地市级官员晋升的比较研究
——以广西壮族自治区和内蒙古自治区为例

乔 梁

(中国人民大学 国际关系学院，北京 海淀 100872)

地市级官员晋升的比较研究
——以广西壮族自治区和内蒙古自治区为例

乔 梁

(中国人民大学 国际关系学院，北京 海淀 100872)

通过对党的十七大以来广西壮族自治区和内蒙古自治区130多位地级市或同类级别的地方党政部门主要负责人的职业流动和职业发展进行比较研究，发现党政官员的个人经历与职业特点对其长期的职业发展有较为重要的影响。同时，所在的地区的地域性特点以及地方经济社会发展水平之间的差异也对官员个人的职业前景产生重要的影响。重视官员群体内部的差异，以及结合地方发展的自身特点来对干部和党政领导人进行更加细致和全面的考察，有助于理解干部任用体制中的特点，也有助于推动地方经济社会的全面协调发展。

地市级官员；官员晋升；职业流动

一、引言

随着中国经济与社会发展取得突出成就以及国际地位的稳步上升，比较政治学和中国政治的研究领域出现了一些对中国政治精英和官员晋升的专门研究成果。究其原因，国内外学术界普遍认为中国共产党领导下的民主集中制和社会主义行政体制是中国取得巨大发展成就的最重要的原因。官员职业流动相关的文献，按照研究内容与关键性创新，可分为下列三类。

第一，重视研究地方官员个人职业流动与地方经济发展水平之间的直接关系。这类研究普遍开展较早，其重要的特点是以经济绩效作为官员职业晋升的参照系，比较重视省级党政负责官员(如省委书记、省长等)，研究对象不仅是中国地方政治中十分重要的精英，而且在全国也有相当重要的影响力，较易搜集材料，形成比较完整的数据积累。2000年以来学术界对省级党政负责人(省委书记和省长)的职业流动和政治生活层进行了系统的研究，如薄智跃(2002)，李和White (2003)，Choi (2012)和Shih等(2012)。[1]此类研究重点考察了省级经济水平对省级党政负责人职业变动的影响，强调官员努力提高绩效的重要性(王登峰等，2006；孙佰清等，2010；王巍，2010；尹旦萍，2010；王发读，2010)。寇健文(2004)重点研究了来自专业领域的领导人的职业流动。这些成果以田野调查、统计分析等研究方法并取得了重要成果。[2]周黎安(2007)分析了地方官员可能获得升迁的偏好与形式，指出经济发展水平与增长指标是省级地方官员在晋升锦标赛获胜的关键性因素。[3]后续的研究指出，GDP的增长可能并非最重要的决定省级官员晋升的因素，但是相关研究仍然重视将地方、特别是省域之间的GDP排序纳入考量范围内(王贤彬等，2010；Shih et al.2012；熊易寒，2014；杨君等，2014)；[4]特别是以省级官员为例，晋升与经济增长的关系需要再考查(李晟，2015)。最近的研究将对政治精英与官员晋升的研究进一步延伸到了市级与县级党政负责人(Paik, 2014;Rosenberg, 2015; Zuo,2015)，[5]尽管在成果的数量与影响力上还需要进一步提高，但是对扩展研究视野，丰富研究对象具有十分积极的意义。[6]

第二，研究地方官员群体中具有典型性的个体特征以及特殊的人际关系因素与官员晋升的关系。对中国党政官员的个人信息加以关注的研究从李成在20世纪80年代开始，重视较大样本的定量分析和对个人背景的详细梳理(Li & White, 1988; Li & Bachman, 1989)。[7]P. Landry(2008)对江苏省的县市级官员做了较完整的摸底和跟踪调查。林挺进(2012)分析了200多位中国市长的升迁轨迹，提出受提拔快的官员可能被调到经济发达地区去继续任职；不同于人们的推测，具有共青团工作经历的地方官员，升迁速度反而明显地较慢。[8]研究认为，中国地方经济增长与地方社会同步协调发展与官员个体差异和地区差异也存在密切的正相关关系。官员个人之间围绕晋升的竞争被认为是在中国单一制国家形态下，地方政府之间经济与财政能力的竞争(Zang, 2004; Kanbur et al. 2005)。后来的研究指出，地方官员个人的一些特点以及对晋升的预期可能对地方发展战略的制定产生较强的干预和引导(刘佳等，2012；张尓升等，2013；傅利平等，2015)。[9]

