县级政府政务公开评估指标体系构建及实际测度

冯妍 赵莹 段忠贤

摘 要：政务公开作为透明政府建设的重要抓手，是推进政府治理现代化的基本要求。本文从决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开5个方面，构建包括5个一级指标和23个二级指标的县级政府政务公开评估指标体系，采用层次分析法确定各指标的权重，并选取贵州省11个民族自治县政府为研究对象，按照指标评分标准对贵州省11个民族自治县的政府网站进行测评。研究结果表明：一方面，将县级政府政务公开划分为决策、执行、管理、服务、结果5个方面的公开，具有一定的科学性、客观性和可操作性;另一方面，县级政府政务公开存在着结构性矛盾，尽管整体公开水平差距不大，但具体公开的内容要素结构状况参差不齐，管理公开与服务公开效果相对较好，而决策公开与结果公开效果有待提升。据此，本文提出只有从制度设计、思想认识、平台建设等方面入手，方能全面提升县级政府政务公开水平。

关键词：政务公开;评估指标;县级政府;民族自治县

中图分类号：C93-03

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2020）06-0054-07

The Construction and Actual Measurement of the Evaluation Index

System for the Disclosure of County-level Government Affairs：

the Case Study of Guizhou Province

FENG Yan， ZHAO Ying， DUAN Zhongxian

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang， Guizhou， China， 550025）

Abstract：

As an important part for constructing a transparent government， to open government affairs is a basic requirement for modernizing the governance of the government. This paper constructs an evaluation index system at county￣level for government affairs disclosure， including 5 first￣grade indicators and 23 second￣grade indicators from five aspects： disclosure of decision， execution， management， service， and results， respectively， and determines the weight of each indicator with the analytic method of hierarchy. The governments of 11 ethnic autonomous counties in Guizhou Province are selected as the research object， and their websites are evaluated according to the index. The research results show that： on the one hand， the five aspects of county￣level government affairs disclosure mentioned above are scientific， objective， and feasible to some extent; on the other hand， there are structural contradictions in the disclosure of government affairs at county￣level government： although there is no big difference in overall disclosure level， the structure of specific disclosure content is uneven， with the disclosure of service and management relatively good， while the that of decision disclosure and result in  need of improvement. Accordingly， this paper proposes to improve the disclosure of county￣level government affairs from the perspectives of system design， ideological understanding， platform construction， etc.

Key words：

disclosure of government affairs; evaluation index; county￣level government; ethnic autonomous county

公開透明既是法治政府建设的基本内容，也是政府依法行政的内在要求。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视政务公开工作。

2016年1月11日，在中央全面深化改革领导小组第二十次会议上，

习近平总书记强调，要用制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里，以公开促落实、促规范、促服务。李克强总理指出，政务公开和简政放权都是推进政府职能转变的关键，该公开的应该全部公开，及时回应社会关切。

党的十八届四中全会把“全面推进政务公开”作为深入推进依法行政、加快建设法治政府的一项重大改革举措。政务公开已经成为建设社会主义政治文明的必然要求，更是有效预防和惩治腐败的利器[1]。全面推进政务公开工作，对于加快透明政府、法治政府、廉洁政府和阳光政府建设具有重要作用。县级政府作为国家治理的基础单元，承担着与人民群众生产生活密切相关的基本公共服务和公共事务，是中央政府联系人民群众的纽带和桥梁。县级政府政务公开水平，不仅决定着透明政府建设成败，还关系到国家治理现代化建设进程。一方面，加强县级政府政务公开工作，能够促进民众了解、参与、监督政府的决策和管理，不断拓宽和改善民众获取政府信息渠道。另一方面，通过扩大县级政府政务公开，能够增进干部和群众（以下简称“干群”）之间的理解和信任，有效化解各种社会矛盾。政务公开实践表明，政务公开工作做得好的地方政府，干群关系融洽，社会矛盾变少。据此，本文结合有关政务公开实践要求和理论成果，在构建县级政府政务公开评估指标体系的基础上，通过政府门户网站查阅，对贵州省11个民族自治县政府的政务公开进行测评，以期全面了解和把握当前县级政府政务公开的实际水平，为进一步提高政务公开水平、改善政务公开质量提供一些理论参考和决策依据。

