价格听证中的消费者代表遴选机制研究
——以H市水价听证会为例

吴逢雨

（四川大学，四川 成都 610044）

一、消费者代表遴选机制的当代价值

自1998年我国《价格法》正式确立价格听证制度，到2008年国家发改委颁布 《政府制定价格听证办法》（以下简称《听证办法》），这十多年来价格听证制度不断发展进步。然而，时值民法典的编纂工作火热进行，同样与民事权利息息相关的价格听证制度却未受到重视，作为制度运转重要齿轮之一的消费者代表遴选机制的讨论之声更是呈偃旗息鼓之势。在保护民事权利的呼声空前高涨的当下，社会各界应重新审视价格听证会中消费者代表遴选规则的当代价值，以求与时代接轨。

（一）保护消费者合法权益

价格听证制度是针对关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价而建立，其与消费者利益密不可分。消费者代表遴选机制的运行关系着消费者可否充分参与价格听证会并正确表达集体意志，良性的遴选机制可以在价格听证会中充分保护消费者的合法权益，指导价格听证会的决策结果走向公正合理。

（二）提高政府价格决策的民主性、科学性和透明性

价格听证会由政府价格主管部门等定价机关提起，会议由政府价格主管部门主持，会议旨在征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证政府指导价、政府定价的必要性、可行性。若没有消费者代表遴选机制的保障，消费者利益群体很难行使参与权，那么旨在解决民生问题的价格听证会便是有名无实，政府将会偏离民主方向，错误制定价格，最终失去民意支持。实际上，正是由于现阶段消费者代表遴选机制的不完善，消费者权益得不到充分行使，使得价格听证会屡屡变成群众口中的“涨价会”，引发社会种种不满。良性的消费者代表遴选机制可以为消费者参与价格听证会提供有效渠道，在消费者的监督与建言下，政府价格决策的民主性、科学性和透明度才可以在很大程度上得以保障。

（三）促进民法典编纂工作的进行

作为同样与公民民事权利相关的制度，消费者代表遴选机制的研究具有现代意义。民法典的编纂工作是时下全国瞩目的热点，《民法总则》的通过更是意味着我国正式进入了民法典时代，其对公民的各项权利进行了规定，将我国的民主又向前推进了一步。价格听证会以会议形式组织社会有关方面的代表对重要商品和服务价格制定和调整的必要性、可行性进行论证，充分听取各方面意见，是公民将《民法总则》赋予的纸质权利落实到实践中的重要体现，是广大群众当家作主的重要途径。对价格听证中消费者代表遴选机制的研究目的之一便是从微观领域入手，在价格听证会中切实保障广大普通消费群体的合法权益，与《民法总则》可谓相辅相成，共同促进民法典的编纂。

二、我国消费者代表遴选现状

（一）实践操作——H市水价听证会疑点

H市水价听证会曾一度引发社会争议，听证会消费者代表的身份疑点重重。本次听证会共有13名消费者代表参加，但这些消费者代表的真实身份却让人大跌眼镜：两名下岗工人代表，一名被社区干部临时替代，另一名真实身份是H市信访局退休干部；两名退休职工代表中，一位的真实身份是H市某酒店管理公司董事长；消费者代表中的一位律师——也是在听证会上侃侃而谈支持涨价者之一的代表，记者到中国律师网上却未能查询到这个人的名字。13名消费者代表中就有4名身份存疑，到底是物价局的问题还是消协的问题呢？价格听证会并不是过家家，消费者利益和政府公信力看来已遭到威胁。

实际上，H市水价听证会并非个案，价格听证会走过的这十几个年头来，全国各地都存在价格听证会消费者代表作假等现象，消费者代表如何通过自愿报名、随机抽取或者组织推荐产生？代表比例如何分配？代表能否表达大多数消费者的利益等问题屡屡引发争议，时刻影响着公民信心和政府形象。