第三，强调地方党政官员从事工作的专门化与专业性对未来职业发展的影响，以及个人晋升中的较为特殊的形式。此类研究虽然是近年来官员晋升研究中新涌现的一支，但是其视点和关注对象对于研究与反思当前地方党政负责官员的绩效与晋升有很好的借鉴意义。Kostka et al. (2014)和Kinkel et al.(2015)从几个方面提出，仅考察地方官员的级别与地方特点还不足以解释为什么有些官员获得了晋升，官员从事的具体的专门化工作，特别是在专门职能部门工作的官员事业前景需要进一步地加以考察。[10]这些研究缺少对省级或者市级官员的分类，特别是缺少详尽的定量分析，但是对本课题的数据库采集和模型设计具有重要的借鉴意义。

第四，国际上也很重视对不同的政体之内，在“中央任命体制”之下，地方官员职业晋升的研究。由于其开展较早，在国别数据积累上比较丰富，因此目前对中国地方官员职业晋升的研究，仍然主要沿袭此类研究方法。在统计决策上，此类研究主要采取多元回归分析与较大样本的描述性统计相结合的分析方式，应该说，这仍然是研究中国地方官员晋升的学者们最频繁采用的量化研究方法 (Rauch, 2000; Buckley et al., 2012; Clark, 2013)。同时，此类研究在将研究成果理论化方面的努力值得引起我们的关注与学习。比较政治学的学者很关心政治精英的流动和人事任免体制方面的举措，如何影响了所在国家的政治制度安排，特别是对政治发展的影响如何？从研究方法与理论归纳方面，批判地继承并努力推进该研究更接近世界前沿，更具有社会科学研究的普遍性解释价值，也是本课题在开展过程中的一项重要创新。

以往国内外有很多值得学习和借鉴的优秀学术成果。但是也存在较突出的问题与不足，集中体现在：第一，从学科视野上看，仍然没有走出当代中国政治精英研究的理论架构，国内学术成果较少联系国际上政治科学的综合性理论；对组织社会学、人事行政管理、社会流动理论等相关交叉学科已经取得的重要成果借鉴吸收不足。第二，从研究方法上看，已有的国内外定性研究重视强调宏观形势，但是拿不出质量较高、具有较大历史跨度的数据来佐证理论分析。已有的定性分析，对省级以下的官员晋升数据资料处理不够详尽，特别是自变量提取不足、不全面；强调和重视发现规律性的创新，但是回避了诸多不能很好纳入分析模型的案例，理论归纳不够。定量分析中，回归分析成为最频繁的统计决策工具，但是在统计分析之后较少地进行理论特别是历史的还原，使研究成果缺少理论解释能力上的弹性与张力。第三，从研究内容和对象上看，省域和区域间比较较多，跨区域和超区域的比较较少；地市级官员作为重要的“中间国家”的领导者，被关注省级或者县乡级官员晋升的研究明显削弱了。

结合对100多名在广西和内蒙古担任地市级党政主要负责人(市委书记、副书记、市长、副市长)的职业流动调查，同样发现现有研究的不足之处。首先，以往对从县级到中央官员晋升的研究已经有很多，但是针对地市级官员职业流动的系统和全面的调查和研究还不多见，有进一步研究的必要。其次，地市级党政负责官员是党和政府在“中层国家”(the medial state) 最重要的代理人群体，尽管他们不是我国数量最庞大或者行政级别最高的地方政府官员，但是这一群体平均年龄较小、综合素质较高、面对地方经济与政治的情况较特殊、未来职业流动前景具有较高的不确定性，因此对其职业晋升的研究不仅相当复杂，更具有较好典型性和创新性。第三，以往对地市级官员的研究很多注意到了省域内、区域间的比较 (inter-provincial, inter-regional)，近年的不少研究注意到了进行跨区域的比较 (trans-regional)，但是从超区域 (supra-regional) 的角度进行对比研究的比较少。以下将进一步指出对地市级官员晋升的研究为什么要在对官员个人特点深入了解的基础上充分考虑到地区的经济与政治特点。