一、县级政府政务公开评估指标体系构建

（一）指标体系构建的基本思路

所谓政务公开，就是为保障公民的知情权，政府必须依法向社会公开一切不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的政务信息[2]。其中，“政务”是指国家公权力的运作，即权力运行的各个环节及其行政机关履行服务、管理职能的各个方面，包括决策、立法、执行、管理和监督的整个过程，涵盖公权力运作的动态活动和静态信息[3]。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”因此，对政务公开进行评估，可以从决策、执行、管理、服务、结果5个方面的公开情况入手。决策公开是政务公开的重中之重，包含决策项目议题、决策相关内容以及决策讨论过程的公开[4]。对于涉及民众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施和重点工程项目，在决策前应向社会公布决策草案和决策依据，在决策后通过适当方式进行民众意见收集并且公布意见采纳情况[5]。对决策过程、决策理由、专家论证意见等方面进行公开，决策时的依据和做决定的过程更加公开透明，民众能够充分了解政府制定政策决策、规章制度的依据、过程及结果，为公众参与政策决策提供了成本低廉、便捷的渠道。同时，推动政府机关及时回应社会对决策的各种疑问，能够增强决策透明度与公信力[6]。执行公开主要是指决策后的实施过程以及涉及规划计划、重点建设项目的相关情况公开。通过政府执行及管理的公开，可以强化政府和公众之间的关系，允许公众对政府的管理、执行进行监督，对政府公务人员的行为进行监管，进而提高政府部门内部管理与执行的效率，促进政府透明度的提高。

管理公開是指具有管理职能的机关、单位在履行其管理职能的过程中，对管理信息、管理流程、管理进展、管理结果等方面的信息进行公开。

服务公开是指行政机关以及其他公共服务单位在履行服务职能过程中进行的相关信息的公开[7]。行政机关通过开放公共服务平台及与其他非政府机构合作共同进行政府公共服务的供给，为民众提供不同种类的各种公共服务，譬如：企业服务、教育服务、就业服务、旅游服务、交通服务等，比传统公共服务方式更便捷、高效[8]。结果公开与决策公开不可分割，决策公开必然也包括了公开决策结果，而结果公开除了对决策结果以及政府工作落实情况进行公开，还应该包括对政府工作的意见建议的办理结果，把民众参与决策、监督管理落实到实处，对进一步推进政务公开起到关键作用。

（二）指标选取的原则和方法

在以往相关研究的基础上，按照评估指标筛选的科学性、可操作性、可比性、代表性原则，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定公开的事项，从决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开5个维度，研究构建了县级政府政务公开的评估体系。其中，决策公开主要由重大决策预公开、会议公开、决策后公开、政策解读构成;执行公开主要由规划计划、规划实施、重大建设项目、财政预决算构成;管理公开主要由权责清单、环境保护、食品药品监管、安全生产、市场监管、旅游市场管理构成;服务公开主要由公共文化服务、公共法律服务、就业创业、医疗卫生、市政服务、义务教育构成;结果公开主要由政府工作报告落实情况、建议和政协提案办理结果、决策跟踪构成（见表1）。此外，根据具体的评估指标内涵，制定了相应的评分标准。