（二）对制度现状的简析

《价格法》在第23条作为纲领性的条款，赋予了消费者参与价格听证会的权利，为其参与权提供了制度上的保障。其后，《听证办法》对消费者遴选机制有了进一步的规定，例如第9条确定了消费者代表人数的比例范围，第10条对遴选方式做了概括性规定，另外该法对遴选的时间和程序也做了简单规定——消费者代表的遴选在《价格法》和《听证办法》的规制之下运转。但就“H市水价听证会”这个典型案例暴露出的遴选方式缺乏公开性和科学性等问题某种程度上反应了现有立法存在的缺陷，例如，《价格法》中不仅缺乏对价格听证会的规定，更未涉及消费者代表遴选机制，这不仅将导致价格听证程序几乎无法可依，还使得作为听证程序运行的重要齿轮的消费者代表遴选程序也无迹可寻，而《听证办法》对消费者遴选规则只是做了略微粗糙的基础性规定，实践中仍然无法解决很多问题。

三、消费者代表遴选机制存在的问题

（一）遴选方式缺乏公开性和科学性

1.公开性缺失

《听证办法》第5条规定听证会应当公开举行，但是对公开听证的规定过于简单,仅限于建议性的规定,缺乏强制力和实践的可操作性。

（1）首先是遴选程序公开性的缺失。H市物价局相关负责人称此次的消费者代表都是消协推荐上来的，物价局没有遴选，也不知道消协的遴选程序，因此H市水价听证会中消费者代表实际是如何选拔的我们更是不得而知了。尽管新的《听证办法》改变了以往听证会参加人不区分不同类别代表的性质、统一采取相同产生方式的做法,将听证会参加人划分为三大类,并规定了不同的产生方式,但是自愿报名、随机选取及委托推荐方式目前仍缺乏明确的操作规程,在实际操作过程中存在较强的随意性。[1]这使得在遴选过程中时常出现价格主管部门或者消费者协会等组织采取“暗箱”操作，倾向于选择或推荐与自身意见相统一的消费者作为代表，而更多的消费者则在提交报名资料后就无后文了。

（2）其次是消费者代表身份公开性的缺失。在全国各地的价格听证会中，很大比例的听证会消费者代表身份都未公开，这种不公开里往往藏有猫腻。例如合肥市召开的调整污水处理费标准听证会一直不愿向社会公布消费者代表的身份信息，结果媒体调查发现，参加此次听证会的8名消费者代表中有4个的名字多次出现在该市各类听证会上，成了名副其实的“听证专业户”。除此之外，还有听证会出现消费者“被代表”的滑稽情形，这些情况都说明消费者代表身份公开性不足带来的问题。

2.科学性缺失

此处的科学性缺失主要是指价格主管部门对价格听证会的宣传手段过于单一。实践中，价格主管部门往往只是将听证会信息挂到政府网站，这导致很多消费者，尤其是较偏远地区网络还不发达城镇的消费者难以及时获取到听证会报名信息，往往是事后才得知。召开价格听证会的首要目的就是听取广大消费者的意见，收入水平较差的消费者代表的态度尤其值得关注。因此，目前价格听证会对消费者代表的遴选宣传手段还有待丰富和改善。

（二）报名、公告以及送达材料时间短

《听证办法》第18条作了“听证会举行30日前”的报名时间规定，第19条作了“听证会举行15日前”公告的规定，第20条作了“15日前”送达材料的规定，这样的时间规定无疑太过狭促。首先，在价格主管部门对价格听证会的宣传手段单一、宣传力度不足，举办听证会的信息往往较为隐蔽难以送达群众的情形下，听证会举行30日以前才向社会发布听证会报名方法等信息，会使消费者可能还未得到听证会举行的消息报名就截止了。其次，在听证会举行15日前才公告和将材料送与消费者的规定也极不合理。一方面，信息的不流通使公告信息难以被了解，加之公告时间过短犹如是雪上加霜，最终只会导致公告流于形式；另一方面，申请提价方和消费者方的信息实际是不对称的。申请方把提价的意愿转变为书面材料,必然经过充足的准备和整理,而消费者作为被动的信息接收方,在时间上显得很仓促。[2]而且，落实到实践中消费者的报名和公告时间往往更短。这些因素最终将导致消费者代表的遴选无法实现广泛性和公平性，且影响对消费者代表真实性的监督。