根据初步进行的调查研究和跟踪访谈，本文重点讨论的两个议题：一是广西壮族自治区和内蒙古自治区的地级市党政官员职业流动的主要特点有哪些？二是通过对广西与内蒙古两地获得的经验进行对比，我们对当前地市级官员职业前景可以阐发的理论思考有哪些？

二、样本遴选与数据梳理

对地级市的党和政府官员的职业经历进行定量研究的意义何在？党是建设有中国特色社会主义伟大事业的领导核心，无论是现在还是将来，理解中国政治和中国社会的宏观发展与变迁，必须始终紧跟党中央，通过全面地理解党的组织建设来深入理解党提高国家治理现代化水平的一系列举措。因此，对地方党政官员进行有序和系统的调查研究，对于我们理解党的领导和国家治理能力现代化的进程，有着关键的作用。

(一)选取广西与内蒙古对比研究的依据与意义

第一，本文所进行的研究属于一个系列研究中的一部分，属于抽样调查。广西壮族自治区与内蒙古自治区虽然地处我国南北不同的边陲，但是从比较政治学和区域研究的研究视角出发，二者又具有不少可以进行对比和互相参照的共同点。广西与内蒙古同属于少数民族自治区和边疆、边境省区，具有重要的政治地理意义。随着改革开放的深入以及社会主义市场经济建设的迅速发展，原本同属于较为偏远落后少数民族聚居地区的广西和内蒙古在近年来都取得了重要的经济发展成果，经济发展速度不仅远高于历史水平，也都在近年来成为少数民族自治区中较为突出的经济体。本文并不对广西与内蒙古经济发展的结构性特点与主导产业进行深入的讨论，但是努力保持较快的经济增长可能是两个自治区党政部门工作的重点，那么，在官员任命与晋升方面是否具备类似的偏好呢？

第二，尽管广西与内蒙古近年来经济增长较为迅速，但都存在的比较突出的问题是，本自治区内部的经济发展并不均衡。这种不均衡体现在两个方面：广西的南宁、柳州和内蒙古的呼和浩特、包头等地市，既是历史上形成的省域内的政治和文化中心，也是重要的老工业基地，工业实力较为雄厚。而广西的北海、防城港、玉林等地市，以及内蒙古的鄂尔多斯、呼伦贝尔、巴彦淖尔等地市级行政区是设立时间较短，但是经济发展较为突出的地市。因此，本文在统计分析之前的预判是：首先，来自或正在南宁、呼和浩特等长期处在本省区政治、经济、文化中心地位的地市级党政官员可能在晋升和职业流动中更有优势；其次，工作在沿海、沿边或者重要的新兴工业中心的党政官员可能也有一定的职业晋升优势；再次，在地理位置上不处在上述诸地区，而所在地区经济发展较为缓慢的地市级党政官员，可能在职业流动上处于一定的劣势。

第三，在进行统计分析之前的假说是，因为同为少数民族自治区，并且是长期以来我国重要的少数民族多民族聚居地区，在党政官员选用与调任方面，少数民族党政干部的流动性也相对较高。对比处在不是民族自治区域的少数民族干部而言，广西的壮族、瑶族和内蒙古的蒙古族党政官员干部在自治区内担任不同部门、不同职级的党政官员的比例也可能较高。同时，这些少数民族党政官员职业发展前景中，调出所在的少数民族自治区到非少数民族自治区担任党政主要负责人的可能性较低。对这一假说的检验，将在本文之后进行的后续回归统计分析中进行，本文这里只提出假说，不做进一步检验分析。

综上，广西壮族自治区与内蒙古自治区同属近年来经济社会各项综合指标有较突出增长，但是内部发展较为不平均的少数民族自治区。同时，由于少数民族担任党政干部的比例显著高于非少数民族自治区，因此二者彼此具有较多的可比性。

(二)官员数据中的主要自变量介绍

第一，关于时间段。本文选取的党政官员干部样本为党的十七大以后，从2007年10月到2016年4月以前的这个时间段内，担任广西和内蒙古各地市级行政区的党政主要负责官员。但是，当某位官员在十七大之前就以担任该职务，此后发生的晋升、调任、降职、免职等涉及职业流动，仍然被数据库收录在内。

