乡)回民自治乡、定边县回民自治区(包括四、六区和城关区的2个行政村)、新正县回民自治区(包括第一区一乡、九乡)。此外，在环县的庙儿掌、转城子、杨嘴子等地还成立了回民村。到1942年，在边区先后建立了5个回族自治乡(区)。在建立的回族自治乡、区内，由回族群众自行选举出自己的区长、乡长，管理自治区域内的政治、经济、文化、教育等各项事业，党组织和县政府的工作指示通过乡级自治政权执行，宗教事务由清真寺按照宗教习惯规则及风俗习惯办理。

在建立的民族自治区区域里，少数民族人民群众充分行使着民族自治的民主权利。回民自治区、乡的选民，直接选出主要由回族人士组成的参议会和区长、乡长，组成民主自治区、乡政权机关，领导回民自治区、乡的政权建设、生产建设和文化建设等。如曲子县三岔回民自治乡下辖3个自然行政村，1941年6月成立时，选出正式乡参议会参议员5人，候补参议会参议员2人，乡政府委员3人。1942年10月，三岔回民乡进行第一次改选时，70多位选民代表全乡43户230人选举出乡参议员7名，县参议员2名，并选举出由5名议员为乡政府委员，组成乡政府。选民大会对自治乡政府工作提出了4条改进意见，一是欢迎和帮助边区以外的回民移居到边区回民区；二是扩大伊斯兰回民小学；三是加强民族团结；四是拥护执行边区政府各县政策与号召等。对不称职的乡干部，自治乡乡民大会有罢免权。1944年边区第二届参议会第二次大会召开之前，三岔回民自治乡召开乡民大会和乡参议会，经过讨论决定，罢免了对群众态度粗暴、又不接受乡民大会批评的该乡乡长的职位，选举了新的乡长。回民自治区回族群众参加民主选举的积极性也很高，如在1945年第三次民主选举时，三岔回民自治乡的110名选民无一缺席，全部积极参加了选举投票。

1942年4月，边区政府三边分区专署行政会议决定，将定边县居住回民较多的第四、六2个区及城关区的2个行政村划为回民自治区，直属县政府领导。5月20日，召开了定边县回民自治区成立大会，1000多人出席成立大会，选举回民杨德彪为自治区区长。三边分区专署专员罗成德到会向回族群众表示祝贺，他说：党和边区政府真正是对回族同胞尊重与爱护，“如果有人敢破坏回民区，政府定给以法律制裁”。成立大会当晚举行了盛大的庆祝定边回民自治区诞生的晚会。

1945年初，边区政府为加强三边分区盐池县与内蒙古伊克昭盟接壤的城川地方蒙古族的工作，设立了边区民族事务委员会城川办事处，办事处有20 名工作人员，开展对当地有百余户人口蒙古族的工作。3月，边区政府在城川成立了“城川蒙汉自治联合会”，下设行政村，行使相当于蒙古民族自治地方的权利，实际上为盐池县城川蒙古族自治区。

边区的少数民族区域实行自治和建立的民族自治政权，是在党的民族政策的指引下、边区政府帮助和组织下建立的。在少数民族区域建立民族自治政权，积极开展民主政治建设的同时，边区政府还帮助和支持少数民族组织了许多民主抗日救国的群众组织和团体，其中成立了“中国回教救国会陕甘宁边区分会”“延安回民救国会”“延安少数民族宪政促进会”“蒙古文化促进会”“回民文化促进会”等，并为这些组织和团体提供开展活动的场所和经费，使各民族有系统地组织起来，开展抗日救国和活跃民族文化的活动。与此同时，边区政府还积极帮助民族自治区人民群众发展经济、文化事业，促进少数民族区域不断发展。

四、边区民族区域自治政权建立的作用

边区民族区域自治政权的建立，是中国共产党民族理论的重要成果，也是陕甘宁边区政府开展民族工作的成功实践，使陕甘宁边区成为团结全国各民族人民进行抗日战争和解放战争的一面光辉旗帜，也为我党解决国内民族问题走出了一条新路子。

(一)抗战时期陕甘宁边区民族区域自治政权的建立，为认真执行民族平等政策，保障少数民族的政治权利提供了保证

陕甘宁边区政府明确地把实行各民族平等，提高少数民族的政治地位，作为实施民族工作的基本政策，在历次选举条例的制定和修改中，都给少数民族以充分的参政议政条件和机会，使少数民族人士担任参议会参议员和政府委员的人数有一定比例，以保障他们的政治权利，从而为民族区域自治政权的建立奠定了基础。民族区域自治政权的建立，使少数民族行使自己管理自己事务的职权，按照自己的意愿通过直接投票，民主选举出代表群众利益的参议员和区、乡长；民族自治政权的建立，它既区别于民族分离主义，又能满足少数民族人民群众的愿望，既能调动少数民族人民团结抗战的积极性，又能体现民族自治政权下广大少数民族人民群众管理自己事务的能力，促进了各少数民族在抗日救国的旗帜下共同发展。1941年6月22日，《解放日报》发表了论述党的民族政策的社论，对建立蒙回民族自治政权给予了高度评价，提出建立蒙回民族自治政权是“团结国内各民族共同抗日的唯一正确的民族政策”的重要组成部分，建立蒙回民族自治政权的基础就是实现民族平等，保障少数民族的政治权利。而边区民族自治政权的建立，在边区区域实现了各民族平等，保障了各少数民族的民主政治权利，不仅促进了边区民主政治建设的发展，也使民族自治区广大少数民族人民群众“在这里享受着政治上、宗教信仰上、生活上的自由平等权利，政府给回胞分配住房，救济粮食，解决工具及土地等一切困难问题，并保障建立清真寺合作社，全边区回胞都有信教自由和丰衣足食的生活”[7]。