（三）指标权重的确定

在评价指标体系构建好后，本研究采用层次分析法来确定各指标的权重。层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是美国著名的运筹学家萨蒂（T.L.Saaty）等在20世纪70年代提出的一种系统分析与决策的综合评价方法，它的特点是将定量分析与定性分析相结合[9]。具体步骤如下：为确定各指标的重要程度，运用1～9标度的判断尺度构建、比较、判断矩阵，征询有关专家学者，对各指标的重要程度进行打分，然后综合专家打分，运用yaahp软件，计算各比较判断矩阵的特征值，运用特征根法计算出了各项指标的权重（见表1）。并利用yaahp软件对每一层次进行了一致性检验，得出总层次的一致性比例为0.047 3，各层次的一致性比例分别为0.033 3、0.002 1、0.008 7、0.037 6、0.001 3，均小于0.1，表明上述权重计算结果是可靠的。

二、贵州省民族自治县政府政务公开的实际测量

民族自治县政府作为县级政府的重要组成部分，其政务公开水平与县级政府政务公开水平密切相关，加强民族自治县政府政务公开，对全面提升县级政府的政务公开水平、推进国家治理能力现代化及推进我国透明政府建设具有重要意义。贵州是一个多民族共居的省份，少数民族人口占全省总人口的39%，全省有3个民族自治州、11个民族自治县，少数民族自治地区国土面积占全省面积的55.5%，是一个颇具民族特色的省份。本研究将选取贵州省的11个民族自治县政府为研究对象，根据构建的指标体系，通过其政府门户网站来对其政务公开水平进行测评。《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发〔2014〕57号）明确要求各级政府都要建立自己的政府网站，并且“各地区、各部门要将政府网站作为政府信息公开的第一平台”，政府门户网站是我国各级政府面向社会履行服务职能的官方网站，是政府实现政务公开、民众了解政府公开信息的重要渠道[10]。因此，本文对民族自治县政府政务公开的评价将主要通过其政府网站来完成。按照指标体系中的评分标准对这11个民族自治县的政府网站展开测评，并得出了各民族自治县政府的政务公开综合得分以及各公开维度的得分（见表2）。

（一）政务公开综合分析

根据测评结果（见表2），贵州省民族自治县政府政务公开的综合得分前三名依次为三都水族自治县（87.22）、松桃苗族自治县（81.37）、紫云苗族布依族自治县（77.43）。总体来看，贵州省民族自治县政府的政务公开总体处于中等水平，且各民族自治县得分差距不大，除了道真仡佬族苗族自治县得分较低，其他民族自治县的综合得分均在70分以上，其中，三都水族自治县和松桃苗族自治县得分大于80分，公开状况良好。贵州省民族自治县政府整体的政务公开水平仍有很大的改进空间，还需加大建设力度，特别是得分较低的县政府，更要加强其政务公开工作的推进。另一方面，综合各维度的得分来看，存在各方面公开水平不均衡的情况，部分民族自治县对不同方面的公开没有给予同等的重视，如沿河土家族自治县，在执行公开和管理公开方面排名靠前，而在结果公开却垫底，可见，要实现政务公开水平的全面提升，在5个公开方面的工作都应该重视，不能“厚此薄彼”“决策、执行、管理、服务、结果”每个方面的政务公开都很重要。

（二）决策公开维度分析

在决策公开维度，排在前三名的分别是紫云苗族布依族自治县、松桃苗族自治县以及三都水族自治县。其中，在重大决策预公开指标中，仅紫云苗族布依族自治县及威宁彝族回族苗族自治县在决策前发布的进行意见征求的规范性文件数占比20%以上，并且80%的意见征求文件都公开了是否采纳意见以及未采纳意见的理由说明，在该指标得满分。务川仡佬族苗族自治县、松桃苗族自治县、三都水族自治县虽然公布的征求意见文件比例在20%以上，但公开的意见征求文件中是否采纳意见及未采纳意见理由说明比例较低。其余县份则是决策前未进行意见征求，或者是公开的意见征求文件比例极低，因此在该指标未得分。基本所有民族自治县政府均在其政府网站对决策相关会议进行了公开，其中务川仡佬族苗族自治县、道真仡佬族苗族自治县及印江土家族苗族自治县公开的比例较高，且设置了相应专栏，便于查找及浏览，在该指标得分最高。在决策后公开指标下，印江土家族苗族自治县、松桃苗族自治县、道真仡佬族苗族自治县决策后公布的政策文件获取便捷、公开及时、公开要素齐全、公开覆盖情况好，且公布了文件修改废止信息，因此在该指标得满分，而其余縣份则由于缺少或不满足某一条件而被扣分，威宁彝族回族苗族自治县在文件公开及时性、公开要素齐全、公开覆盖情况、文件修改废止信息均不达标，得分最低。在政策解读指标下，有5个县得了满分，其余的县由于解读不及时或解读文件未与原文件关联被扣分，其中，道真仡佬族苗族自治县得分最低。