第二，关于官员级别和职务的鉴定。本文调查的地市级党政官员主要指担任该地级市的党委书记、专职副书记、兼任市长或盟长的副书记、兼任副市长或副盟长的副书记或常委、兼任党委某部长或具体分管的常委(含纪委和政法委书记)。不包括该地级市单位下属某一区的区委书记、区长同时所兼任的市委常委或盟委委员。因此本文为不完全统计，但是数据库涵盖了该地级市(盟)十七大以来的全部党政“一把手”和专职党委副书记。按照上述抽样调查原则，目前共计137人。

第三，涉及的地级市和同级别的行政区划。本文对广西壮族自治区全部14个地级市和内蒙古自治区全部12个地级市(盟)的在上述时间段内的主要党政负责官员进行了不完全调查。

(三)对职业流动性的定义

如无特殊说明，本文所述的职业流动性指该党政负责人的职业晋升、平级调动、区域调动、岗位调动、降职、免职、离职或突然死亡等。这里定义的晋升均指该官员确实在行政级别上有明确定义的晋升。例如，原为副厅级市委副书记，调任正厅级市长等。如行政级别不变，则定义为调动，将视其未来行政级别的调整再明确是否为晋升。当行政级别不变，就任地点与任职职务不变，如在党委委员排位中，从排名靠后的常委，明确为排名靠前的副书记或者为排名第一的书记时，本文也认为这是一种类型的晋升。

三、统计调查与发现

目前对数据库中收集到的样本进行了描述性统计分析与多元非线性回归分析(Multinomial Logistics)，根据对数据库当前137名广西与内蒙古地级市(盟)的党政主要负责人的分析表明：

第一，从自变量提取中发现的官员个人自身特征来看，在广西与内蒙古两地中，相当数量的地级市党政主要负责人为籍贯是本区的人士，约为67.2%(n=92)。 同时，少数民族干部的比重明显高于非少数民族自治区域，约为26.5% (n=37)。另外，这些党政干部普遍受教育程度较高，约95%的被统计到的官员拥有本科及以上学历。这137名官员在就任地级市党政负责人时，平均年龄为48岁，体现了改革开放以来，特别是进入21世纪，干部年轻化和高学历化的趋势确实在任命地方官员时成为较为重要的考量因素。

第二，从地级市党政官员之前从政职业经历和职业背景上看，137名官员中，在担任地级市干部之前，大约20%曾经有过较长时间(12月及以上)在市辖区的区委、区政府工作的经历(n=27)；大约有39%有过在县委、县政府工作的经历(n=54)，但是，年龄在45岁以下的官员中，有县级和县级以下工作经历的干部明显少于年龄较大的官员。在担任地级市干部之前，有21%(n=29)的官员有自治区党委(或省委)直属机关工作的经历，有34%(n=46)的官员有自治区政府(或省政府)工作的经历。总数上，有85%的官员(n=117)有过各类形式的地方政府部门工作经历(不含部队、国企、事业单位，如学校科研院所等)。

第三，官员之中有共青团系统工作经历(12个月以上专职)的官员占到16%(n=22)，且多为党的十七大以后任命的领导干部(含团中央、团省委、团市委，不含国企或高校的团委，特殊说明除外)。官员之中，曾经任职与中共中央或者中央政府各部门(不含央企、高校、部队、驻外机构、最高检、最高法等)的占到14%(n=19)，这些官员多数为直接从中央调任到地方地级市担任党政主要负责人的干部。

第四，从官员职业背景的专业性来看，有约20.4%的官员(n=28)曾经直接负责地方经济工作和担任专门经济职能部门的领导，如自治区发改委、金融工作委、经济开发区、对外开放区、工业园等。可见，尽管全面协调发展和科学发展被广泛地提上各级党政部门的议事日程，地方官员，能不能做好经济工作，会不会做好经济工作，仍然在某些官员任命的过程中起到非常重要的作用。