（三）消费者代表“比例低、范围窄”

1.“消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二”仍显略少。

价格听证会中消费者代表作为弱势群体，又是作为利益相关主体，“五分之二”的人数首先很可能无法体现广大社会消费者的意志；其次，鉴于《听证办法》第10条规定的经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方及专家、学者、政府部门、其他组织和其他人员的产生方式，很可能这些五分之三的人全都是由政府部门选取的与其利益相一致的人，那么消费者的意见就变得很难表达，价格听证的结果将会被政府部门和经营者等牵着鼻子走。这样一来，代表的代表性就无从谈起，比例不协调的代表结构直接导致最终的利益天平滑向了价格听证的申请人。[3]

2.消费者人数的组成若不具体规定，很可能无法顾及各个阶层和领域。

“不得少于参加人总数五分之二”的规定未考虑到很有可能一场价格听证会中的代表的消费水平处于同一个阶段，也有可能消费者代表大多都来自同一工作领域，或者同一年龄阶段。以2002年1月国家计发委召开的铁路春运价格听证会为例,33名代表中有各种经营者代表和专家学者,消费者代表仅11人,这些人当中有不少也是有一定行政职务的,而与铁路春运票价有密切利益关系的外来务工者和大学生代表只有1人。[4]因此，若不具体对消费者代表遴选条件进行进一步的区分和规定，或许无法科学反映社会大多数消费者的意志。

（四）法律救济缺失

价格听证会的消费者遴选如此肆无忌惮，原因之一便是我国的法律救济措施不到位。《听证办法》第31条、32条和33条相继做了对政府主管部门和相关人员责任承担的规定。但这些法条所规定的责任都显较轻，起不到太大预防和警示作用。例如第32条规定在 “情节严重”的情况下法律责任才会产生，首先“情节严重”这个词在法律领域往往难以界定，其次此规定无疑变相提高了法律责任承担的标准，使违法人员的责任更加难以被追究了。

英美等国对听证代表赋予了听证代表补救权，听证代表得知听证结论有显失公正或违法之处时,听证表有权要求听证的相应主管部门予说明,并停止其生效；如拒不说明理由时,听证代表有权申请复议或诉讼。同时,可以要求其重新做出结论或者申请另行举行听证会。[5]而我国到目前为止,对消费者的权利和义务主要依据《听证办法》第12条的规定,并未有细化。消费者权益受损后当事人通过什么途径解决，可否申请行政复议和向法院提起行政诉讼，可以获得什么救济等，只有《价格法》第41条简单涉及一点，其余都缺乏明确规定。实践中，消费者不能就违反听证规定的定价行为提起行政复议与行政诉讼。[6]

四、问题产生的原因

（一）法律制度不完善

我国明确出现“听证会制度”这个词，是1998年实施《价格法》，2002年颁布了《听证办法》,以部门规章的形式构建了价格决策听证制度的轮廓。但是《价格法》对于价格听证制度只做了原则性的规定,《办法》（2002）立法层次低且没有配套法律法规,从而导致价格主管部门在实际操作过程中缺乏具体的规范指导。[7]消费者代表遴选机制是建立在相关法律制度之上的，法律制度如何规定以及有何种缺陷，都会零零总总地体现在消费者代表遴选的过程当中。因此，法律制度不完善是问题产生的首要原因。

1.立法目的的偏失——实体正义与程序正义

《价格法》第1条和第23条对听证会制度作了规定，可以发现，《价格法》总体来说提出了保障消费者合法权益的目的要求，但是该法中对于价格听证制度的规定甚少，唯独第23条做了总体性规定，为消费者参与价格听证提供了法律依据。但该条的表述表明价格听证会的召开旨在论证政府指导价和政府定价的必要性和可行性，虽然也是为保障消费者的合法权益，但是仅仅体现的是价格的制定完成不违背消费者意志，并未体现保障消费者遴选过程中的权利，也未在其他法条中具体规定。试问若程序正义无法保障，何以保障实体正义？