（三）执行公开维度分析

在执行公开维度，排在前三名的分别是镇宁布依族苗族自治县、沿河土家族自治县、三都水族自治县，其中，镇宁布依族苗族自治县、沿河土家族自治县得分在90分以上。在规划计划指标下，除务川仡佬族苗族自治县、紫云苗族布依族自治县、威宁彝族回族苗族自治县、印江土家族苗族自治县以外，其余县份均建有相应栏目且对栏目信息进行了分类，便于浏览。其中，仅有三都水族自治县公开了10条以上应由本级政府部门公开的城市总体规划、建设项目规划（设计） 方案等信息。因此，在该指标下，仅有三都水族自治县获得满分。在重点项目指标下，各县份得分差异不大，均设置了相应栏目并进行了分类，但都因公开的各类相关信息少于5条被扣分。在财政预决算指标中，均建有相应栏目且对公开的信息进行了分类（包括政府预算信息、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费政府决算信息、部门专项资金、部门绩效信息等信息），但同样仅有三都水族自治县公布了10条以上的此类信息，因此，仅有三都水族自治县获得满分。各县份在规划实施指标下得分差异明显，半数的县份未在此指标下得分，因为均未公开规划实施情况。得分的县中，关岭布依族苗族自治县未设置相应栏目对公开的信息分类，紫云苗族布依族自治县及三都水族自治县虽设置了栏目但公开的信息不足20条，仅有镇宁布依族苗族自治县及沿河土家族自治县在此指标下得满分。

（四）管理公开维度分析

除道真仡佬族苗族自治县以外，其他民族自治县政府在管理公开维度的得分均在90分以上。其中，前三名依次是三都水族自治县、印江土家族苗族自治县、沿河土家族自治县，三都水族自治县及印江土家族苗族自治县是满分。在权责清单、环境保护、食品药品监管3个指标中，11个民族自治县政府都获得了满分，都设置了相应栏目对公开的信息进行分类，且公开的每类相关信息都在5条以上。在安全生产指标中仅道真仡佬族苗族自治县和玉屏侗族自治县由于公开的某一类信息少于5条被扣分以外，其余均得满分。在市场监管指标中，所有县份都设置了相应栏目并对公开的信息进行了分类。在该指标下，印江土家族苗族自治县、沿河土家族自治县、三都水族自治县获得满分，其余县份均因公开的某类信息少于5条被扣分，其中道真仡佬族苗族自治县得分最低。在旅游市场管理指标中，所有县份都设置了相应栏目并对公开的信息进行了分类。在该指标下印江土家族苗族自治县、玉屏侗族自治县、三都水族自治县得满分，而其余县份同样因公开的某类信息少于5条被扣分，道真仡佬族苗族自治县得分最低。