第五，从官员来源的地域性特点上来看，137名官员中，相对较多的地级市党政干部曾经任职于或者来自南宁、钦州、梧州、柳州等地，数量高于广西其它地市。内蒙古有较多官员来自或曾长期任职于赤峰、鄂尔多斯、呼和浩特、通辽、包头等地。参照近年来广西与内蒙古经济发展的各项指标，特别是人均GDP来看，广西经济发展排名靠前的为南宁、柳州、桂林、玉林、梧州、钦州等地市；内蒙古排名靠前的为鄂尔多斯、包头、呼和浩特、通辽、赤峰、呼伦贝尔等地市。根据描述性统计的结果，可能任职于这些本地区政治与经济上都具有发展优势的地市，对官员未来获得更多的职业发展机会有较为重要的帮助作用。相比之下，广西人均GDP排位较低的河池市(人均3000美元左右)和内蒙古的兴安盟(人均5000美元左右)官员流动的频率较低，获得进一步职业发展机会的可能性较小。

第六，从晋升平均时间来看，广西与内蒙古两地的由少数民族人士担任党政官员中，有101人(次)在一地任期5年内(含5年整)获得了调任或者晋升。而少数民族干部共79人(次)在同样的时间段内获得了调任和晋升。这说明，在两个少数民族自治区中，少数民族干部获得调任和晋升的职业流动机会与可能性均较大。但是，调任地点的统计结果显示，长期来看，绝大多数官员依然留在本自治区内，较少调任到外省任职。影响地方干部职业晋升的“瓶颈”其实是普遍存在的。

第七，本文进行回归分析显示，在给定其它条件不变的情况下，当同为地级市党委副书记(专职或兼职)的情况下，被任命为正职党委书记的官员较可能是少数民族干部、在别的地级市担任市委书记的干部、籍贯为本省区的人士。同为专职市委副书记时，被任命为市长的干部，较可能是年龄较低、曾担任过县委书记、曾任职于自治区党委机关、任职于本省区经济发展水平排名靠前的地级市、在别的地级市担任市长的干部。在同时获得晋升(如前文所述，确实有行政级别的明确提升)的官员中，更有可能晋升的或者晋升级别更高的官员是曾担任自治区或省政府厅局机关干部的官员、任职于省区内经济发展水平较高的地级市的官员、担任过经济开发区或者工业园区负责人的官员、或者就任的地级市在1990年以前就已经是地级市或者同等级别的行政区划单位。回归分析的结果也显示，那些曾经在别的城市或地区担任过地级市党委常委的，或者曾经任职市长职务的，并且曾经在自治区(或者省)政府工作过的地级市市委常委，最有可能在未来晋升成为某个或者本市的市委书记。最后，回归分析的结果显示，当官员的调任和晋升同时发生时，即离开所在地并且晋升一级就任别地领导干部的情况，更多发生在：有共青团工作经历的、有市辖区任职经历的、十七大以后就任的、或者就任的地级市在1990年以前就已经是地级市或者同等级别的行政区划单位。

四、地市级官员晋升影响因素的分析与反思

对广西壮族自治区与内蒙古自治区地市(盟)级党政负责官员的晋升研究仅是一系列研究的一个内容，但是通过对党的十七大以来这两个自治区地方官员的晋升的初步对比分析，我们仍然可以发现以往的学术研究没有详尽地加以描述或者没有讨论的一些重要方面。梳理与探究这类内容，不仅对理解当前我国经济社会发展不均衡的地域性特点有一定的助益，同时也对深入理解地方治理中存在的一些疑难问题或有助益。