同样，《听证办法》也只是关注到了实体正义，并未关注到程序正义。必须说明，该办法对价格听证进行了具体规定，消费者代表的遴选规则也更加具体。该办法第1条规定为规范政府制定价格听证行为，提高政府价格决策的民主性、科学性和透明度，根据《中华人民共和国价格法》，制定本办法。但是本法站在政府的角度，目的在于规范政府的职能，虽然指出提高政府价格决策民主性等，最终也是在于保护消费者合法权益，但是始终没有将消费者作为本办法主体正面予以保护，使其无法兼顾到实体正义与程序正义。在消费者遴选规则方面，该办法只做出了消费者代表产生的方式，消费者代表遴选和公告时间等规定，且对时间的规定也有不合理之处，并未体现消费者代表遴选机制的其他方面，更没有体现如何保障这种遴选机制，最终导致该遴选机制漏洞百出，实则使消费者的实体性利益得不到保障。

2.法律规定过于笼统

《价格法》仅在第23条对价格听证办法做了基本规定，《格听证办法》总共也只有37条，对于整个价格听证制度的规定并不详细，更不用说消费者代表遴选机制了。前文已对消费者代表遴选比例规定的笼统作了阐述，在此不进行过多研究，此处将具体阐述消费者代表遴选机制规定过于笼统的另外两个表现。

首先，消费者代表产生的方式规定笼统。遴选机制公开性无法保障的主要原因便是消费者代表产生的方式没有被细化。在《听证办法》里规定了代表产生的两种情形，一是自愿报名、随机选取；二是政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐。在自愿报名到随机选取的过程中，如果不加以具体规定，消费者报名后，如何随机会变得难以捉摸。就像是彩票，看似公平公正的公开摇号，其间也有许多规律和道理可循，所以才出现了研究彩票的专业户。更不用说在“随机选取”没有加以明确的规定情况下如何操作，政府定价机关更是可以任意妄为了。在政府委托消费者组织或者其他群众组织推荐情况下，便出现了H市水价听证会这类事件。政府委托给有关组织，但是有关组织该如何推荐，法律并没有加以规定。那么有关组织很可能在政府“打招呼”之后，推荐给政府与其意见相一致的消费者代表，反正这种情形也轮不到消费者投票表决，有关组织尽管尽了推荐之职，不得罪官方即可。

其次，消费者对于遴选机制的监督缺乏规定。消费者代表遴选机制在运行过程中需要有监督存在才能基本实现民主化，而监督的最佳主体莫过于消费者自己。从法律关系的性质上看，消费者与参加听证会的消费者代表之间的关系可以被视为一种委托代理关系，听证会代表可以被认为是消费者的代理人。听证代表是从消费者中产生的，应代表广大消费者的利益；消费者有权对听证代表进行监督，约束听证代表的行为，[8]因此监督制度有必要存在。虽然目前未有监督机制相关规定，但若遴选机制实现了公开化，那自然也就起到了一定的消费者监督作用。然而我国目前本就存在消费者代表遴选机制公开性的缺失，又未有消费者监督机制的规定，便使得消费者代表遴选机制被政府价格主管部门和经营者利用成了“涨价会”，屡屡侵犯消费者的合法权益。

（二）政府行政理念的偏移

我国历来追求打造服务型政府，政府应当是为人民服务的国家机关，应时刻为人民合法利益着想。虽然在公共决策体制上提出了“公共参与、专家论证、政府决策”的三位一体决策模式，但由于处在这一体制和过程中的公众没有“实体性权利”，他们的角色是虚空的；政府是否考虑公众的意见完全可能有相当大的随意性，[9]在价格听证会的举行问题上，加之政府价格主管部门往往出现行政理念的偏移，最终使价格听证会变味。