（五）服务公开维度分析

在服务公开维度，排名前三的分别是紫云苗族布依族自治县、松桃苗族自治县、印江土家族苗族自治县，紫云苗族布依族自治县在服务公开维度获得了满分。在公共文化服务指标下，各县份都设置了相应栏目并对公开的信息进行了分类。除务川仡佬族苗族自治县、道真仡佬族苗族自治县、镇宁布依族苗族自治县、威宁彝族回族苗族自治县公布的信息不够完整，其余县份均得满分。而在公共法律服务指标中，关岭布依族苗族自治县、紫云苗族布依族自治县、印江土家族苗族自治县、松桃苗族自治县得满分，其余县份均因公开的相关信息少于5条而被扣分。就业创业指标及医疗卫生指标中，各县份得分差异不大，均有5个县份得满分。在市政服务指标中，除关岭布依族苗族自治县及紫云苗族布依族自治县得满分，其余县份均因各自公布的相关信息不达标而被扣分。在义务教育指标下，道真仡佬族苗族自治县和关岭布依族苗族自治县同分，均因公布的相关信息数量不足而被扣分，其余县份均得满分。

（六）结果公开维度分析

在结果公开维度，前三名依次是三都水族自治县、关岭布依族苗族自治县、松桃苗族自治县。结果公开维度各县的得分都不高，仅三都水族自治县达到及格线，其余县份得分均在60分以下。在政府工作报告落实情况指标下，仅务川仡佬族苗族自治县及印江土家族苗族自治县得满分，务川仡佬族苗族自治县及印江土家族苗族自治县均公开了政府工作报告落实情况，且设置了相应的栏目，在栏目下对相关信息进行了分类，而在关岭布依族苗族自治县、玉屏侗族自治县、松桃苗族自治縣的政府网站上，未查到其公开的政府工作报告，仅有信息公开报告，因而得分最低。在建议、政协提案办理结果指标下，关岭布依族苗族自治县、玉屏侗族自治县、松桃苗族自治县、三都水族自治县得满分，镇宁布依族苗族自治县、威宁彝族回族苗族自治县因为公开办理结果数量少被扣分，其余县份均未公开办理结果不得分。在决策跟踪指标下，所有县得分都不高，半数的县未公开决策后的相关意见征集调查不得分，部分县虽然公开了意见征集调查，但大多数是决策前的意见征询，决策后的意见征询较少。

三、结语

在构建县级政府政务公开评估指标体系的基础上，通过对贵州省11个民族自治县政务公开评估结果显示，当前县级政府整体政务公开水平尚可，但仍有很大的提升空间，整体未达良好水平，且内部还存在明显差异性，包括5个公开方面水平不均衡的状况。县级政府作为国家治理体系的重要组成部分，其政务公开工作对于提升政府公信力，实现政府治理现代化起着至关重要的作用。然而，深入推进县级政府政务公开工作，任重道远，是一项长期的、复杂的系统工程，需要立足基层实际，因地制宜，加强政务公开制度、机制和平台建设，切实提升县级政府政务公开质量。

第一，加快县级政府政务公开标准规范体系建设。通过本次测评发现，大多数县级政府政务公开的内容较为分散化、碎片化，且公开的信息内容深度和广度不够，公开内容的时效性和针对性也较差。县级政府应依照现有的相关条例、规定以及政务公开目录逐步健全、完善其政务公开的内容和形式，实现政务公开内容、形式规范化、标准化。此外，公开的内容要具有时效性，及时对政府门户网站内容进行更新。推进县级政府政务公开规范标准体系建设，对提高政府行政效能，增强政府透明度具有重要意义。因此，各地可以根据自身实际有针对性地推进政务公开规范标准体系建设，进一步细化公开内容，建立公开目录、内容和标准，重点梳理和公开与群众需求密切相关的各类政务信息。

第二，完善县级政府政务公开评估机制。针对县级政府政务公开制定科学合理的评估体系，特别是要定期对县级政府门户网站进行评估，促进政府门户网站政务公开平台建设，不断提升政务公开水平。同时，要采取多种方式和机制，不断完善县级政府政务公开评估主体。为保证评估的公正性、独立性、客观性，可以引入第三方机构对县级政府政务公开进行评估。除了第三方评估机构外，还可以引导公众参与评价，让评估结果更富有民主性。公众评价的好坏最能体现客观事实，有条件的地方可考虑将公众的满意度纳入评估体系。此外，要完善评估结果的奖惩机制，对政务公开评估中得分高的县级政府按照有关规定进行奖励，而对得分较低的县级政府予以惩处，通过激励与惩罚，最终达到改善政府政务公开效果的目的。