第一，与以往经济学和社会学的同类研究对比，对广西与内蒙地市级官员的晋升研究没有发现官员的个人特点与个人背景(以及基本的生物性特征)对官员的晋升发生之前的研究所举证的关键性影响。本文调查显示，性别、年龄、学历、籍贯、民族成分等特点，在以往的研究中被反复强调，而在广西与内蒙古的地市级官员晋升中，并不是最关键的影响因素。所统计到的官员中，获得晋升、并且调离在任的地市改为异地或者赴别的省份(包括到省里去担任领导职务)就任的官员年龄高峰为46周岁到53周岁；而没有获得调任、任期结束后也没有获得晋升的官员的年龄高峰也出现在46周岁到54周岁。当我们用民族成分、性别和教育背景替换进行考察时，发现很多以往的研究认为起作用的因素，我们也可以认为是起到了反作用。这可能提示，在这两个少数民族自治区，在地市级官员的晋升中，党和政府在官员选拔与任命的过程中，仍然坚持了公平与公正的标准。考虑到数据库所搜集到的官员样本均为党的十七大以来就任的地方官员，有理由相信，党和政府在近年来对地方党政干部的考核任命中并未刻意强调官员个人特点和生物性特征。也可以借此反思近年来我国地方政府在遴选官员时，突出高学历与低龄化的硬指标，无论是在少数民族干部中，还是在汉族干部中，逐渐成为选拔干部的“标配”。

第二，整齐划一的官员选拔标准真的有利于地方经济社会的协调发展吗？对于广西壮族自治区与内蒙古自治区这样的省区，首先是经济与社会发展水平明显落后于我国东部沿海地区，其次是本省区内的经济与社会发展水平严重不均，再次是都在近年来，特别是党的十七大以来步入了高速发展的轨道。内蒙古与广西的不少地级市(盟)，借着改革开放的大好机遇，刚刚从低一级的行政区划，升级为目前的地市级行政区划，但是发展速度不仅远高于本自治区内别的地市(盟)，甚至领先全国水平，这一方面体现了党中央和自治区党委的英明决策和战略正确，另外一方面也体现了地方官员在促进地方经济增长中不可替代的历史作用和政治角色。如果地方官员对于推动经济增长的作用如此突出，正如相当数量的经济学研究所指出的，那么，这里我们不禁要反思，为什么对这些官员的职业流动，突出了把他们升上去，而不是把他们调到本省区内更需要这些有知识、有能力、有水平、有干劲的官员的、比较落后的地方去任职呢？在过去的某个历史时期，由于我国地方治理中存在比较突出的问题，迫切需要有知识和低龄化的党员干部挑起重任，因此可能确实在任用官员中突出了对学历、年龄等个人背景的硬件要求。但是这些选拔要求直接促使越来越多的官员努力弥补教育水平上的不足，也促使高学历的毕业生踊跃投身到基层政府工作中来，因此曾经的硬件，可能已经逐步变成了标配。那么当前我国地方治理中突出的问题则是发展的不同步与不均衡，要解决好这个问题，就要在具备同样背景和经历都有着类似之处的官员中遴选那些更加熟悉情况的、真正能够胜任的、有能力的官员，而逐渐调试或者适当放宽对年龄等个人背景的选择标准。我们有理由相信，有事业心和有治理能力的官员，即使不具备学历和年龄的优势，不代表他们不能再学习、再进步、再自我完善与提高。

第三，被以往的学术研究忽视的是，官员晋升中的影响因素有不少产生于官员职业发展的经历之中。当上述的地方官员的个人特点，如教育背景、年龄、民族成分等因素不对官员晋升发生格外显著的影响时，或者，我们控制了这些自变量时，我们调查的结果显示，在某一个地级市(盟)就任时间比较短的官员，反而晋升或者向上流动的可能性要明显更高。在所统计到的广西与内蒙古的地市级领导人中，就任2到5年获得调任并且晋升的官员，显著多于就任5年以上的官员。统计数字本身反映的只是一种趋势，并不代表这就是现实存在的问题。但是，通过这一趋势可以看出，有一些影响官员晋升的因素，甚至可能是对地方治理的效果发生较重要影响的因素，是在官员职业发展的过程中形成的；某一些难以用统计和量化的手段加以研究和分析的因素，对官员今后的职业发展产生了十分深远的影响。我们至少可以肯定，一些晋升较快的官员具备了别的官员所不具备的优势，他们的晋升可能并非如以往的经济学与社会学的研究所强调的在于地方的经济增速或者属于某个较特殊的职业背景机构，而是他们的职业经历给他们今后的职业发展带来了一系列较为复杂，但是相当关键的影响。因此，当我们把广西与内蒙古两地的官员进行统一甄别时，这样的一些综合和复杂的影响因素就明显强于官员的年龄、教育背景、就任地的经济发展水平(及GDP增速)等等以往被学术研究频繁考察的因素。同时，对这些晋升明显较快的地市级官员的进一步考察也发现，尽管他们就任的地区具有各自不同的特点，相对复杂的情况，不同的经济和社会发展水平，但是这些官员仍然在较短的时期内完成了自己职业流动的重要一步，而此时出现频度较高的年龄段为47至51周岁，应该说，这是一批很可能学历高、较年轻，但是当地工作经验较不足以及职业流动更加频繁。如果这一情况，在未来本研究获得全国更多省区更多同类别官员的样本中依然存在，在此也有理由提出疑问：之前的学术研究强调了官员晋升对经济发展的积极的刺激作用，或者官员晋升的竞赛有类似的比拼效应。那么流动更频繁、晋升更快的更年轻的官员就任时间较短却晋升，究竟是这些官员的就任促进了该地区的经济发展，还是这些官员的晋升更多地借助了某个经济增速较高的地区？我们惯常的解读是晋升的竞争促进了经济发展，官员为了晋升而愿意推动基础设施建设、旧城改造、招商引资等有利于拉动经济增长的活动。但是这些短期行为带来的高速增长和主政官员更快的晋升，究竟谁为因，谁为果？还是要根据每一个个案的特点一一加以甄别。这为今后的研究提供了更多可以探讨的领域。