1.价格主管部门与经营者利益纠结

第一，政府部门贪腐问题历来严重，价格主管部门相关人员不免会或多或少收受企业的好处，那么这些人必然会将企业的利益放到第一位，而消费者的利益就只有靠边站。不过，十八大之后中国贪腐之风受到遏制，相信这样的情形会有所改善。第二，通常经营者，尤其是大型企业，都会与当地经济有着微妙的关系。众所周知，目前我国，提供公共产品的企业大多是国有企业，且其所在的行业也大都是自然的行政垄断行业。这些国有企业不仅具有相应的行政级别，在地位上与政府部门不相上下，有的甚至更高；其负责人也大多是政府部门工作人员调任的，他们与政府之间有千丝万缕的联系。[10]政府部门会因考虑到企业为当地经济带来的效益，而迁就式地为企业“办事”，这样就有可能弃消费者利益不顾。

2.价格主管部门难以贯彻保护消费者的理念

虽说《价格法》和《听证办法》都以保护消费者合法权益为目的，但是落实到价格主管部门及相关人员身上，每个部门都有各种各样的利益关系，每个工作人员也有自我的价值取向，很难保证他们能够贯彻保护消费者的理念，始终坚持以消费者合法利益为优先。

（三）媒体参与度不足

媒体参与度不足体现在消费者代表遴选机制的各个方面，媒体的参与不足是该机制产生问题的原因之一。首先，媒体在消费者代表的产生过程中参与程度不足。正是因为媒体没有充分参与到价格听证会的宣传中，使得价格听证会的宣传不到位，消费者代表的产生过程公开性不足，公众对于价格听证会的热情便会逐渐减弱。其次，媒体对听证会的举行过程参与程度不足。虽说《听证办法》第5条、第14条以及第18和19条都规定了媒体的参与，但是在实践中媒体时常会被价格听证会以涉密为由“拒绝参与”，从而发挥不了媒体的监督作用，无法对消费者代表以及价格听证会进行监督。

五、对策建议

（一）完善价格听证消费者遴选机制

要高度重视听证的具体制度建设。目前，全国性的听证制度没有出台，各地方必须首先重视制度建设，尽可能地对于听证活动的具体制度、程序做出具体的规定，以便在听证过程中有明确的规范可以遵循。另外，还应在认真总结国内外已有听证经验和教训的基础上，尽快出台全国统一的价格听证条例，即便一开始制定的听证制度不完善。[11]

1.充分赋予消费者提起价格听证的权利

目前定价听证都是由政府价格主管部门提起，而消费者只有建议的权利，并不可以提起价格听证会，这是消费者处于弱势地位的表现之一。消费者对价格调整申请举行听证会，是作为受价格变化影响最密切主体应有的权利，尤其是对政府管控商品和服务价格进行调整，实际上是公共利益与个体利益的谈判。[12]价格听证应当建立起由消费者集体发起价格听证会，政府部门买单的制度，充分赋予消费者提起价格听证的权利，由此而来的便是消费者可以主动推举消费者代表参加价格听证会，改变“自上而下”的模式，更好保障消费者代表遴选机制的施行。

2.规定消费者代表遴选具体实施细则

消费者代表的遴选方式问题，消费者代表人数比例问题等都是由于遴选实施细则的笼统，因此在消费者遴选机制上需要作出更加具体的实施细则，解决这些持续已久的程序性问题，完善消费者合法利益保障体系。随着信息时代的到来，可以将“互联网+”、大数据和云计算运用到价格听证会中来，一方面采取线上报名、筛选消费者代表的方式进行代表的选拔工作，通过云计算等技术性手段筛选出最优的消费者人选方案，以求公正合理了；另一方面，政府定价部门应当主动运用大数据功能，将不适合充当消费者代表、有违规行为或者属于“听证专业户”的人纳入黑名单，禁止其参与消费者代表遴选。

3.将“30 日前”“15 日前”的规定提前

目前《听证办法》的有关规定使消费者往往后知后觉，在价格听证消费者代表遴选以后才得知报名信息。我们应当看到我国存在诸多信息不畅通的偏远地区，但恰恰是这些地区的消费者的权益最容易收到损害，若价格听证会中没有这类人的参与则很难真正说价格听证会的结果体现民意。在美国听证价格材料的接受时间至少要2、3个月甚至更长的时间。[13]因此为了改变这样的困局，首先应该完善该办法的规定，即将“30日”“15日”的规定适当提前，为消费者预留出更多获取信息的时间，让消费者能后充分行使自己的参与权，同时也可以在一定程度上保证价格听证制度中消费者代表的质量。