第三，增强县级政府信息主动公开意识。对政务公开工作的正确认识，是做好政务公开工作的前提。当前我国县级政府政务公开工作的总体状况不佳与政府相关工作人员缺乏法治意识和服务意识有很大关系。因此，要通过各种途径和形式，如教育、培训等，提高政府工作人员的主动公开意识、服务意识及服务能力，保证政务公开工作顺利进行。另一方面，各县级政府应加大宣传教育活动力度，鼓励民众参与到政务公开工作中来。广大群众通过参与各项政务活动和政务公开工作，对政府履行职能进行监督，同时通过政务公开获取相关信息，进而对公共事务提出具有建设性、针对性和科学性的政策建议。

第四，加强县级政府门户网站建设。政府网站作为县级政府政务公开的重要平台，是群众最直接面对政务公开内容的重要渠道。政府网站的建设和运营需要相应的技术支持，包括网站模块和版式的设计、网站的安全性和稳定性等，否则难以保障网站稳定运行。而大多数县级政府受人力、技术的限制，网站建设水平较低，网站界面混乱、粗糙，网站稳定性较差，直接影响政务公开水平和质量。政府门户网站只有通过运用现代科学信息技术，才能在政府与公众之间建立良好交流空间，改进政民交流质量。一个运行稳定、使用方便的网站平台不但便于公众对政府信息的掌握，还能使公众更直接地参与其中。因此，上级政府需要为县级政府提供相关技术支持，积极利用数字技术、互联网技术等助其完善改进政务公开平台建设，建成科学化、合理化、规范化的政府政务公开网站，保障网上政务公开达到实效，进而全面提升政务公开水平。

参考文献：

[1]文茂群.不断提升政务公开的质量和实效[J].人民论坛， 2018， 611（30）：63-64.

[2]白艳，刘苗苗.政务公开与政府治理模式的转换[J].理论探讨， 2010（4）：148-150.

[3]姜明安.论政务公开[J].湖南社会科学，2016（2）：45-50.

[4]许耀桐.决策公开是高端的政务公开[J].中国行政管理，2015（7）：25.

[5]张锐昕，蔡晶波，李荣峰，等.2016年吉林省政务公开第三方评估结果分析——基于12个市（州）、54个省直部门网站的调研数据[J].图书馆学研究，2017（21）：92-101.

[6]周汉华.打造升级版政务公开制度——论《政府信息公开条例》修改的基本定位[J].行政法学研究，2016（3）：3-13+144.

[7]杨小军.补齐全面推进政务公开决胜阶段的短板[J].中国党政干部论坛，2016（2）：48-50.

[8]何玉，唐清亮.公共服务、政府透明度与公众对政府的信任：影响机理与经验证据[J].华东经济管理， 2012，26（4）：120-126.

[9]杜栋，庞庆华，吴炎.现代综合评价方法与案例精选[M].北京：清华大学出版社，2015：14-15.

[10]陈兵，张斌.政府网站——创新社会管理和提供公共服务的主渠道[M].北京：经济科学出版社，2012：23.

（责任编辑：杨 洋）

收稿日期：2020-09-28

基金项目：

贵州省社会科学界联合会2016年度十大学术创新团队“大数据驱动下政府治理能力及动态监测研究” 。

作者简介：

冯 妍，女，甘肃天水人，贵州大学公共管理学院省级学术创新团队成员。

赵 莹，女，贵州安顺人，贵州大学公共管理学院硕士研究生。

段忠贤，男，贵州织金人，博士，贵州大学公共管理学院副教授。研究方向：创新政策、绩效管理与区域治理。