(二)抗战时期陕甘宁边区民族区域自治政权的建立，为组织和领导少数民族发展生产，活跃经济，发展民族文化，改善生活提供了保证

边区民族区域自治政权建立后，在边区政府的领导下采取多种措施带领自治区少数民族发展生产，组织他们开展大生产运动，活跃经济。边区政府继续对民族自治区少数民族实施扶助发展经济的措施，解决他们在生产生活中存在的一些困难，如对迁入边区的少数民族给予土地和房屋分配、资金贷款、减免公粮、协助经济工具等各种优惠政策，使他们生产迅速得到发展，生活得到改善。据1941年边区民委的统计，“关中分区先后拨给迁入分区的回族难民耕地4006亩，荒地2135亩；延川县拨给迁入的回民住宅地300亩；环县拨给8户回族难民耕地400亩，宅基地30亩，保障他们安家生产。政府还为他们解决生产工具、种籽、粮食、耕畜等的困难。”[8]边区政府还积极发展民族文化教育事业，先后在边区回民聚居地区办起8所伊斯兰小学，这些学校都是由政府拨款拨地，或以民办公助的形式建成，在校的回民小学的学生实行免费教育，一般文化课外，还增设阿拉伯文、回族历史等课程。边区建立的民族自治区政权以及广大少数民族群众，不仅在政治上翻了身，民族文化水平得到了提升，生活水平也得到了提高。据边区有关部门1942年的统计，“关中、三原、陇东回胞的财产、生产发展的数字，以1936年前对比，上升的指数大部均在百分之五十以上。例如关中某乡，在1936年只有1户富农，4户中农，但现在已有4户富农，56户中农。”[9]

少数民族生活水平的提高，人口也得到迅速的增加。如新正县一区一乡第三行政村1938年只有回民40户，1940年增加到204户。曲子县三岔乡1942年回族“有43户人家，共230人。今年新移来12户，去年移来14户。25年前只有7户，5年来增加了6倍。”[10]

(三)边区民族区域自治政权的建立，从理论到实践的发展，是中国共产党正确解决多民族国家民族问题的成功实践

首先，抗战时期陕甘宁边区民族区域自治政权的建立，真正实行了各民族平等和保障少数民族的政治权利的政策，也真正实现了各民族的平等，因而促进了民族自治区少数民族的民主政治、社会经济、文化教育等的发展，改善和提高了少数民族地区人民群众的生活水平和文化素质，为团结、组织和带领边区广大少数民族人民共同抗战，巩固和建设边区做出了重要贡献。其次，边区民族区域自治政权的建立，使中国共产党关于国家民族理论和新民主主义的民族政策得到了极大地丰富和发展，是中国新民主主义革命斗争史上的伟大创举，为边区新民主主义的政治制度和政权建设增添了新的内容。第三，边区民族区域自治政权的建立，特别是边区民族区域自治政权建设的具体实践，以及民族自治政权各项具体政策和措施的制定，在理论和实践上为新民主主义革命胜利后实行民族区域自治的政治制度奠定了坚实的基础，提供了新鲜的、宝贵的、成功的历史经验。

注释：

①中共中央西北局少数民族工作委员会1942年颁布的《建设回民自治区》文件，汇集在1994年由中央档案馆、陕西省档案馆编辑的《中共中央西北局文件汇编》(1941年至1945年)分册中。

[1]中共中央文献研究室,编.建党以来重要文献选编(1921—1949):第15册[A].北京：中央文献出版社,2011.

[2] 中央档案馆,编.中共中央文件选集:第11集[A].北京：中共中央党校出版社，1991.

[3]中共新疆区委党史研究室,编.中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展:上册[A].北京：中共党史出版社,2000.

[4]甘肃省社会科学院历史研究室,编.陕甘宁革命根据地史料选辑:第1辑[M].兰州：甘肃人民出版社，1981.

[5]陕西省民族事务委员会,编.陕甘宁边区民族宗教史料选编[A].西安：陕西人民出版社，1991.

[6]中共中央统战部,编.民族问题文献汇编[A].北京：中共中央党校出版社,1991.

[7]蒙回同胞一致承认共产党是蒙回民族救星[N].解放日报,1943-07-24.

[8]王晋林.抗战时期陕甘宁边区的民族政策与实施[J].甘肃理论学刊,2008(05).

[9]边区回胞生活向上[N].解放日报,1942-07-20.

[10]曲子回民生活日益改善[N].解放日报，1942-09-15.

【责任编辑赵春】

National Ethnic Autonomy during the Anti-Japanese Period

CAO Shu

(Department of Party History and Building, Party School of the CPC Gansu Committee, Lanzhou, Gansu 730070)

During the Anti-Japanese War, to implement the basic policies and principles for the work concerning ethnic groups, the government of the Shaan-Gan-Ning Border Region, in line with the specific policies formulated by the Northwest Bureau of the CPC Central Committee, established several Hui and Meng ethnic autonomous governments in the border areas where the ethnic minorities were concentrated. The successful practice in conducting ethnic issues has enriched and developed the Party，s policies on ethnic and religious affairs.

Anti-Japanese War period; Shaan-Gan-Ning Border Region; regional ethnic autonomy; ethnic autonomy

K269.5

A < class="emphasis_bold">文章编码号

号】1674—0351(2017)05—0068—05

2017-09-05

曹殊，中共甘肃省委党校党史党建教研部主任、教授，研究方向为党的建设与民族政权建设。