4.完善违反消费者代表遴选程序的救济措施

程序正义是实质正义的前提和保障，我们不可以忽视消费者代表遴选的救济措施。作为组织者和决策者的价格主管部门在整个听证过程必须保持正确立场，若出现在审核申请者上报的材料中弄虚作假的；在选择听证会参加人中徇私舞弊的；不依据听证笔录做出价格决策且缺乏合理解释的等等都属于违法行为,应在价格听证办法中明确处罚责任,而不是“轻描淡写”。[14]其次，消费者代表遴选中出现程序错误是难免的，这时不仅要规定政府部门和人员的责任，也要为消费者提供权利被侵害的救济措施，使消费者掌握主动权。目前《听证办法》第四章主要从政府部门和人员的责任承担角度出发进行规制，但却忽视了作为受害一方的消费者群体的利益救济。《听证办法》应明确规定消费者权利被侵害后如何获得救济，例如消费者可以在一定时间内提起行政复议、诉讼等的规定可以有效保障消费者合法权益。

（二）强化政府公共利益理念

我国近年来提倡建立“服务型”政府，落实到价格听证及消费者代表遴选机制中就是要强化政府公共利益理念，提升政府为消费者服务的能力。

强化政府公共利益理念，首先要清除政府机关的腐败问题。目前，我国也正是在致力于反腐倡廉，只有腐败问题解决了，政府才能够秉公办事，为人民服务。其次，要培养价格主管部门工作人员的公共利益理念。相关人员往往只顾自身利益，无法贯彻消费者权益理念，而价格听证会终归还是人在召开，因此，强化政府公共利益理念首先就是要培养政府工作人员公共利益意识。“决策者，尤其是政府官员，可能受到组织价值观的影响。……而且，组织也会利用奖励和鼓励的方式诱使其成员接受组织价值观，并依据该价值观采取行动”。[15]因此政府机关应当带领工作人员培养为民服务意识，开展走进群众各项活动等，起到指向标的作用。

（三）充分发挥媒体作用

在网络信息传播速度极快的今天，媒体拥有不可估量的作用，但是目前媒体的作用还没有得到充分发挥。媒体不仅仅要发挥其事后评价作用，还要发挥事前宣传作用，事中监督作用。消费者代表的遴选存在种种困局，媒体在消费者代表遴选的开始就应该起好宣传作用，让消费者更快、更好、更充分地了解到遴选信息，让消费者都能行使参与权。其次，在整个价格听证会中，媒体应该发挥监督作用，监督价格听证会中消费者代表的参与情况、资格以及权益行使等等，为社会提供更公开透明的价格听证会信息。但是就目前看来，虽然《听证办法》有规定媒体的参与权，但并非媒体不愿行使监督权，而是价格听证机关拒绝其行使权利，就这个问题还应有相应的处理对策。最后，媒体不仅是社会监督的武器，也是树立政府形象和影响公众舆论的一个重要手段。当价格听证遭到公众质疑时，政府便会倾向于利用媒体积极宣传，回应公众的问题，引导主流媒体从而赢得社会的信任。媒体的观点往往直接影响大众对于政府和价格听证会的观念，因此，媒体应当始终客观、公正、全面地对价格听证及消费者遴选机制进行评价，从而迫使政府于压力下主动完善价格听证会存在的缺陷，维护社会和谐。

六、结语

十二届全国人大五次会议表决通过了备受关注的《中华人民共和国民法总则》，并将于2017年10月1日起施行，我国正式进入了“民法典”时代。在民法典编撰工作如火如荼进行的当下，鉴于价格听证会消费者的遴选机制与公众的民事权利息息相关，故笔者从H市水价听证会这个个案入手，对当前价格听证中消费者代表遴选制度进行研究，指出粗陋的法律条文下存在的诸多弊端，并从法律条文的修改、国家机关职能的转变和媒体参与的角度提出了完善建议，以求对该问题有所裨益，促进民法典的编纂工作，加快民主社会的建设。

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