第四，人际交往因素对官员晋升可能发生的影响。目前掌握的统计结果表明，在地方官员的晋升过程中，不是所有的地方官员都有机会获得异地任职，而调离本地去异地就职的同时，行政级别也有明显的进步的，难度更大。有理由相信，人际交往的因素对官员晋升可能会有重要的影响，特别是可能对既定的一些官员晋升的制度性因素产生人为的干预(无论是促进还是妨碍了一些官员的正常晋升或者职业流动)。从上述的调查结果也可以假设，在一个地方就任时间越长，一个官员就越有可能结识更多的“人脉”，或许应该对其今后的升迁产生更大的帮助。但是，实际上那些晋升较快的官员反而在一地任职时间较短，结识人脉的时间与机会更加有限。倒是长期就任一地的官员，尽管情况熟稔，但是却不见得能够获得调任和晋升。我们认为，这极有可能说明，人际交往的因素对官员的影响，多限于那些本身就更有可能获得晋升的官员。更进一步推断，那些在某地任职时间更长(样本中有些官员任职同一岗位超过10年)却没有更早、更快地获得晋升的地市级官员，并非是人际关系方面遇到了障碍，而是自身的晋升潜力较为不足，同时没有获得关键性的交往渠道。未来对官员一对一式的访谈将更有助于揭示这类现象中存在的共性。

五、结论与讨论

首先，十七大以来，广西与内蒙古两地的地级市党政官员，普遍更加高学历、更加年轻、有更加丰富的地方经济管理经验。相比以前的官员队伍，这些较年轻的干部普遍缺少长期的乡镇基层工作经历，他们更多地“从中央来”、“从省里来”、“从城市来”，而且来源的部门越是级别高，在地级市工作的时间反而相对短，特别是不少“明星官员”更容易拔尖、更吸引眼球，这对长期扎根基层的地方官员而言，可能产生不同的感想。此外，当官员级别与职业经历相近时，那些在省区内的政治经济中心城市工作的干部，得到调任的机会较多，对工作在省区较为偏远乃至相当落后的地市部门的官员来说，可能缺少得到全面评价和获得重用的机会。特别是从全省区的范围内来考察，大部分官员整个职业生涯都是在本省区的不同党政部门中度过，能够调任到外省区甚至到中央工作的仍然是少数干部。哪些可见或者可以证明的因素制约了这些官员的职业流动，形成了看不见的边界，将是后续重点研究的问题。

其次，本文部分地验证了之前的研究成果，即经济较发达的地区，当地官员可能获得的晋升机会也更多。但是，本文进一步指出，之前的研究成果仅仅是在经济发展与官员晋升的相关性上获得了实证证据，但是没有真正揭示官员流动的某些规律性本质内容。一个惯常的逻辑推断是，因为这名官员在此地就任时推动了地方经济的发展和吸引了数量可观的投资和就业岗位，因此在他任期届满之时，良好甚至突出的政绩帮助他获得了未来的晋升。在实际的政治生活中，往往存在一些更加复杂的因素，例如，即使可以推断为这名官员对经济增长的促进作用不可替代，但是他是如何以及为什么被任命到那里的？而为什么，假设这位官员对经济发展有直接和突出的贡献，在官员任期届满之时，不把他派任到更加需要他的地级市去？为什么那些省区内比较落后的地级市没有官员可以更直接地促进当地经济发展，而可能是那些表现不太突出的官员一再留任，一再得不到调用呢？ 如果某些官员的长处在于促进经济增长，为什么官员任免的过程中，却体现了这种发展和增长的不平均和不协调？这些疑问是今后的相关研究有必要做出进一步分析证实的地方。

再次，当经济增长的“硬指标”不再是最显著的地方官员评估考核标准，如何实现从增长挂帅到协调发展的转型？对官员晋升的研究必须正面回答的问题是，究竟中国特殊的党管干部、上级任命下级的组织人事体制，如何影响了官员个人职业发展，如何影响了地方经济与社会的发展？地级市的党政官员，一方面代表党中央的决策，贯彻和落实各项中央政策与方针，一方面代表基层群众的根本利益和诉求主张，将群众的要求及时传达到省区级党组织与政府部门，同时，这些官员自身具有因人而异的利益主张和行动偏好，对个人职业发展的预期不同。这些官员所代表的几类不同的利益主体与他们肩负的多重使命和采取行动的不同动机，集中地体现在了官员围绕晋升而展开的竞争活动中。

最后，官员的个人职业经历对其主政地区的发展有比较重要的影响。地方政府领导人之前任职的部门和地点虽然不一定直接影响其现在任期内的执政方针和施政理念，但是个人履历和职业经历是其政治社会化的重要内容和主要形式。个人经历不同，官员把地方经济增长指标作为其未来晋升筹码的态度就不同。这种由地方官员主导的经济发展模式，一方面是地市党政领导人对中央政策的响应，另一方面也是官员政绩的重要体现。这一发展模式带来的成绩是突出的，但是对地方政府与社会的关系所造成的影响却难以用简单的表述加以概括。因此，地方官员以个人晋升为动力的经济增长的竞争很可能是理解当前中国地方政府与社会关系和分析地方经济与社会不协调发展的重要的切入点。单一和片面强调经济增长的绩效标准与官员晋升竞赛应朝着更加均衡和协调的经济与社会全面发展转变。过快地推行一些政策在给一个地方带来短期的巨变的同时，也会造成社会的，乃至政治的不稳定。因此，对地方政府绩效评估与官员晋升的研究有助于为地方发展寻找到更加均衡和协调的理论路径。

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【责任编辑刘传磊】

A Comparative Study on the Promotion of Officials at Prefecture Level- A Case Study Based on the Guangxi Zhuang Autonomous Region and the Inner Mongolian Autonomous Region

QIAO Liang

(School of International Studies, Renmin University of China, Haidian, Beijing 100872)

A comparative study on the career mobility and development of the leading officials in various Party or government organs in 130 prefecture-level cities of the two autonomous regions, i.e., Guangxi Autonomous Region and Inner Mongolian Autonomous Region since the 17th CPC National Congress, shows that personal experiences and career features have a great bearing on an official，s long-term career development. The study also indicates that regional features and differences in economic and social development among different localities can also affect an official，s career development. To conclude, to assess officials and leaders for Party and government organs in a more meticulous and comprehensive manner, due considerations should be given to individual differences within the group of officials, and the specific features of the localities in development, so as to get a better perspective on the system of leadership appointment and promotion and in turn facilitate comprehensive, coordinated social and economic development of the locality.

officials at prefecture level; official promotion; career mobility

D630

A < class="emphasis_bold">文章编码号

号】1674—0351(2017)05—0106—08

2017-06-20

乔梁，路易斯安那州立大学政治学博士，中国人民大学国际关系学院讲师。

国家社会科学基金青年项目“当前地市级官员晋升的超区域对比研究”(项目编号：16CZZ021)。